Um sistema modular para a defesa nacional da UE: o conceito de Nação-Quadro da NATO

### Como os estados menores da OTAN se "conectam" à Bundeswehr e por que isso fortalece a todos ### Como a Bundeswehr está se tornando a espinha dorsal da defesa europeia ### Foco no papel central e na importância estratégica da Alemanha ### O conceito de nações-quadro: O que está por trás da estratégia mais importante da OTAN, da qual quase ninguém fala ### Só se tornou crucial por meio da crise na Ucrânia: O conceito da OTAN que está redefinindo a segurança da Europa ### Uma nação lidera, muitas seguem: Como a Alemanha está revolucionando a cooperação militar na Europa ###

O que é o conceito de Nação-Quadro e como ele surgiu?

O conceito de Nação-Quadro representa uma das abordagens mais significativas para a cooperação militar dentro da OTAN. Quando me envolvi pela primeira vez com essa iniciativa, surgiu a questão fundamental sobre suas origens e motivações subjacentes.

As origens do conceito de Nação-Quadro remontam a 2013, quando o então Ministro da Defesa alemão, Thomas de Maizière, desenvolveu essa iniciativa. Curiosamente, o primeiro anúncio público do conceito foi um tanto acidental. Em junho de 2013, durante uma reunião da OTAN, de Maizière anunciou que a Alemanha desenvolveria uma nova iniciativa de cooperação – uma declaração que surpreendeu até mesmo o seu próprio ministério.

Este anúncio aparentemente espontâneo foi, na verdade, o resultado de uma análise sistemática do panorama da defesa europeia. Vários indivíduos visionários dentro do Ministério da Defesa alemão reconheceram a oportunidade de "europeizar" a Bundeswehr, lançando assim as bases para o Conceito de Nações-Quadro.

Que situação inicial levou ao desenvolvimento do conceito?

O desenvolvimento do Conceito de Nação-Quadro baseou-se numa avaliação sóbria da situação de segurança europeia no início da década de 2010. Vários fatores contribuíram para a constatação de que eram necessárias novas formas de cooperação militar.

O principal fator desencadeante foi o declínio contínuo dos gastos militares na Europa. Esse desenvolvimento levou a cortes radicais nas forças armadas europeias, que foram duramente criticados pelos EUA. As forças armadas europeias, individualmente, tornaram-se pequenas demais para fazer uma diferença significativa por si só. Enquanto a Rússia possui mais de um milhão de soldados, as forças armadas europeias variam de cerca de 6.400 soldados na Estônia a aproximadamente 200.000 na França.

Essa distribuição desigual resultou em um terço de todos os países da UE e da OTAN com menos de 20.000 soldados, enquanto oito estados respondem por 80% das forças armadas europeias. Ao mesmo tempo, havia uma crescente carência de capacidades militares básicas, como comando, logística e reconhecimento, bem como de capacidades especializadas, como defesa aérea e apoio médico.

Os planejadores militares das Forças Armadas Alemãs reconheceram que o ímpeto para o desenvolvimento do Conceito de Nações-Quadro decorria principalmente da redução dos gastos militares na Europa. Essa situação deixou claro que as nações europeias só poderiam possuir todas as capacidades necessárias coletivamente.

Quem desenvolveu o modelo do Conceito de Nação e qual foi sua motivação?

O conceito de Nação-Quadro foi desenvolvido principalmente pela Alemanha, sob a liderança do Ministro Federal da Defesa, Thomas de Maizière. A iniciativa alemã surgiu do reconhecimento de que a Alemanha precisava assumir um papel mais ativo na arquitetura de segurança europeia.

A motivação por trás do desenvolvimento desse conceito pela Alemanha foi multifacetada. Por um lado, buscava-se trazer de volta ao foco a questão da cooperação em defesa entre os países da OTAN. A Alemanha procurava afirmar sua reivindicação de liderança na cooperação europeia em defesa sem falar explicitamente em liderança ou hegemonia.

Thomas de Maizière escolheu deliberadamente a OTAN como fórum para apresentar o conceito. Essa decisão refletia o desejo da Alemanha de se apresentar como um parceiro militar confiável e de dissipar o ceticismo quanto à sua confiabilidade. O Conceito de Nação-Quadro representou, portanto, um passo importante rumo à partilha transatlântica de encargos.

