Ministerpräsidenten statt Manager: Der Staat im VW-Maschinenraum – Wie die Politik Volkswagen steuert, bremst und blockiert

Blockierte Werke, sinkende Gewinne: Die bittere Wahrheit über das VW-Gesetz

Volkswagen steckt in der tiefsten Transformation seiner Geschichte – doch der Weg aus der Krise wird nicht nur auf dem Weltmarkt, sondern vor allem in der Staatskanzlei in Hannover entschieden. Mit dem Land Niedersachsen als Großaktionär und dem historisch verankerten VW-Gesetz besitzt die Politik ein einzigartiges Vetorecht bei Europas größtem Autobauer. Wenn Ministerpräsidenten und Gewerkschafter gemeinsam im Aufsichtsrat über Werksschließungen und strategische Neuausrichtungen bestimmen, verschwimmen die Grenzen zwischen wirtschaftlicher Notwendigkeit und Wahlkampftaktik. Was einst als Schutzschild für hunderttausende Arbeitsplätze gedacht war, entpuppt sich im Zeitalter der E-Mobilität und schwindender Margen zunehmend als existenzielle Bedrohung. Führende Ökonomen warnen längst vor einer „ökonomischen Geiselhaft“, die den dringend notwendigen Konzernumbau verlangsamt oder gar unmöglich macht. Ein tiefer Blick in den Maschinenraum eines Unternehmens, das zwischen globalem Wettbewerb und regionaler Politik feststeckt.

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Wenn Ministerpräsidenten statt Manager über die Zukunft eines Weltkonzerns entscheiden, ist das keine Mitbestimmung mehr, sondern ökonomische Geiselhaft

Volkswagen ist kein normales Unternehmen. Es ist ein Konzern, der in keinem anderen DAX-Unternehmen ein Pendant hat: Ein Ministerpräsident sitzt im Aufsichtsrat, ein Landesgesetz sichert dem Staat ein Vetorecht, und die Gewerkschaft verhandelt nicht nur über Löhne, sondern bestimmt mit, ob Fabriken eröffnet, verlagert oder geschlossen werden dürfen. Diese Verflechtung von Landespolitik, Arbeitnehmervertretung und Konzernstrategie ist kein Zufall, sondern ein historisch gewachsenes System, das in den letzten Jahren zunehmend zum Hemmschuh geworden ist. Die Frage, inwieweit die Politik Einfluss auf Unternehmensentscheidungen bei VW nimmt, lässt sich klar beantworten: in einem Ausmaß, das in der deutschen Wirtschaft einzigartig ist und von führenden Ökonomen mittlerweile als existenzielle Bedrohung für die Wettbewerbsfähigkeit des Konzerns betrachtet wird.

Das VW-Gesetz: Ein Relikt mit realer Macht

Die rechtliche Grundlage für den politischen Einfluss bei Volkswagen bildet das sogenannte VW-Gesetz, das 1960 bei der Privatisierung des ehemals staatlichen Konzerns in Kraft trat. Es entstand aus einem Kompromiss zwischen Bund, Land Niedersachsen, Gewerkschaften und den Käufern der ersten Volksaktien, nachdem die Eigentumsfrage des im Dritten Reich gegründeten Unternehmens jahrelang ungeklärt geblieben war.

Das Gesetz enthält zwei Kernregelungen, die bis heute gelten und die Machttektonik im Konzern bestimmen. Erstens schreibt Paragraf 4, Absatz 3 vor, dass Hauptversammlungsbeschlüsse, die normalerweise eine Dreiviertelmehrheit erfordern, bei Volkswagen einer Mehrheit von mehr als 80 Prozent bedürfen. Da das Land Niedersachsen 20,2 Prozent der Stimmrechte hält, kann es jeden derartigen Beschluss blockieren. Das Land besitzt damit eine Sperrminorität, die anderswo erst bei 25 Prozent Anteilsbesitz greifen würde. Zweitens bestimmt Paragraf 4, Absatz 2, dass die Errichtung und die Verlegung von Produktionsstätten der Zustimmung des Aufsichtsrats mit einer Zweidrittelmehrheit bedürfen. Da der Aufsichtsrat je zur Hälfte aus Arbeitnehmer- und Anteilseignervertretern besteht, können die Arbeitnehmervertreter allein jede Standortentscheidung verhindern.

Diese beiden Mechanismen zusammen ergeben ein Governance-Modell, in dem weder Werke geschlossen noch verlagert, weder die Satzung geändert noch das Kapital erhöht werden kann, solange das Land Niedersachsen und die Arbeitnehmerseite dagegen sind.

