Et modulært system til EU's nationale forsvar: NATO's Framework Nation Concept

Xpert-forhåndsudgivelse

Valg af sprog 📢

Udgivet den: 14. august 2025 / Opdateret den: 14. august 2025 – Forfatter: Konrad Wolfenstein

Et modulært system til EU's nationale forsvar: NATO's Framework Nation Concept – Billede: Xpert.Digital

Er Europas hære for små? Et tysk koncept sigter mod at gøre NATO mere effektivt

### Hvordan mindre NATO-stater "dokker" til Bundeswehr, og hvorfor dette gør alle stærkere ### Hvordan Bundeswehr er ved at blive rygraden i det europæiske forsvar ### Fokus på Tysklands centrale rolle og strategiske betydning ### Rammenationskonceptet: Hvad ligger bag den vigtigste NATO-strategi, som næsten ingen taler om ### Den blev først afgørende gennem Ukrainekrisen: NATO-konceptet, der omdefinerer Europas sikkerhed ### Én nation fører an, mange følger: Hvordan Tyskland revolutionerer det militære samarbejde i Europa ###

Hvad er Framework Nation-konceptet, og hvordan opstod det?

Framework Nation Concept repræsenterer en af de mest betydningsfulde tilgange til militært samarbejde inden for NATO. Da jeg først blev involveret i dette initiativ, opstod det grundlæggende spørgsmål om dets oprindelse og de underliggende motiver.

Oprindelsen til Framework Nation-konceptet går tilbage til 2013, hvor den daværende tyske forsvarsminister Thomas de Maizière udviklede dette initiativ. Interessant nok var den første offentlige bekendtgørelse af konceptet noget tilfældig. I juni 2013, under et NATO-møde, annoncerede de Maizière, at Tyskland ville udvikle et nyt initiativ for samarbejde – en udtalelse, der endda overraskede hans eget ministerium.

Denne tilsyneladende spontane udmelding var faktisk resultatet af en systematisk analyse af det europæiske forsvarslandskab. Adskillige fremsynede personer i det tyske forsvarsministerium så muligheden for at "europæisere" Bundeswehr og dermed lægge grundlaget for Framework Nations-konceptet.

Hvilken udgangssituation førte til udviklingen af konceptet?

Udviklingen af Framework Nation Concept var baseret på en nøgtern vurdering af den europæiske sikkerhedssituation i begyndelsen af 2010'erne. Flere faktorer bidrog til erkendelsen af, at nye former for militært samarbejde var nødvendige.

Den vigtigste udløser var det fortsatte fald i militærudgifterne i Europa. Denne udvikling førte til radikale nedskæringer i de europæiske væbnede styrker, hvilket USA kritiserede skarpt. De enkelte europæiske væbnede styrker var blevet for små til at gøre en væsentlig forskel på egen hånd. Mens Rusland har over en million soldater, spænder Europas væbnede styrker fra omkring 6.400 soldater i Estland til omkring 200.000 i Frankrig.

Denne ulige fordeling resulterede i, at en tredjedel af alle EU- og NATO-lande havde færre end 20.000 soldater, mens otte stater tegner sig for 80 procent af de europæiske væbnede styrker. Samtidig var der en voksende mangel på grundlæggende militære kapaciteter såsom kommando, logistik og rekognoscering, samt specialiserede nichekapaciteter som luftforsvar og medicinsk støtte.

De tyske væbnede styrkers militærplanlæggere erkendte, at drivkraften bag udviklingen af Framework Nations Concept primært stammede fra faldet i militærudgifter i Europa. Denne situation gjorde det klart, at europæiske nationer kun kunne besidde alle de nødvendige kapaciteter kollektivt.

Hvem udviklede nationskonceptet, og hvad var deres motivation?

Framework Nation-konceptet blev primært udviklet af Tyskland under ledelse af den tyske forsvarsminister Thomas de Maizière. Det tyske initiativ udsprang af erkendelsen af, at Tyskland var nødt til at påtage sig en mere aktiv rolle i den europæiske sikkerhedsarkitektur.

Motivationen bag Tysklands udvikling af dette koncept var mangesidet. På den ene side skulle spørgsmålet om forsvarssamarbejde mellem NATO-landene bringes i fokus igen. Tyskland søgte at hævde sit krav på lederskab i det europæiske forsvarssamarbejde uden eksplicit at tale om lederskab eller hegemoni.

