O sistema RTE-T: a espinha dorsal subestimada da integração económica da Europa – Quem paga, afinal, pelas nossas estradas, ferrovias e portos?

TEN-T: Como a guerra na Ucrânia está transformando radicalmente a rede de transportes europeia

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Sem elas, não haveria um mercado único europeu funcional, contudo, elas mal são notadas pelo público: as Redes Transeuropeias de Transportes (RTE-T) formam a espinha dorsal invisível, mas vital, da nossa economia. O que começou na década de 1990 como um projeto puramente econômico de interligação de estradas, ferrovias e portos, transformou-se, pelo menos desde a guerra de agressão da Rússia contra a Ucrânia, em um instrumento de poder altamente político. A reforma mais recente, de 2024, deixa implacavelmente claro que a infraestrutura de transportes não deve apenas transportar bens e pessoas com eficiência, mas também resistir a crises geopolíticas e exigências militares. Mas, enquanto a União Europeia avança com orçamentos multibilionários e prazos rigorosos até 2030, o ambicioso megaprojeto é ameaçado pelo egoísmo nacional, entraves burocráticos e subfinanciamento crônico. Esta é uma análise aprofundada de um projeto multibilionário subestimado que moldará significativamente o futuro econômico e de segurança da Europa.

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Quem realmente paga pelas estradas, ferrovias e portos que mantêm o mercado único europeu em funcionamento – e quem realmente se beneficia disso?

A Rede Transeuropeia de Transportes, conhecida na terminologia oficial europeia como RTE-T, é um daqueles projetos de infraestrutura que recebe pouca atenção pública, embora tenha moldado o panorama econômico da Europa por décadas. As considerações fundamentais para uma rede de transportes paneuropeia que conectasse economicamente a União Europeia remontam a 1990, quando os Estados-Membros adotaram uma política comum de infraestrutura para promover especificamente o mercado único europeu. O quadro jurídico formal e o lançamento oficial da rede ocorreram finalmente em 1996 com a Decisão n.º 1692/96/CE do Parlamento Europeu e do Conselho. De uma perspectiva econômica, isso representou mais do que um ato simbólico de integração europeia: foi o reconhecimento de que um mercado comum sem conexões físicas contínuas permanece uma construção teórica. O comércio transfronteiriço, a divisão do trabalho na produção e a convergência regional exigem rotas de transporte funcionais que tornem os sistemas nacionais compatíveis, em vez de permitir que estes terminem nas fronteiras.

De onde vem o nome e o que está por trás dele?

A abreviatura TEN-T vem do inglês e significa "Trans-European Transport Network" (Rede Trans-Europeia de Transportes). O sistema é parte central das chamadas Redes Trans-Europeias, que, como conceito abrangente, conectam os setores de transportes, energia e telecomunicações. Embora a abreviatura TEN-V, para "Trans-European Networks Transport" (Transporte das Redes Trans-Europeias), seja frequentemente usada oficialmente em alemão, a forma abreviada em inglês prevaleceu amplamente internacionalmente e também em países de língua alemã. O fato de uma abreviatura em inglês ter prevalecido sobre a designação oficial é, por si só, um pequeno sintoma da realidade da política europeia: termos técnicos atravessam as barreiras linguísticas mais rapidamente do que as burocracias nacionais conseguem acompanhar, e o inglês funciona efetivamente como a língua franca da arquitetura administrativa europeia.

Da minuta à norma jurídica vinculativa

O desenvolvimento jurídico do sistema RTE-T progrediu através de várias ondas de reforma, cada uma respondendo às mudanças nas realidades econômicas e geopolíticas. Após a sua criação em 1996, uma primeira grande revisão ocorreu em 2004, em resposta ao alargamento da União Europeia com a entrada de dez novos Estados-Membros e à necessidade de adaptação da estrutura da rede ao território maior e mais heterogêneo. Talvez a mudança conceitual mais significativa tenha ocorrido em 2013 com a introdução de uma arquitetura de rede de dois níveis. Esta arquitetura distingue entre uma rede central, composta pelos principais corredores de transporte, e uma rede geral mais ampla que conecta as regiões a essa rede central. A conclusão da rede central foi prevista para 2030 e a da rede geral para 2050. Esta abordagem de dois níveis mostrou-se economicamente viável, uma vez que concentrou o financiamento limitado nos corredores que movimentam a maior parte do tráfego transfronteiriço de mercadorias e passageiros, enquanto a conexão das regiões periféricas se dava ao longo de um horizonte temporal mais extenso.