Após o anúncio inicial em junho de 2013, foram necessárias várias semanas até que o Ministério da Defesa pudesse enviar um documento concreto intitulado "Alimento para Reflexão" ao Secretário-Geral da OTAN, o qual foi preparado para discussão na próxima Reunião de Ministros da Defesa, em outubro.

Quais eram os objetivos originais do conceito de Nação-Quadro?

Os objetivos do Conceito de Nação-Quadro eram ambiciosos e multifacetados desde o início. O objetivo principal era viabilizar o desenvolvimento conjunto e estruturado de capacidades militares nos Estados europeus. Isso envolvia a busca de objetivos de longo prazo, ao mesmo tempo em que se tornava visível e se promovia rapidamente a interoperabilidade entre as forças armadas participantes.

Um objetivo fundamental era colmatar as lacunas de capacidade identificadas pela NATO. Isto seria conseguido através de uma abordagem coordenada, com os Estados europeus a formarem grupos e a coordenarem a longo prazo quem forneceria que equipamentos e tropas.

O conceito visava eliminar a necessidade de cada nação fornecer e pagar por tudo. Isso liberaria mais recursos para a aquisição do que cada grupo realmente precisava. Esse aumento de eficiência foi um aspecto fundamental da iniciativa alemã.

O objetivo a longo prazo era criar uma poderosa aliança de exércitos europeus. Era importante enfatizar que o Conceito de Nação-Quadro não foi concebido como um caminho para um “exército europeu”, mas sim para preservar a plena soberania nacional dos estados participantes.

Outro objetivo importante era fortalecer a defesa coletiva por meio da cooperação multinacional. O conceito visava fortalecer de forma sustentável e confiável as capacidades de defesa do pilar europeu da aliança.

Que papel desempenhou a crise na Ucrânia nesse desenvolvimento?

A crise na Ucrânia em 2014 atuou como um catalisador crucial para o desenvolvimento e a aceitação do Conceito de Nação-Quadro. Embora o conceito já tivesse sido desenvolvido em 2013, a anexação da Crimeia pela Rússia em março de 2014 alterou fundamentalmente os parâmetros da política de segurança na Europa.

A anexação da Crimeia pela Rússia e a desestabilização da Ucrânia suscitaram preocupação generalizada quanto às ambições de Moscou, particularmente na Europa Oriental. Esses eventos levaram a um renovado interesse da OTAN como garantidora da segurança. O cenário de segurança alterado deixou claro que a abordagem tradicional de pequenas unidades móveis não seria mais suficiente para deter grandes forças armadas patrocinadas pelo Estado.

A crise na Ucrânia levou a uma expansão dos objetivos originais do Conceito de Nação-Quadro (FNC). Após a anexação da Crimeia pela Rússia e o início da Guerra Russo-Ucraniana em 2014, o objetivo foi ampliado para incluir a formação de unidades militares maiores, com força de divisão. Isso marcou a transição do FNC 1.0 original, que se concentrava em capacidades específicas, como defesa aérea, para o FNC 2.0, desencadeado pela crise na Ucrânia.

Os acontecimentos na Ucrânia alteraram os planos originais para a cúpula da OTAN no País de Gales, em setembro de 2014. Inicialmente, os chefes de Estado e de governo pretendiam discutir o futuro da aliança após a missão no Afeganistão, mas a crise na Ucrânia mudou os temas centrais da cúpula.

Como o conceito foi oficialmente introduzido na OTAN?

A introdução oficial do conceito de Nação-Quadro na OTAN ocorreu em várias etapas entre 2013 e 2014. Após o anúncio inicial em junho de 2013 e a apresentação do documento “Food for Thought” em outubro de 2013, o conceito foi intensamente debatido no âmbito da aliança.

O momento decisivo ocorreu durante a cúpula da OTAN no País de Gales, nos dias 4 e 5 de setembro de 2014. Nessa cúpula, o Conceito de Nações-Quadro foi oficialmente adotado pelos chefes de Estado e de governo dos Estados-membros da OTAN. A Declaração da Cúpula do País de Gales afirma: “Hoje também endossamos o Conceito de Nações-Quadro da OTAN. Este reúne grupos de parceiros da aliança coordenados por uma nação-quadro.”