Der Aufsichtsrat als politische Arena

Der Aufsichtsrat der Volkswagen AG besteht aus 20 Mitgliedern, zehn auf der Kapitalseite und zehn auf der Arbeitnehmerseite. Das Land Niedersachsen hat dabei ein gesetzlich verankertes Entsenderecht für zwei Vertreter, solange es mindestens 15 Prozent der Stammaktien hält. Derzeit sitzen Ministerpräsident Stephan Weil und seine Stellvertreterin Julia Willie Hamburg für das Land im Aufsichtsrat.

Die Besonderheit liegt nicht nur in der personellen Besetzung, sondern in der strategischen Allianz, die sich daraus ergibt. In der Praxis agieren die Vertreter des Landes häufig im Schulterschluss mit den zehn Arbeitnehmervertretern, darunter die Betriebsratsvorsitzende Daniela Cavallo und IG-Metall-Vertreter. Zusammen bilden sie eine faktische Mehrheit von zwölf der 20 Aufsichtsratsmitglieder. Autoexperte Stefan Bratzel vom Center of Automotive Management (CAM) beschreibt dieses Bündnis mit einem einzigen Wort: Blockademacht.

Diese Blockademacht entfaltet ihre Wirkung auf mehreren Ebenen gleichzeitig. Auf der Hauptversammlungsebene kann das Land über seine 20,2 Prozent Stimmrechte jeden satzungsändernden Beschluss verhindern. Auf der Aufsichtsratsebene können Land und Arbeitnehmervertreter gemeinsam jede Standortentscheidung blockieren, da die erforderliche Zweidrittelmehrheit ohne ihre Zustimmung nicht erreichbar ist. Und auf der informellen Ebene übt der Ministerpräsident als Aufsichtsratsmitglied Einfluss auf strategische Entscheidungen aus, die formell gar nicht seiner Zustimmung bedürfen, weil sein politisches Gewicht in den Gremienberatungen entsprechend groß ist.

Standortsicherung als politisches Dogma

Nirgendwo wird der politische Einfluss greifbarer als bei der Frage der Werksstandorte. Niedersachsen ist der größte VW-Standort in Deutschland, mit dem Stammwerk in Wolfsburg, dem Nutzfahrzeugwerk in Hannover, dem Elektroautowerk in Emden, dem Komponentenwerk in Braunschweig, dem Werk in Salzgitter und dem Standort in Osnabrück. Über 100.000 Menschen arbeiten allein in Niedersachsen für Volkswagen. Jeder Arbeitsplatz, der verloren geht, ist potenziell eine Wählerstimme, die wandert.

Als der VW-Vorstand im Herbst 2024 erstmals offen über mögliche Werksschließungen in Deutschland sprach, reagierte Ministerpräsident Weil mit einer unmissverständlichen Ansage. Er erwarte, dass in den Verhandlungen Alternativen zu Werksschließungen oder der Aushöhlung industrieller Kerne erarbeitet werden. Im September 2024 machte Weil auf einer Veranstaltung im VW-Werk Emden noch deutlicher, dass er Werksschließungen nicht akzeptieren möchte und auf die Tradition vertraue, gemeinsam mit allen Beteiligten Lösungen zu finden.

Gemeinsam mit den Arbeitnehmervertretern im Aufsichtsrat sicherte sich das Land tatsächlich eine Lösung, die keine betriebsbedingten Kündigungen und keine Werksschließungen vorsieht. Der im Dezember 2024 geschlossene Zukunftstarifvertrag sieht stattdessen den Abbau von 35.000 Stellen über Altersteilzeit, Vorruhestand und Abfindungen bis 2030 vor. Die Warnstreikwellen im Dezember 2024, an denen fast 100.000 Beschäftigte teilnahmen, hatten den politischen Druck zusätzlich erhöht.

Die Frage ist, ob dieses Ergebnis betriebswirtschaftlich sinnvoll war. Die durchschnittliche Auslastung europäischer Autowerke lag 2023 bei nur 60 Prozent, zehn Prozentpunkte weniger als vor der Pandemie. In Deutschland, Frankreich, Italien und Großbritannien sank sie sogar auf 54 Prozent. Das VW-Werk Emden, das einzige reine Elektroautowerk in Niedersachsen, ist bei weitem nicht ausgelastet. Volkswagen-Finanzchef Arno Antlitz räumte ein, dass Premiumkosten und Mobilität für alle nicht zusammenpassen, insbesondere nicht an den deutschen Standorten, wo der Großteil der Elektrofahrzeuge gebaut wird.

