Miliardy euro bez kontroli czy po prostu oszustwo w UE? Pięć krajów pod lupą Trybunału Obrachunkowego – i bez obowiązku zwrotu!

Fatalny system stojący za największą czarną dziurą finansową Europy: po miliardowej aferze z ARF UE już planuje kolejny fundusz bez żadnego przeglądu

Okrzyknięty historycznym triumfem europejskiej solidarności, Europejski Fundusz Odbudowy po Koronawirusie (ARF) staje się coraz bardziej niekontrolowaną studnią bez dna. 723,8 mld euro przeznaczono na modernizację Europy po pandemii – ale jak ujawnia Europejski Trybunał Obrachunkowy w serii druzgocących raportów, brakuje podstawowych mechanizmów kontroli. Najpoważniejszy problem: fundusze często płyną na podstawie samych roszczeń, bez szczegółowej analizy ich rzeczywistego wykorzystania. Od nieistniejących struktur audytu w krajach takich jak Francja i Hiszpania, po miliardy sprzeniewierzone i systematyczne naruszenia przepisów dotyczących zamówień publicznych: europejscy podatnicy finansują system zorganizowanej nieodpowiedzialności. Głębokie spojrzenie za kulisy prawdopodobnie największej porażki kontroli administracyjnej w historii Unii Europejskiej – i dlaczego Komisja Europejska mimo wszystko zamierza powtórzyć ten błąd.

Kiedy Bruksela nie patrzy: Systematyczna porażka kontroli nad największym funduszem UE w historii

Architektura nieudanej inwestycji: Miliardy bez dowodów – podatnicy Europy finansują system zorganizowanej nieodpowiedzialności

Kiedy w lutym 2021 roku Unia Europejska uruchomiła Fundusz na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (ARF), największy program wydatków w swojej dotychczasowej historii, przesłanie polityczne było jasne: Europa wyjdzie z kryzysu związanego z koronawirusem silniejsza i bardziej zjednoczona. Instrument ten został zaprojektowany w celu stymulowania inwestycji, przyspieszenia reform, stymulowania cyfryzacji i finansowania transformacji klimatycznej. Na ten historyczny projekt przeznaczono łącznie 723,8 mld euro, podzielone na dotacje i pożyczki.

Kolejną słabością strukturalną jest system odzyskiwania środków. Nawet jeśli państwa członkowskie stwierdzą błędne lub nadużycia w wydatkach poniesionych przez odbiorców końcowych i odzyskają środki, nie mają obowiązku ich zwrotu do budżetu UE.

Jednak za tą imponującą liczbą kryje się mniej spektakularna rzeczywistość. Europejski Trybunał Obrachunkowy (ETO) systematycznie dowodził w serii specjalnych raportów i analiz, że ARF nie tylko cierpi na poważne braki w zakresie przejrzystości, ale także, że mechanizmy kontroli wykorzystania funduszy w dużej mierze zawiodły – a w niektórych przypadkach po prostu nie istniały. To, co politycznie celebrowano jako triumf europejskiej solidarności, po bliższym przyjrzeniu się okazuje się administracyjną porażką kontroli, której konsekwencje dla europejskiego podatnika sięgają miliardów.

Sedno problemu tkwi w samej logice projektowej ARF: płatności na rzecz państw członkowskich nie opierają się na weryfikowalnych wydatkach, lecz na rzekomym osiągnięciu z góry określonych celów i kamieni milowych. Ten model „finansowania niezależnego od kosztów” umożliwia wypłaty bez konieczności szczegółowej kontroli faktycznego wykorzystania środków. Państwa członkowskie otrzymują pieniądze, gdy deklarują osiągnięcie określonych kamieni milowych – czy rzeczywiście tak jest i czy przestrzegano obowiązujących przepisów dotyczących zamówień publicznych i pomocy państwa, przez długi czas pozostawało kwestią drugorzędną.

Oszustwo, nieprawidłowość czy porażka? Rozróżnienie prawne

Pytanie dotyka sedna problemu, a odpowiedź jest bardziej skomplikowana pod względem prawnym niż politycznym.