O Conceito de Nação-Quadro foi aprovado no contexto do Plano de Ação de Prontidão da OTAN, desenvolvido em resposta à crise na Ucrânia. Esse plano visava garantir que a aliança estivesse preparada para responder de forma rápida e decisiva a novos desafios de segurança.

Com a adoção oficial na Cúpula de Gales, os diversos modelos de cooperação ganharam uma possível ligação com os processos da aliança, visando gerar sinergias no âmbito da mesma. Ao mesmo tempo, ficou esclarecido que a cooperação deve permanecer, primordialmente, sob a responsabilidade dos Estados-membros e de seus respectivos fóruns e processos de votação.

Hub de segurança e defesa - Imagem: Xpert.Digital

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Adequado para:

• A defesa do grupo de trabalho da PME Connect - fortalecendo as PMEs na defesa européia

Que mudanças estruturais o conceito trouxe?

O conceito de Nação-Quadro trouxe mudanças estruturais significativas para a arquitetura da OTAN. Inicialmente, surgiram três grupos distintos de nações-quadro, centrados na Alemanha, Grã-Bretanha e Itália. Essas três abordagens diferem consideravelmente em seus objetivos, métodos e estrutura.

O grupo alemão responsável pelo Conceito de Nações-Quadro desenvolveu dois pilares. Desde o início, o grupo concentrou-se no desenvolvimento coordenado de capacidades em chamados clusters de capacidades. Desde 2015, o estabelecimento de estruturas de forças multinacionais mais amplas também tem sido um foco. O Conceito de Nações-Quadro Alemão agora compreende 16 clusters, cada um abordando um ou mais objetivos de capacidade, como a guerra antissubmarino.

A Alemanha, como nação-quadro, assumiu um papel de liderança no cluster de Logística, entre outras áreas. Sob a liderança do Comando de Logística, diversas capacidades logísticas foram desenvolvidas de forma coordenada. Outros clusters importantes incluem a defesa QBRN (Química, Biológica, Radiológica e Nuclear), onde o Comando de Defesa QBRN da Bundeswehr, em Bruchsal, atua como comando nacional de capacidades.

O número de participantes tem crescido de forma constante. Enquanto inicialmente dez países participavam do grupo alemão do Conceito de Nações-Quadro, agora são 21 nações envolvidas. Isso inclui Estados-membros da UE que não são membros da OTAN. Em junho de 2016, foi acordado abrir a cooperação também a nações e organizações parceiras fora da OTAN.

Quais são as funcionalidades específicas do conceito de Nação-Quadro?

O conceito de Nação-Quadro opera segundo um princípio de "encaixe". A ideia básica é que nações menores, que reduziram significativamente o tamanho de suas forças armadas, podem integrar suas capacidades remanescentes em uma nação-quadro maior. A nação-quadro fornece a espinha dorsal militar, composta por logística, comando e controle. Nações menores contribuem com suas capacidades especializadas, como defesa aérea ou engenharia, para essa estrutura.

A coordenação ocorre por meio de diversos órgãos diretivos, que se reúnem sob a presidência alemã. As decisões fundamentais são tomadas pelos ministros da Defesa do Conceito de Nações-Quadro em reuniões preparadas e acompanhadas por Berlim. Dessa forma, a Alemanha desempenha um papel crucial nos processos de trabalho do grupo Conceito de Nações-Quadro.

O conceito opera numa abordagem ascendente. Os países participantes do Conceito de Nações-Quadro decidem livremente em quais grupos desejam participar. Essa flexibilidade torna o conceito atraente para os Estados-membros, mas também significa que, como um conceito desenvolvido por Estados individuais, o Conceito de Nações-Quadro depende do seu comprometimento.

A implementação prática é alcançada por meio de diversos exercícios e medidas de coordenação. Um exemplo é o exercício “Coronat Mask 2024” na área de defesa QBRN (Química, Biológica, Radiológica e Nuclear), que estabeleceu novos padrões em capacidades de defesa multinacionais e promoveu a integração e a prontidão operacional das forças armadas europeias.

Quais são os desafios e as limitações do conceito de Nação-Quadro?