A reforma de 2024 como um ponto de virada geopolítico

O quadro jurídico atualmente aplicável é o Regulamento (UE) 2024/1679 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de junho de 2024, que substitui integralmente o regulamento anterior de 2013. Esta revisão não é uma mera atualização técnica, mas reflete uma profunda reavaliação das prioridades desencadeada pela guerra de agressão da Rússia contra a Ucrânia. O novo regulamento introduz um prazo interino de 2040, que se aplica a uma chamada rede principal alargada e serve para antecipar a conclusão de grandes projetos, especialmente os transfronteiriços, como o encerramento de lacunas na rede ferroviária. O plano de expansão é agora composto por três fases: 2030 para a rede principal, 2040 para a rede principal alargada e 2050 para toda a rede. É também importante salientar que os corredores da rede principal foram agora integrados nos corredores ferroviários de mercadorias existentes, formando “corredores de transporte europeus” unificados, a fim de eliminar redundâncias de planeamento e aumentar a coerência operacional entre o transporte de passageiros de longa distância e a logística de mercadorias.

Quando a geopolítica redesenha o planejamento de infraestrutura

Talvez a mudança substancial mais consequente da reforma de 2024 diga respeito à orientação geográfica da própria rede. Como resposta direta à guerra de agressão da Rússia, quatro corredores de transporte europeus foram ampliados para incluir a Ucrânia e a Moldávia, enquanto, simultaneamente, a prioridade das conexões transfronteiriças com a Rússia e a Bielorrússia foi reduzida. Esta é uma decisão economicamente significativa, pois sinaliza que a UE já não baseia o seu planeamento de infraestruturas exclusivamente em critérios de eficiência, mas cada vez mais em considerações de segurança. Paralelamente, foram criados, em 2022, os chamados corredores de solidariedade entre a UE, a Ucrânia e a Moldávia. Estes foram originalmente concebidos para contornar o bloqueio russo no Mar Negro e facilitar as exportações de cereais ucranianos. Até à data, foram exportadas mais de 136 milhões de toneladas de mercadorias, como cereais, minérios e aço, através destes corredores, e transportadas mais de 52 milhões de toneladas de importações essenciais, como combustíveis, veículos, fertilizantes e ajuda militar e humanitária. Segundo o Comissário Europeu dos Transportes, os corredores de solidariedade geraram até agora cerca de 50 mil milhões de euros em receitas para a economia ucraniana, enquanto as importações, no valor aproximado de 107 mil milhões de euros, foram movimentadas por meio dessas rotas. Esses números demonstram que a infraestrutura de transportes tornou-se, há muito tempo, um instrumento estratégico de poder que vai muito além das meras questões de mobilidade.

A anatomia de uma rede multicamadas

A rede TEN-T está hierarquicamente dividida em três níveis: a rede principal, a rede principal alargada e a rede abrangente, com diferentes prazos e requisitos de infraestrutura aplicáveis ​​a cada nível. A rede principal, de alto nível, compreende as ligações e os principais centros de transporte europeus e deve estar concluída até 2030, enquanto a rede abrangente liga todas as regiões da União Europeia a esta rede principal e a sua conclusão está prevista apenas para 2050. Especificamente, isto implica normas técnicas significativas para os diferentes modos de transporte: as linhas ferroviárias da rede principal devem ser projetadas para comboios com 740 metros de comprimento, o que aumentará significativamente a capacidade de transporte ferroviário de mercadorias e promoverá a transição para modos de transporte mais sustentáveis. Além disso, os principais aeroportos com um volume anual de passageiros superior a doze milhões devem estar ligados à rede ferroviária de longa distância para tornar o transporte ferroviário uma alternativa competitiva aos voos de curta distância dentro da Europa. Para vias navegáveis ​​interiores e portos, o regulamento estabelece padrões mínimos de infraestrutura e níveis de serviço para garantir uma navegação eficiente, confiável e segura ao longo das vias navegáveis ​​europeias, enquanto para portos marítimos, aplicam-se requisitos mínimos destinados a promover o transporte marítimo de curta distância e as conexões com o interior por via ferroviária.

O preço da conexão: quem paga pela rede europeia?

O principal instrumento de financiamento para a expansão da rede RTE-T é o Mecanismo Interligar a Europa (MIE), cujo período de financiamento atual vai de 2021 a 2027 e tem um orçamento total de aproximadamente 33,71 mil milhões de euros. Deste montante, cerca de 25,81 mil milhões de euros são alocados ao setor dos transportes, enquanto cerca de 5,84 mil milhões de euros se destinam a infraestruturas energéticas e cerca de 2,07 mil milhões de euros a infraestruturas digitais. No âmbito do orçamento dos transportes, são também previstos orçamentos especiais específicos, como 1,56 mil milhões de euros para grandes projetos ferroviários em países economicamente mais frágeis do grupo da coesão e cerca de 1,69 mil milhões de euros para infraestruturas que podem ser utilizadas tanto para fins civis como militares – um conceito denominado de dupla utilização que reflete a crescente convergência das políticas económicas e de segurança no planeamento das infraestruturas europeias. As taxas de cofinanciamento da UE para a expansão da rede principal são normalmente de, no máximo, 30% dos custos do projeto, mas podem ser aumentadas para até 50% em determinadas condições, enquanto as ligações transfronteiriças dentro da rede global podem ser cofinanciadas a 50% em todos os casos. Além disso, a política de coesão europeia também oferece um apoio significativo à expansão da rede: estão previstos investimentos totais de 32,5 mil milhões de euros para o período de 2021 a 2027, dos quais 25,3 mil milhões de euros provêm de financiamento da UE. Esta combinação do FCE e do Fundo de Coesão demonstra que a UE utiliza deliberadamente duas correntes de financiamento paralelas: uma abordagem orientada para a concorrência e baseada em projetos, através do FCE, e uma abordagem orientada para a redistribuição, através da política de coesão, que beneficia especificamente as regiões e os Estados-Membros estruturalmente mais frágeis.