Co prawnie uznaje się za „oszustwo”

Prawo UE rozróżnia trzy kategorie, które w praktyce często się zacierają. Po pierwsze, mamy do czynienia z oszustwem w węższym znaczeniu: umyślnym wprowadzeniem w błąd ze szkodą dla budżetu UE, karalnym na mocy prawa krajowego i ściganym przez Prokuraturę Europejską (EPPO) i Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF). Po drugie, mamy korupcję i konflikty interesów, które również stanowią przestępstwa. Po trzecie, mamy nieprawidłowości: naruszenia prawa UE bez udowodnionego zamiaru – tj. błędy administracyjne, wadliwe procedury udzielania zamówień publicznych i niewystarczającą dokumentację.

Trybunał Obrachunkowy wyraźnie podkreśla w swoim sprawozdaniu specjalnym nr 09/2025: Zmierzony wskaźnik błędu nie jest bezpośrednią miarą nadużyć finansowych. 3,6% niewłaściwie wykorzystanych funduszy UE, jak wynika ze sprawozdania rocznego za 2024 r., to głównie nieprawidłowości, a nie udowodnione oszustwa.

Gdzie granica się zaciera

W praktyce jednak granica ta jest znacznie zatarta. Jeżeli państwo członkowskie, takie jak Hiszpania, systematycznie wykorzystuje środki ARF na wypłaty emerytur i świadczeń socjalnych, które nie odpowiadają zamierzonemu celowi finansowania, stanowi to poważne sprzeniewierzenie środków z punktu widzenia prawa UE. To, czy takie działanie zostanie prawnie uznane za oszustwo, zależy od udowodnienia zamiaru – a właśnie ten dowód stanowi problem, ponieważ: systemy kontroli były tak słabe, że jednoznaczna rekonstrukcja poziomu zamiaru jest praktycznie niemożliwa.

W 307 sprawach o oszustwa wszczętych przez Prokuraturę Europejską (EPPO) w związku z ARF, zamiar ten jest przedmiotem szczegółowego dochodzenia. W 2024 roku sądy nakazały konfiskatę 232 milionów euro nielegalnych dochodów – są to udowodnione przypadki oszustw. Stanowią one jednak zaledwie wierzchołek góry lodowej, ponieważ zdecydowana większość z nich nigdy nie zostaje pociągnięta do odpowiedzialności karnej.

Prawdziwy skandal: porażka instytucjonalna

Szczera odpowiedź brzmi zatem: część z nich to ewidentne oszustwa, ale znacznie większa część to zorganizowana nieodpowiedzialność. Jeśli Komisja nie określiła od samego początku minimalnych wymogów dla krajowych systemów kontroli, jeśli państwa członkowskie otrzymują pieniądze bez konieczności udowadniania, w jaki sposób zostały one wykorzystane, a nawet odzyskane środki nie wracają do budżetu UE – to system jest tak zaprojektowany, że strukturalnie sprzyja nadużyciom, niezależnie od tego, czy mają one cel przestępczy, czy nie.

Trybunał Obrachunkowy używa bardziej dyplomatycznego języka, ale ma na myśli to samo: prawo UE wymaga rozliczalności i przejrzystości, a obu tych kwestii w dużej mierze brakowało w programie ARF. Innymi słowy: system został zaprojektowany w taki sposób, że nikt tak naprawdę nie musiał się mu uważnie przyglądać – a wielu najwyraźniej nie chciało.

Pięć krajów w centrum uwagi Trybunału Obrachunkowego

W swoim Sprawozdaniu Specjalnym 09/2025, opublikowanym 10 marca 2025 r., Europejski Trybunał Obrachunkowy przeprowadził wzorcowe, dogłębne dochodzenie. Zbadał systemy kontroli pięciu państw członkowskich – Francji, Włoch, Chorwacji, Hiszpanii i Czech – które należą do największych odbiorców funduszy ARF i do końca kwietnia 2023 r. złożyły wnioski o płatność zawierające cele istotne dla przepisów dotyczących zamówień publicznych i pomocy państwa. Ogólna ocena Trybunału Obrachunkowego była druzgocąca: pomimo usprawnień w działaniach audytowych, Komisja Europejska nie była w stanie uzyskać wystarczającej pewności co do skuteczności systemów kontroli wewnętrznej w państwach członkowskich.