Apesar dos seus sucessos, o conceito de Nação-Quadro apresenta vários desafios e limitações estruturais. Um desafio fundamental reside no facto de o conceito depender fortemente de uma liderança decisiva por parte da respetiva nação-quadro. Na ausência de uma liderança decisiva, a flexibilidade do conceito de Nação-Quadro pode transformar-se de uma força numa fraqueza, uma vez que a aliança carece de um organismo central de coordenação.

Outro problema é que o conceito de nação-quadro alemão e britânico, com seu foco em um conjunto de exércitos nacionais, não oferece necessariamente uma solução imediata para a questão de como forças multinacionais podem ser rapidamente mobilizadas em uma crise. Mesmo que a cooperação tenha, obviamente, o objetivo de acelerar um potencial processo de geração de forças.

A orientação geográfica dos três grupos do Conceito de Nações-Quadro resulta num amplo foco regional. Embora isso possa ser útil para operacionalizar a "abordagem de 360 ​​graus" da OTAN, também acarreta o risco de fragmentar a aliança. Os críticos alertam para um "multilateralismo fragmentado" que poderia levar a uma Europa menos coerente e com múltiplas camadas.

Um problema fundamental reside na discrepância entre a aspiração e a realidade da partilha de encargos. Embora o Conceito de Nação-Quadro tenha como objetivo contribuir para a partilha transatlântica de encargos, as análises demonstram que a proporção entre as despesas de defesa europeias e americanas poderá não melhorar significativamente. As primeiras estimativas para 2024 indicam que os aliados europeus da NATO gastarão aproximadamente 490 mil milhões de dólares e os EUA 935 mil milhões de dólares.

O que significa o conceito de Nação-Quadro para o futuro da OTAN?

O Conceito de Nação-Quadro representa um importante alicerce para o futuro da OTAN, mesmo que não ofereça uma solução completa para todos os desafios da aliança. A iniciativa contribui para abordar as deficiências estruturais das forças armadas europeias, salvaguardando simultaneamente a soberania nacional.

Para a Alemanha, o conceito de Nação-Quadro significa assumir uma responsabilidade que vai muito além do seu papel anterior. A Bundeswehr poderá tornar-se a espinha dorsal da segurança europeia a longo prazo, e a Alemanha, enquanto Nação-Quadro, pode dar um contributo fundamental para a capacidade operacional da NATO. Contudo, isto exige a vontade de assumir um papel de liderança política e militar dentro da aliança.

A importância estratégica do conceito é reforçada pela sua expansão contínua. Com 21 nações participantes e 16 clusters de capacidades, o Conceito de Nação-Quadro demonstra o seu apelo aos parceiros europeus. A sua abertura a Estados não pertencentes à NATO, como a Áustria, a Finlândia e a Suíça, enfatiza ainda mais a dimensão europeia do conceito.

O conceito de Nação-Quadro oferece um modelo para a cooperação sistemática em matéria de defesa na Europa. Visa unir Estados grandes e pequenos, tornando-os mais do que a soma das suas partes. As nações europeias formam grupos para coordenar, a longo prazo, quem fornece que equipamentos e tropas.

O futuro dependerá da capacidade do Conceito de Nação-Quadro de alcançar seus ambiciosos objetivos. O desafio reside em superar os obstáculos bem conhecidos à cooperação em defesa, reduzindo simultaneamente o ceticismo entre os potenciais parceiros. Isso provavelmente exigirá aumentos adicionais nos gastos com defesa a longo prazo.

O conceito de Nação-Quadro demonstra que os Estados soberanos continuarão a ser os atores centrais na cooperação europeia em matéria de defesa no âmbito da NATO. Este pragmatismo estratégico abre possibilidades, mas também impõe limites. O sucesso do conceito depende, em última análise, da capacidade de manter a determinação nacional dos Estados participantes a longo prazo e de colmatar eficazmente as lacunas de capacidades identificadas.

A iniciativa representa uma importante contribuição para a adaptação da OTAN aos desafios da política de segurança em constante mudança. Ao mesmo tempo, sublinha que o futuro da defesa europeia não reside na criação de estruturas supranacionais, mas sim na interligação inteligente das capacidades nacionais, mantendo a soberania de cada Estado.

Markus Becker

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