Centro de Segurança e Defesa - Imagem: Xpert.Digital

O Centro de Segurança e Defesa oferece aconselhamento especializado e informações atualizadas para apoiar eficazmente empresas e organizações no reforço do seu papel na política europeia de segurança e defesa. Trabalhando em estreita colaboração com o Grupo de Trabalho de Defesa da SME Connect, promove particularmente as pequenas e médias empresas (PME) que desejam desenvolver ainda mais a sua capacidade de inovação e competitividade no setor da defesa. Como ponto de contacto central, o Centro cria, assim, uma ponte crucial entre as PME e a estratégia europeia de defesa.

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Motor de crescimento ou poço sem fundo?

De uma perspectiva macroeconômica, a rede TEN-T pode ser interpretada como um investimento público clássico com externalidades positivas. A redução dos tempos e custos de transporte diminui os custos de transação do comércio transfronteiriço, o que é de considerável importância, especialmente para economias voltadas para a exportação, como a Alemanha. Ao mesmo tempo, a experiência com projetos de grande escala como este demonstra que os períodos reais de implementação frequentemente excedem os cronogramas originais, levantando dúvidas sobre a viabilidade de cumprir o prazo de 2030 para a rede principal. Críticos da política de transportes da UE têm apontado há anos que o financiamento disponibilizado é pequeno em relação às reais necessidades de investimento e que os Estados-Membros têm de arcar com a maior parte do ônus financeiro por meio de orçamentos nacionais ou investidores privados. Dada a escala das necessidades de infraestrutura em toda a Europa, que as associações industriais estimam regularmente em várias centenas de bilhões de euros, os 25,8 bilhões de euros em financiamento do CEF para o transporte no período de 2021 a 2027 parecem mais um financiamento inicial do que uma cobertura completa. O verdadeiro risco econômico reside, portanto, menos na concepção da própria rede do que no subfinanciamento crônico em relação à necessidade real – agravado pelas prioridades fiscais concorrentes dos Estados-membros em áreas como defesa, transição energética e mudanças demográficas.

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A ambivalência da Alemanha entre pioneira e retardatária

Para a Alemanha, como um centro nevrálgico do transporte de mercadorias na Europa, a rede TEN-T possui uma importância estratégica particular, visto que vários corredores-chave atravessam o país e a indústria exportadora alemã depende fortemente de ligações transfronteiriças funcionais. Ao mesmo tempo, um padrão familiar se evidencia na Alemanha: a burocracia dos procedimentos de aprovação, a estrutura federal fragmentada de responsabilidades e o atraso crônico na manutenção da rede ferroviária dificultam significativamente a implementação célere dos requisitos da TEN-T. Os pedidos de financiamento do CEF que envolvam participação alemã devem ser analisados ​​e aprovados previamente pelo ministério federal responsável – uma etapa administrativa adicional que pode atrasar os projetos, mas que, simultaneamente, garante o controle de qualidade nacional. A implementação do Sistema Europeu de Controle de Trens (ERTMS) pela Deutsche Bahn, financiada pelo CEF, exemplifica como o financiamento europeu viabiliza modernizações técnicas concretas na rede ferroviária alemã, que provavelmente teriam progredido mais lentamente sem esse apoio.

O papel subestimado dos centros multimodais

Um aspecto frequentemente negligenciado, mas economicamente crucial, da reforma da RTE-T de 2024 é a maior ênfase em pontos de transbordo multimodais — os centros onde as mercadorias são transferidas entre o transporte ferroviário, rodoviário, hidroviário e marítimo. A regulamentação promove especificamente a expansão dos portos de transbordo, tanto em número quanto em capacidade, para atender à crescente demanda por transporte combinado, onde contêineres ou carrocerias intercambiáveis ​​são transferidos de forma integrada entre os modais de transporte. Do ponto de vista econômico, isso responde à constatação de que a infraestrutura puramente ferroviária tem pouco valor sem interfaces funcionais. Um corredor ferroviário perfeitamente desenvolvido não oferece nenhum benefício econômico se as mercadorias ficarem presas em filas de horas nos terminais porque as instalações de transbordo não acompanharam o ritmo. Além disso, a regulamentação exige que todas as principais cidades ao longo da rede RTE-T apresentem planos para mobilidade urbana sustentável, com foco estratégico no último quilômetro do transporte de cargas e na integração do transporte de longa distância com a logística urbana.