Raport nosi rzeczowy, ale wymowny tytuł „Systemy zapewniające zgodność wydatków ARF z przepisami dotyczącymi zamówień publicznych i pomocy państwa: widoczne są postępy, ale systemy wciąż niewystarczające”. Za tym biurokratycznie brzmiącym sformułowaniem kryje się poważny wniosek: w kilku badanych krajach stwierdzono luki, których nie można wytłumaczyć jedynie błędami losowymi, lecz które wskazują raczej na strukturalne niedociągnięcia w architekturze audytu.

Wybór tych pięciu krajów nie był arbitralny. Francja, Hiszpania i Włochy należą do głównych beneficjentów ARF. Hiszpanii obiecano znaczną kwotę finansowania z ARF; już w lipcu 2025 r. wypłata 626,6 mln euro z piątej transzy dotacji została zawieszona po wykryciu nieprawidłowości. Hiszpania otrzymała wówczas sześć miesięcy na wdrożenie środków naprawczych. Ponadto raporty z 2026 r. wskazują, że około 8,5 mld euro z programu ARF w Hiszpanii mogło zostać wykorzystane na cele inne niż zamierzone, w tym na wypłaty emerytur i świadczenia socjalne.

Jak system sterowania zawiódł w fazie początkowej

Trybunał Obrachunkowy zidentyfikował źródło problemu już na początku istnienia ARF. Kiedy rozporządzenie zostało przyjęte w 2021 r. i zatwierdzono pierwsze krajowe plany odbudowy i zwiększania odporności, Komisja po prostu nie dokonała oceny systemów kontroli zamówień publicznych i pomocy państwa w państwach członkowskich. Odpowiednie wytyczne Komisji z 2021 r. nie zawierały szczegółowych informacji na temat sposobu wdrażania kontroli i audytów zgodności z tymi przepisami. Nie określono zakresu, jakości ani terminów kontroli.

Szczególnie wymowna jest wewnętrzna sprzeczność instytucjonalna: Komisja wprawdzie skorzystała z wewnętrznej listy kontrolnej, aby sprawdzić, czy państwa członkowskie wskazały, że posiadają odpowiednie procedury, ale w rzeczywistości nie zbadała tych procedur, ponieważ, zgodnie z jej własnym oświadczeniem, wykraczałoby to poza formalne wymogi rozporządzenia. Innymi słowy, samo stwierdzenie istnienia systemów kontroli operacyjnej było wystarczające. Nie przeprowadzono merytorycznej kontroli.

Strategia audytu Dyrekcji Generalnej ds. Gospodarczych i Finansowych (DG ECFIN) na rok 2021 wyraźnie stwierdzała, że ​​przestrzeganie przepisów zarówno na szczeblu unijnym, jak i krajowym leży w gestii państw członkowskich – i że strategia audytu Komisji w związku z tym nie obejmowała tych kwestii. Program prac Komisji w zakresie audytów koncentrował się na oszustwach, korupcji i konfliktach interesów; do września 2023 r. nie istniały żadne szczegółowe kontrole zamówień publicznych ani programów pomocy państwa w państwach członkowskich. Ilustruje to klasyczny schemat instytucjonalnego rozproszenia odpowiedzialności: wszyscy wskazują palcem na innych, a ostatecznie nikt nie przeprowadza kontroli.

Wyniki dla poszczególnych krajów: mozaika niepowodzeń

Pięć badanych krajów nie tylko otrzymało znaczne kwoty środków ARF w ujęciu ilościowym, ale także charakteryzuje się jakościowo bardzo różnymi i niewystarczającymi strukturami kontroli.

We Francji i Hiszpanii systemy kontroli opierały się wyłącznie na istniejących krajowych organach kontroli budżetowej. W Czechach i we Włoszech odpowiedzialność przejęły organy wdrażające, z których każdy opracował własne mechanizmy kontroli. W Chorwacji systemy kontroli w dużej mierze odpowiadają rozwiązaniom instytucjonalnym stosowanym już w przypadku innych przepływów środków UE. Ta różnorodność brzmi jak elastyczność, ale w rzeczywistości jest przeciwieństwem spójności: tworzy dezorientującą mozaikę praktyk krajowych, która uniemożliwia jednolitą kontrolę.