Thomas de Maizière valgte bevidst NATO som forum for præsentation af konceptet. Denne beslutning afspejlede Tysklands ønske om at præsentere sig selv som en pålidelig militær partner og fjerne skepsis over for tysk pålidelighed. Framework Nation Concept repræsenterede således et vigtigt skridt i retning af transatlantisk byrdefordeling.

Efter den oprindelige annoncering i juni 2013 tog det flere uger, før Forsvarsministeriet kunne sende et konkret "stof til eftertanke"-dokument til NATO's generalsekretær, som blev udarbejdet til diskussion på det næste forsvarsministermøde i oktober.

Hvad var de oprindelige mål med Framework Nation-konceptet?

Målene for Framework Nation Concept var ambitiøse og mangesidede fra starten. Hovedformålet var at muliggøre en fælles, struktureret udvikling af militære kapaciteter i europæiske stater. Dette involverede at forfølge langsigtede mål, samtidig med at interoperabilitet mellem de deltagende væbnede styrker skulle synliggøres og hurtigt fremmes.

Et centralt mål var at lukke kapacitetshuller, som NATO havde identificeret. Dette skulle opnås gennem en koordineret tilgang, hvor europæiske stater dannede klynger og på lang sigt koordinerede, hvem der skulle levere hvilket udstyr og hvilke tropper.

Konceptet havde til formål at eliminere behovet for, at hver nation skulle sørge for og betale for alt. Dette ville frigøre flere penge til at anskaffe det, som hver gruppe rent faktisk havde brug for. Denne øgede effektivitet var et centralt aspekt af det tyske initiativ.

Det langsigtede mål var at skabe en stærk alliance af europæiske hære. Det var vigtigt at understrege, at rammekonceptet ikke var udformet som en vej til en "europæisk hær", men snarere for at bevare de deltagende staters fulde nationale suverænitet.

Et andet vigtigt mål var at styrke det kollektive forsvar gennem multinationalt samarbejde. Konceptet havde til formål at styrke forsvarskapaciteten i den europæiske søjle i alliancen på en bæredygtig og troværdig måde.

Hvilken rolle spillede Ukrainekrisen i denne udvikling?

Ukrainekrisen i 2014 fungerede som en afgørende katalysator for den videre udvikling og accept af Framework Nation Concept. Selvom konceptet allerede var blevet udviklet i 2013, ændrede Ruslands annektering af Krim i marts 2014 fundamentalt de sikkerhedspolitiske parametre i Europa.

Ruslands annektering af Krim og destabiliseringen af Ukraine vakte udbredt bekymring over Moskvas ambitioner, især i Østeuropa. Disse begivenheder førte til en fornyet vitalitet for NATO som sikkerhedsgarant. Det ændrede sikkerhedslandskab gjorde det klart, at den traditionelle tilgang med små, mobile enheder ikke længere ville være tilstrækkelig til at afskrække store, statsstøttede væbnede styrker.

Ukrainekrisen førte til en udvidelse af de oprindelige mål for Framework Nation Concept. Efter Ruslands annektering af Krim og starten på den russisk-ukrainske krig i 2014 blev målet udvidet til at omfatte dannelsen af større militære enheder i divisionsstyrke. Dette markerede overgangen fra den oprindelige FNC 1.0, som fokuserede på nichekapaciteter såsom luftforsvar, til FNC 2.0, udløst af Ukrainekrisen.

Begivenhederne i Ukraine vendte op og ned på de oprindelige planer for NATO-topmødet i Wales i september 2014. Oprindeligt havde stats- og regeringscheferne til hensigt at diskutere alliancens fremtid efter Afghanistan-missionen, men Ukrainekrisen ændrede topmødets centrale temaer.

Hvordan blev konceptet officielt introduceret i NATO?

Den officielle introduktion af Framework Nation Concept i NATO fandt sted i flere faser mellem 2013 og 2014. Efter den første annoncering i juni 2013 og indsendelsen af "Food for Thought"-dokumentet i oktober 2013 blev konceptet intensivt diskuteret inden for alliancen.

Det afgørende øjeblik kom med NATO-topmødet i Wales den 4. og 5. september 2014. På dette topmøde blev rammenationskonceptet officielt vedtaget af stats- og regeringscheferne i NATO-medlemslandene. I erklæringen fra Wales-topmødet hedder det: "I dag tilsluttede vi os også NATO's rammenationskoncept. Dette samler grupper af alliancepartnere, der koordineres af en rammenation.".