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Perspectivas para um futuro de financiamento incerto após 2027

O atual período de financiamento do Mecanismo Interligar a Europa está chegando ao fim, e a Comissão Europeia já sinalizou sua intenção de apresentar uma proposta sucessora para o período a partir de 2028, no âmbito do próximo quadro financeiro plurianual. Essa decisão ocorre em um momento em que a União Europeia assume simultaneamente enormes compromissos financeiros relacionados à reconstrução da Ucrânia, ao fortalecimento das capacidades de defesa europeias e ao financiamento da transição energética. Portanto, é plausível que os futuros programas de financiamento da RTE-T estejam ainda mais vinculados à política de segurança e aos critérios de dupla utilização, como já indicado na reforma de 2024. Para empresas, municípios e regiões que dependem do financiamento europeu para projetos de infraestrutura, isso significa que as solicitações estratégicas exigirão cada vez mais uma interpretação geopolítica de seus projetos para garantir a elegibilidade.

Os coordenadores como arquitetos silenciosos da implementação

Um elemento pouco notado, mas institucionalmente importante, da governança da RTE-T é o papel dos coordenadores dos corredores europeus, cujos poderes foram significativamente ampliados com a reforma de 2024 para incorporar as novas prioridades da RTE-T e permitir que se engajem diretamente com os países participantes não pertencentes à UE. Além disso, a Comissão Europeia recebeu a autoridade para adotar atos de execução separados para cada corredor de transporte europeu, fortalecendo estruturalmente seu poder de governança central em relação aos Estados-Membros. Ao mesmo tempo, busca-se uma maior harmonização entre os planos nacionais de transporte e a estratégia abrangente da RTE-T – uma tentativa de abordar o problema fundamental de longa data de que o planejamento de infraestrutura nacional muitas vezes se desenvolve independentemente da lógica dos corredores europeus e só posteriormente precisa ser alinhado a ela. Esse fortalecimento institucional do nível supranacional em relação aos ministérios nacionais dos transportes não está isento de controvérsia política, pois tende a restringir a soberania dos Estados-Membros sobre seu próprio planejamento de infraestrutura, mas parece economicamente necessário para superar a notória fragmentação das redes de transporte europeias.

Entre a mobilidade militar e o uso civil

Outro elemento notável da recente reforma diz respeito à maior consideração dada às necessidades militares na construção ou expansão de infraestruturas civis que se sobrepõem à rede de transportes militares. Este desenvolvimento, que deve ser compreendido no contexto da mudança da situação de segurança na Europa desde 2022, representa uma ruptura fundamental com a premissa, vigente há décadas, de que as infraestruturas de transporte civil são estritamente separadas da logística militar. Do ponto de vista económico, estes investimentos de dupla utilização podem ser bastante eficientes, uma vez que uma estrada ou linha ferroviária que acomoda tanto o transporte de mercadorias civis como a mobilidade militar gera economias de escala nos custos de construção, em comparação com a construção de infraestruturas separadas. Ao mesmo tempo, isto cria novos conflitos de interesses, por exemplo, quando o planeamento da capacidade civil é subordinado às necessidades militares, ou quando as preocupações de segurança relativas ao investimento estrangeiro em infraestruturas da RTE-T — para as quais a reforma de 2024 introduz explicitamente salvaguardas mais rigorosas — dificultam os fluxos de capital privado para projetos de infraestruturas europeus.

Uma avaliação sóbria

O sistema RTE-T continua sendo um dos projetos de infraestrutura mais ambiciosos, porém cronicamente subestimados, da integração europeia. Ele representa a tentativa de forjar um todo coerente e economicamente viável a partir de 27 sistemas nacionais de transporte, sem abrir mão da estrutura federal da União ou da soberania fiscal dos Estados-membros. A reforma de 2024 demonstra que esse projeto não pode mais ser concebido em termos puramente tecnocráticos, mas é cada vez mais moldado por mudanças geopolíticas, necessidades de política de segurança e pela questão da resiliência europeia. O cumprimento do ambicioso cronograma, com suas metas para 2030, 2040 e 2050, depende significativamente da disposição dos formuladores de políticas europeus em reduzir a lacuna de financiamento entre a ambição declarada e os recursos reais de forma mais decisiva do que em períodos de financiamento anteriores.

Markus Becker

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