We Francji Trybunał Obrachunkowy stwierdził poważne uchybienia w większości badanych organów wdrażających oraz w ich procedurach audytu. Nie znaleziono żadnych dowodów na kontrole ani audyty procedur udzielania zamówień publicznych – nawet podstawowych audytów systemowych. Francja, która otrzymuje znaczne dofinansowanie z ARF, nie miała nawet systemu kontroli zamówień publicznych w ramach ARF poddanego przeglądowi przez Komisję w momencie audytu. Szczególnie niepokojące jest to, że pomimo dochodzenia Trybunału Obrachunkowego w sprawie istotnych uchybień we Francji, Komisja zaklasyfikowała ten kraj jako kraj niskiego ryzyka w swojej ocenie ryzyka – po prostu dlatego, że nie przeprowadzono jeszcze żadnych prac audytowych.

Audyty przeprowadzono w Czechach, ale nie objęły one wszystkich istotnych ryzyk, takich jak sztuczne dzielenie umów czy zmiany ich warunków. Takie praktyki to klasyczne metody obchodzenia progów zamówień publicznych i podważania przepisów o zamówieniach publicznych – i właśnie z tego powodu są one szczególnie istotne w kontekście audytów.

We Włoszech i Hiszpanii Trybunał Obrachunkowy stwierdził problemy związane z terminami przeprowadzania audytów: audyty przeprowadzano dopiero po wystawieniu wezwań do zapłaty, co w dużej mierze niweczyło ich efekt odstraszający i naprawczy. Problemy z dokumentacją dodatkowo pogarszały sytuację.

Sytuacja w obszarze pomocy państwa była nieco korzystniejsza: kontrole były w dużej mierze wdrożone i obejmowały główne rodzaje ryzyka. Jednak kilka organów audytowych albo nie przeprowadziło żadnych kontroli, albo przeprowadziło je dopiero po złożeniu wniosku o płatność, co skutkowało brakiem niezależnego poświadczenia przed dokonaniem pierwszych płatności w ramach ARF na rzecz państw członkowskich.

Paradoks deklaracji wiarygodności

Szczególnie wymowne jest ustalenie Trybunału Obrachunkowego dotyczące rocznych oświadczeń o zaufaniu Komisji. Pomimo poważnych niedociągnięć zidentyfikowanych w systemach kontroli państw członkowskich, oświadczenia o zaufaniu Komisji do czerwca 2024 r. nie zawierały żadnych zastrzeżeń dotyczących systemów kontroli zamówień publicznych i pomocy państwa w państwach członkowskich.

Mówiąc prościej: Komisja od lat wydaje certyfikaty dobrej reputacji, podczas gdy Trybunał Obrachunkowy jednocześnie zidentyfikował istotne luki w nadzorze. Nie jest to jedynie problem nadzoru technicznego, ale kryzys wiarygodności instytucjonalnej. Kiedy Komisja w swoim oficjalnym rocznym sprawozdaniu zapewnia o właściwym wykorzystaniu środków, mimo że te zapewnienia w rzeczywistości nie istnieją, podważa to cały fundament zaufania do europejskiej polityki fiskalnej.

Komisja wyjaśnia tę rozbieżność, stwierdzając, że rozporządzenie w sprawie ARF nie zawiera wyraźnego obowiązku uwzględnienia w oświadczeniu o wiarygodności zgodności z przepisami dotyczącymi zamówień publicznych i pomocy państwa. Trybunał Obrachunkowy nie zgadza się z tym, wskazując, że oświadczenie o wiarygodności z 2023 r. ma istotne ograniczenia w obszarze pomocy państwa i zamówień publicznych. Jest to klasyczny przypadek rozbieżności instytucjonalnej – organ audytowy (Trybunał Obrachunkowy) i organ audytowany (Komisja) dochodzą do odmiennych ocen tych samych faktów.

Dylemat strukturalny: prędkość kontra kontrola

Aby zrozumieć skalę problemu, należy rozważyć fundamentalną zasadę działania ARF. Model „bezkosztowego finansowania” został celowo wybrany, aby umożliwić szybkie wypłaty. Zamiast czasochłonnych audytów, wystarczające jest potwierdzenie osiągnięcia określonych kamieni milowych reform. Takie podejście miało na celu uniknięcie biurokratycznych opóźnień i polityczne ułatwienie reform.