Rammekonceptet for nationerne blev godkendt inden for rammerne af NATO's parathedsplan, som blev udviklet som reaktion på Ukrainekrisen. Denne plan havde til formål at sikre, at alliancen var forberedt på at reagere hurtigt og beslutsomt på nye sikkerhedsudfordringer.

Med den officielle vedtagelse på Wales-topmødet fik de forskellige samarbejdsmodeller en potentiel forbindelse til allianceprocesserne med henblik på at skabe synergier inden for alliancen. Samtidig blev det præciseret, at samarbejdet primært bør forblive medlemslandenes og deres respektive afstemningsfora og -processers ansvar.

Knudepunkt for sikkerhed og forsvar - Rådgivning og information

Hub for sikkerhed og forsvar - Billede: Xpert.Digital

Sikkerheds- og forsvarshubben tilbyder ekspertrådgivning og opdateret information for effektivt at støtte virksomheder og organisationer i at styrke deres rolle i europæisk sikkerheds- og forsvarspolitik. I tæt samarbejde med SME Connect Defence Working Group fremmer den især små og mellemstore virksomheder (SMV'er), der ønsker at videreudvikle deres innovative kapacitet og konkurrenceevne i forsvarssektoren. Som et centralt kontaktpunkt skaber hubben således en afgørende bro mellem SMV'er og europæisk forsvarsstrategi.

Relateret til dette:

SME Connect Defence-arbejdsgruppen – Styrkelse af SMV'er i europæisk forsvar

Tysklands centrale rolle i den multinationale forsvarsalliance

Hvilke strukturelle ændringer medførte konceptet?

Rammekonceptet medførte betydelige strukturelle ændringer i NATO's arkitektur. I starten opstod der tre forskellige rammenationsgrupper, centreret omkring Tyskland, Storbritannien og Italien. Disse tre tilgange adskiller sig betydeligt i deres mål, metoder og struktur.

Den tyske rammekonceptgruppe udviklede to søjler. Fra starten fokuserede gruppen på koordineret kapacitetsudvikling i såkaldte kapacitetsklynger. Siden 2015 har etableringen af større multinationale styrkestrukturer også været et fokus. Det tyske rammekoncept omfatter nu 16 klynger, der hver især adresserer et eller flere kapacitetsmål, såsom antiubådskrig.

Tyskland, som rammenation, påtog sig blandt andet en ledende rolle i logistikklyngen. Under ledelse af Logistikkommandoen blev forskellige logistiske kapaciteter udviklet på en koordineret måde. Andre vigtige klynger omfatter CBRN-forsvar, hvor Bundeswehrs CBRN-forsvarskommando i Bruchsal fungerer som den nationale kapacitetskommando.

Antallet af deltagere er vokset støt. Mens ti stater oprindeligt deltog i den tyske Framework Nations Concept-gruppe, er der nu 21 nationer involveret. Disse omfatter EU-medlemsstater, der ikke er medlemmer af NATO. I juni 2016 blev det aftalt at åbne samarbejdet for partnernationer og organisationer uden for NATO også.

Hvad er de specifikke funktioner i Framework Nation Concept?

Rammekonceptet fungerer ud fra et "plug-in"-princip. Grundideen er, at mindre nationer, som har reduceret størrelsen af deres væbnede styrker betydeligt, kan integrere deres resterende kapaciteter i en større rammenation. Rammenationen danner den militære rygrad, der består af logistik, kommando og kontrol. Mindre nationer bidrager med deres specialiserede kapaciteter, såsom luftforsvar eller ingeniørarbejde, til denne ramme.

Koordineringen finder sted gennem forskellige styringsorganer, der mødes under tysk formandskab. Grundlæggende beslutninger træffes af forsvarsministrene under Framework Nations Concept på møder, der forberedes og følges op af Berlin. Tyskland spiller således en afgørende rolle i arbejdsprocesserne i Framework Nations Concept-gruppen.

Konceptet fungerer ud fra en bottom-up-tilgang. Nationerne under Framework Nations Concept bestemmer frit, hvilke klynger de ønsker at deltage i. Denne fleksibilitet gør konceptet attraktivt for medlemslandene, men det betyder også, at Framework Nations Concept, som et koncept udviklet af individuelle stater, afhænger af deres engagement.

Praktisk implementering opnås gennem forskellige øvelser og koordineringsforanstaltninger. Et eksempel er øvelsen "Coronat Mask 2024" inden for CBRN-forsvar, som satte nye standarder for multinationale forsvarskapaciteter og fremmede integrationen og det operationelle beredskab af europæiske væbnede styrker.