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Dividenden, Wähler und der finanzielle Interessenkonflikt

Der politische Einfluss Niedersachsens auf VW hat auch eine finanzielle Dimension, die selten offen diskutiert wird. Das Land hält rund 59 Millionen VW-Stammaktien, und die Dividendeneinnahmen fließen über die Hannoversche Beteiligungsgesellschaft teilweise in den Landeshaushalt. In den vergangenen Jahren lag die Bruttodividende, die das Land an die Volkswagen-Stiftung weiterzugeben verpflichtet ist, zwischen 227 und 272 Millionen Euro jährlich. Im Frühjahr 2025 strukturierte Finanzminister Gerald Heere die Beteiligungen neu: Rund 30 Millionen Aktien im Wert von damals 3,1 Milliarden Euro wurden in eine gemeinnützige Gesellschaft übertragen, um die Zahlungen an die Volkswagen-Stiftung ohne Umweg über den Landeshaushalt abzuwickeln.

Die finanzielle Abhängigkeit schafft einen Interessenkonflikt, den Kritiker seit Jahren anprangern. Niedersachsen ist gleichzeitig Regulierer, Großaktionär und Arbeitgeberlobbyist. Als Großaktionär hat das Land ein Interesse an hohen Dividenden und einem steigenden Aktienkurs. Als politischer Akteur hat es ein Interesse an Beschäftigungssicherung und Standorterhalt. Diese beiden Ziele stehen in der aktuellen Transformationsphase der Automobilindustrie in direktem Widerspruch zueinander. Werke offenzuhalten, die nicht ausgelastet sind, kostet Geld und drückt die Marge, was wiederum den Aktienkurs und die Dividende belastet.

Ferdinand Dudenhöffer, Direktor des CAR-Instituts, rechnet vor: Würde Niedersachsen seine 59 Millionen Stammaktien verkaufen, brächte das dem Land deutlich mehr als fünf Milliarden Euro ein. Dudenhöffer verweist auf das Beispiel Opel in Bochum, wo nach dem schmerzhaften Werksende ein blühender neuer Wirtschaftsstandort entstanden sei, mit der Deutschen Post DHL Group, einer Bosch-Tochter für Cybersecurity und ironischerweise auch Volkswagen Infotainment.

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Der EuGH, die EU-Kommission und ein Jahrzehnt juristischer Kampf

Die Sonderrolle der Politik bei Volkswagen hat auch auf europäischer Ebene für erheblichen Widerstand gesorgt. Die EU-Kommission sah im VW-Gesetz einen Verstoß gegen den freien Kapitalverkehr und klagte 2005 vor dem Europäischen Gerichtshof. Im Oktober 2007 gab der EuGH der Kommission in wesentlichen Punkten recht und erklärte zentrale Bestimmungen des VW-Gesetzes für EU-rechtswidrig.

Deutschland strich daraufhin das Höchststimmrecht und das staatliche Entsenderecht, behielt aber die entscheidende Sperrminorität bei. Die EU-Kommission klagte erneut, scheiterte jedoch 2013 vor dem EuGH, der die Klage abwies, allerdings ohne inhaltlich über die Vereinbarkeit der Sperrminorität mit EU-Recht zu urteilen. Die Kommission ließ die Sache danach auf sich beruhen.

Der BDI-Präsident forderte seinerzeit die ersatzlose Streichung des Gesetzes und begründete dies damit, dass sich der Staat aus genuin unternehmerischen Entscheidungen herauszuhalten habe. Auch ifo-Präsident Clemens Fuest hat wiederholt gefordert, die Politik solle sich aus dem Unternehmen zurückziehen. Ferdinand Dudenhöffer geht noch weiter und bezeichnet das VW-Gesetz schlicht als tödlich. Anpassungen seien bei VW dadurch immer und immer wieder in die Zukunft verschoben worden, weil die politisch motivierte Blockade jeden Umbau verlangsamte oder verhinderte.

Wie der politische Einfluss die Transformation bremst

Die konkreten Auswirkungen des politischen Einflusses lassen sich an mehreren Stationen der jüngeren Konzerngeschichte nachvollziehen. Die überhöhten Fertigungskosten an den deutschen Standorten sind seit Jahren bekannt, doch strukturelle Einschnitte wurden immer wieder aufgeschoben. Die Politik und die Gewerkschaften forderten Volkswagen auf, teure Elektrofahrzeuge in Deutschland zu produzieren, was sich als betriebswirtschaftlich problematisch erwies, da die Nachfrage die Erwartungen nicht erfüllte.

Die Loslösung von der Verbrennertechnologie wurde durch politische Signale mitbeeinflusst: Sowohl die EU-Regulierung als auch die niedersächsische Landesregierung drängten auf eine schnelle Elektrifizierung, während der Markt andere Signale sendete. Als Volkswagen im März 2025 einen Masterplan für einen wettbewerbsfähigen deutschen Automobilstandort vorlegte, war dieses Papier nicht zufällig an die gerade verhandelnden Koalitionsparteien CDU, CSU und SPD adressiert. Darin fordert der Konzern unter anderem steuerliche Anreize für die E-Mobilität, ein Social-Leasing-Modell für einkommensschwache Haushalte und die Verpflichtung von Tankstellen zum Aufbau von Schnellladesäulen. Es entsteht das Bild eines Konzerns, der nicht nur von der Politik gesteuert wird, sondern seinerseits versucht, die Politik für seine Ziele zu instrumentalisieren – ein System wechselseitiger Abhängigkeit.