Ceną tej zasady szybkości jest strukturalna słabość kontroli. Jeśli jedyną kontrolą jest formalne osiągnięcie określonych celów, a nie faktyczna realizacja wydatków zgodnie z przepisami, pojawia się znaczne pole do manipulacji. Państwa członkowskie mogą formalnie osiągać cele pośrednie, mimo że środki nie trafiają do adresatów lub nie przestrzegają europejskich przepisów dotyczących zamówień publicznych i pomocy państwa.

Oznacza to w szczególności, że państwo członkowskie może uzyskać dostęp do środków z ARF, pod warunkiem że zgłosi wdrożenie określonych celów reform – nawet jeśli udzielenie powiązanych zamówień systematycznie naruszało unijne prawo zamówień publicznych. Nawet jeśli Komisja lub audytorzy krajowi stwierdzą takie naruszenia, możliwości Komisji w ramach podstawowej struktury ARF są ograniczone: może ona zmniejszyć finansowanie w przypadku poważnych wad systemowych, ale nie może zaradzić indywidualnym naruszeniom przepisów dotyczących zamówień publicznych, chyba że występują poważne nieprawidłowości w postaci oszustwa, korupcji lub konfliktu interesów.

Nasze doświadczenie w zakresie rozwoju biznesu, sprzedaży i marketingu w UE i Niemczech – Zdjęcie: Xpert.Digital

Obszary zainteresowań branży: B2B, digitalizacja (od AI do XR), inżynieria mechaniczna, logistyka, odnawialne źródła energii i przemysł

Więcej informacji tutaj:

• Centrum Biznesu Ekspertów

Centrum tematyczne oferujące spostrzeżenia i wiedzę specjalistyczną:

• Platforma wiedzy obejmująca gospodarki globalne i regionalne, innowacje i trendy branżowe
• Zbiór analiz, spostrzeżeń i informacji ogólnych na temat obszarów, na których się koncentrujemy
• Miejsce, w którym można zdobyć wiedzę i informacje na temat bieżących wydarzeń w biznesie i technologii
• Centrum dla firm poszukujących informacji na temat rynków, cyfryzacji i innowacji branżowych

Cykl odzysku bez przepływu zwrotnego

Brak zwrotów: Jak budżet UE i państwa członkowskie są od siebie oddzielone

Kolejną słabością strukturalną jest system odzyskiwania środków. Nawet jeśli państwa członkowskie stwierdzą błędne lub nadużyciowe wydatki odbiorców końcowych i odzyskają środki, nie mają obowiązku ich zwrotu do budżetu UE. Trybunał Obrachunkowy określa ten mechanizm jako istotne zabezpieczenie: chociaż teoretycznie państwa członkowskie ponoszą odpowiedzialność za odzyskanie środków, odzyskane środki pozostają w systemie krajowym i nie wracają do Brukseli.

We Francji i Hiszpanii środki nie są odzyskiwane od beneficjentów końcowych, z wyjątkiem przypadków poważnych nieprawidłowości. W innych państwach członkowskich, gdzie przynajmniej częściowo dochodzi do odzyskania środków, środki te nie są zwracane do budżetu UE ani potrącane z przyszłych płatności ARF. Ogranicza to efekt odstraszający do minimum: ci, którzy wiedzą, że nawet wykryte naruszenia nie będą miały konsekwencji finansowych dla ich budżetu krajowego, mają niewielką motywację do wdrażania szczególnie rygorystycznych kontroli.

Przesłanie Trybunału Obrachunkowego jest jasne: ta struktura zapewnia mniejszą ochronę budżetu UE, niż mogłaby i powinna. Ani efekt odstraszający, ani mechanizm odzyskiwania środków nie są skuteczne. Budżet UE ponosi ryzyko finansowe, ale nie ma gwarancji bezpośredniego odzyskania środków.

Zapobieganie oszustwom: Systemy bez substancji

W równoległym sprawozdaniu specjalnym (06/2026) Trybunał Obrachunkowy zbadał środki zapobiegania nadużyciom finansowym w ramach funduszu ARF o wartości 650 mld euro i doszedł do podobnie niepokojących wniosków. Systemy zwalczania nadużyć finansowych w państwach członkowskich są niespójne, często opóźnione i niewystarczająco rygorystyczne, aby skutecznie zwalczać nadużycia finansowe.