Hvad er udfordringerne og begrænsningerne ved Framework Nation-konceptet?

Trods sine succeser har Framework Nation Concept adskillige udfordringer og strukturelle begrænsninger. En central udfordring ligger i, at konceptet er stærkt afhængigt af beslutsomt lederskab fra den respektive framework nation. Hvor der mangler beslutsomt lederskab, kan Framework Nation Concepts fleksibilitet gå fra at være en styrke til at være en svaghed, da alliancen mangler et centralt koordinerende organ.

Et andet problem er, at det tyske og britiske Framework Nation Concept, med sit fokus på en pulje af nationale hære, ikke nødvendigvis tilbyder en umiddelbar løsning på spørgsmålet om, hvordan multinationale styrker hurtigt kan indsættes i en krise. Selvom samarbejdet naturligvis har til formål at bidrage til at accelerere en potentiel styrkegenereringsproces.

Den geografiske orientering af de tre grupper under Framework Nations Concept resulterer i et bredt regionalt fokus. Selvom dette kan være nyttigt til at operationalisere NATO's "360-graders tilgang", indebærer det også en risiko for at fragmentere alliancen. Kritikere advarer om en "lappetæppe-multilateralisme", der kan føre til et mindre sammenhængende, flerlags Europa.

Et grundlæggende problem ligger i uoverensstemmelsen mellem ambitionen om og realiteten af byrdefordeling. Mens Framework Nation Concept har til formål at bidrage til transatlantisk byrdefordeling, viser analyser, at forholdet mellem europæiske og amerikanske forsvarsudgifter muligvis ikke forbedres væsentligt. Tidlige estimater for 2024 tyder på, at europæiske NATO-allierede vil bruge cirka 490 milliarder dollars og USA 935 milliarder dollars.

Hvad betyder Framework Nation-konceptet for NATO's fremtid?

Rammekonceptet for en nation repræsenterer en vigtig byggesten for NATO's fremtid, selvom det ikke tilbyder en komplet løsning på alle alliancens udfordringer. Initiativet bidrager til at afhjælpe de strukturelle mangler i de europæiske væbnede styrker, samtidig med at det beskytter den nationale suverænitet.

For Tyskland betyder rammenationskonceptet at påtage sig et ansvar, der rækker langt ud over dets tidligere rolle. Bundeswehr kan på lang sigt blive en rygrad i europæisk sikkerhed, og Tyskland kan som rammenation yde et fundamentalt bidrag til NATO's operative kapacitet. Dette kræver dog en vilje til at påtage sig en politisk og militær lederrolle inden for alliancen.

Konceptets strategiske betydning understreges af dets kontinuerlige ekspansion. Med 21 deltagende nationer og 16 kapacitetsklynger demonstrerer Framework Nation Concept dets appel til europæiske partnere. Dets åbning for ikke-NATO-stater såsom Østrig, Finland og Schweiz understreger yderligere konceptets europæiske dimension.

Framework Nation Concept tilbyder en model for systematisk forsvarssamarbejde i Europa. Det sigter mod at forene store og små stater og gøre dem til mere end summen af deres dele. Europæiske nationer danner klynger for at koordinere, hvem der leverer hvilket udstyr og hvilke tropper på lang sigt.

Fremtiden vil afhænge af, om Framework Nation Concept kan nå sine ambitiøse mål. Udfordringen ligger i at overvinde de velkendte hindringer for forsvarssamarbejde og samtidig mindske skepsis blandt potentielle partnere. Dette vil sandsynligvis kræve yderligere stigninger i forsvarsudgifterne på lang sigt.

Framework Nation Concept viser, at suveræne stater fortsat vil være de centrale aktører i det europæiske forsvarssamarbejde inden for NATO. Denne strategiske pragmatisme åbner muligheder, men sætter også grænser. Konceptets succes afhænger i sidste ende af, om det er muligt at opretholde de deltagende staters nationale beslutsomhed på lang sigt og effektivt at lukke de identificerede kapacitetshuller.

Initiativet repræsenterer et vigtigt bidrag til at tilpasse NATO til skiftende sikkerhedspolitiske udfordringer. Samtidig understreger det, at fremtiden for europæisk forsvar ikke ligger i skabelsen af overnationale strukturer, men snarere i intelligent netværksdannelse af nationale kapaciteter, samtidig med at staternes suverænitet opretholdes.

Rådgivning - Planlægning - Implementering