Im September 2024 kündigte Volkswagen zentrale Tarifverträge, darunter die seit über 30 Jahren bestehende Beschäftigungssicherung. Es war ein historischer Bruch, der unmittelbar politischen Widerstand auslöste. Betriebsratschefin Daniela Cavallo sprach von einem historischen Angriff auf die Arbeitsplätze. Am Ende stand ein Kompromiss, der zwar 35.000 Stellen abbaut, aber ohne jede betriebsbedingte Kündigung und ohne eine einzige Werksschließung auskommt. Kritiker wie die WSWS berichteten, die angeblichen Haltelinien für Standorte seien ein reines Hirngespinst und es gebe überhaupt keine verbindliche Vereinbarung über den dauerhaften Erhalt aller Standorte.

Das Governance-Dreieck: Familien, Staat und Gewerkschaft

Um den politischen Einfluss bei VW vollständig zu verstehen, muss man das gesamte Eigentümerdreieck betrachten. Die Familien Porsche und Piëch halten über die Porsche Automobil Holding SE 53,3 Prozent der Stimmrechte und sind damit der mit Abstand größte Aktionär. Das Land Niedersachsen folgt mit 20,2 Prozent, und der Staatsfonds von Katar hält rund 17 Prozent. In der Theorie könnten die Familien mit ihrer Stimmenmehrheit den Kurs des Konzerns bestimmen. In der Praxis begrenzt das VW-Gesetz ihre Handlungsmöglichkeiten erheblich: Für satzungsändernde Beschlüsse brauchen sie die Zustimmung Niedersachsens, und für Standortentscheidungen die Zustimmung der Arbeitnehmerseite im Aufsichtsrat.

Diese Machtbalance hat dazu geführt, dass strategische Kurswechsel bei Volkswagen langsamer und kompromissbeladener ausfallen als bei anderen Herstellern. Während Toyota, BYD oder Tesla Standortentscheidungen nach rein betriebswirtschaftlichen Kriterien treffen können, muss Volkswagen stets die politischen und sozialen Konsequenzen mitverhandeln. Der Aktionärsvertreter Marc Liebscher von der Schutzgemeinschaft der Kapitalanleger (SdK) hält es grundsätzlich für sinnvoll, dass Arbeitnehmer etwas zu sagen haben, kritisiert aber, dass deren Macht in Kombination mit der Landesregierung zu groß sei, weil auch Niedersachsen stets primär die Interessen der VW-Beschäftigten im Blick habe, die ja auch Wählerinnen und Wähler sind.

Zwischen Schutz und Lähmung

Die Frage, ob der politische Einfluss bei Volkswagen positiv oder negativ wirkt, lässt sich nicht eindimensional beantworten. Es gibt durchaus Argumente für das bestehende System: Es hat Arbeitsplätze gesichert, soziale Verwerfungen abgemildert und den Konzern vor kurzfristigen Spekulationsinteressen geschützt. Die Beschäftigungsgarantie seit 1994 war ein deutsches Erfolgsmodell, das Planungssicherheit für über 100.000 Familien schuf.

Doch die Kosten dieses Modells werden in Zeiten des rapiden industriellen Wandels immer sichtbarer. Bei einer operativen Marge von nur 2,8 Prozent im Jahr 2025, dem Verlust der Marktführung in China und einem gescheiterten Softwareprojekt im Milliardenwert stellt sich die Frage, ob der Schutz der Beschäftigten nicht langfristig genau deren Arbeitsplätze gefährdet. Denn ein Konzern, der aus Rücksicht auf politische Befindlichkeiten überflüssige Werke nicht schließen, Kosten nicht schnell genug senken und Investitionen nicht konsequent genug umschichten kann, verliert am Ende seine Wettbewerbsfähigkeit insgesamt und damit alle Arbeitsplätze, nicht nur einige.

Volkswagen hat sich in ein System verstrickt, in dem der Ministerpräsident bei jeder strategischen Entscheidung mit am Tisch sitzt – nicht als Berater, sondern als Vetomacht. In dem die Gewerkschaft jede Werksschließung verhindern kann, selbst wenn das Werk nur noch zu 54 Prozent ausgelastet ist. In dem der Konzern einen Masterplan nicht an seine Aktionäre, sondern an die Koalitionsverhandler der nächsten Bundesregierung adressiert. Und in dem ein Ökonom wie Ferdinand Dudenhöffer nur noch ein einziges Wort für das Governance-Modell übrig hat: tödlich.

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