Kluczowym problemem jest niewystarczające wykorzystanie narzędzi do analizy danych. Komisja udostępniła państwom członkowskim narzędzie do eksploracji danych Arachne – system zaprojektowany do identyfikacji podejrzanych wzorców w danych dotyczących zamówień publicznych. Jednak tylko 65% ankietowanych instytucji audytowych i zamawiających w ogóle korzysta z Arachne, 16% opiera się na narzędziach krajowych, a 19% nie korzysta z żadnego narzędzia do eksploracji danych w celu wykrywania oszustw. Biorąc pod uwagę wielkość funduszy wynoszącą 650 miliardów euro, jest to niepokojąca liczba.

Europejska Prokuratura Publiczna (EPPO) zbadała 307 przypadków oszustw związanych z programem ARF od momentu jego uruchomienia. Jednak, jak wskazuje Trybunał Obrachunkowy, rzeczywistej skali oszustw w ramach ARF nie da się precyzyjnie oszacować – właśnie z powodu niekompletnych danych i braku jednolitości w sprawozdawczości między państwami członkowskimi. Oznacza to, że Trybunał Obrachunkowy, podobnie jak Komisja, nie wie, jaka była skala oszustw. Europa działa w ukryciu.

OLAF i EUStA: Organy ds. zwalczania oszustw mają problemy z komunikacją

Kolejne sprawozdanie specjalne (26/2025) Trybunału Obrachunkowego z grudnia 2025 r. dotyczyło współpracy między dwoma centralnymi organami UE ds. zwalczania nadużyć finansowych – Europejskim Urzędem ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) i Prokuraturą Europejską (EPPO). Wnioski były niepokojące: chociaż role obu organów są jasno określone, luki w wymianie informacji znacząco ograniczają skuteczność i terminowość dochodzeń.

W latach 2022–2024 wpłynęło łącznie 27 000 zgłoszeń o podejrzeniu oszustwa. Brzmi to jak system aktywny – dopóki nie przyjrzymy się procesom, które za nim stoją. Obecne przepisy mogą prowadzić do dwukrotnego zgłaszania podejrzeń. Nie jest jasno określone, komu należy zgłaszać sprawy w pierwszej kolejności. Procedury przekazywania spraw z OLAF do EPPO są uciążliwe, a wymiana informacji ograniczona. Ponadto Komisja nie monitoruje konsekwentnie wyników dochodzeń w sprawie oszustw. W 2024 r. sądy nakazały organom krajowym konfiskatę 232 mln euro nielegalnych dochodów – ale nie jest jasne, jaka część z nich została faktycznie odzyskana.

Trybunał Obrachunkowy zaleca uproszczony system dochodzeń z centralnym archiwum, ulepszoną analizą zgłoszeń nadużyć finansowych i skuteczniejszym pomiarem faktycznie odzyskanych środków. Brzmi to jak zdrowy rozsądek – i właśnie dlatego wymowny jest fakt, że zalecenie to musiało zostać wyraźnie sformułowane dopiero w 2025 roku.

Sprawozdanie roczne: Sześć miliardów euro wydanych nielegalnie

Poza kontekstem ARF, sprawozdanie roczne Trybunału Obrachunkowego za 2024 rok przedstawia kolejny niepokojący obraz. Szacowany wskaźnik błędu w wydatkach UE w 2024 roku wyniósł 3,6% – co odpowiada około 6 miliardom euro, które nie zostały wykorzystane zgodnie z przepisami UE i przepisami krajowymi. Wydatki niezgodne z przepisami są uznawane za istotne po przekroczeniu progu 2%.

Był to szósty rok z rzędu, w którym Trybunał Obrachunkowy wydał negatywną opinię audytową dotyczącą wydatków UE. Szczególnie dotknięty był obszar polityki spójności, gdzie wskaźnik błędu wyniósł 5,7%. W przypadku wydatków wysokiego ryzyka – tj. płatności opartych na refundacjach – wskaźnik błędu wyniósł 5,2%, co stanowi 68,9% całkowitych wydatków. Najczęstszymi przyczynami błędów były płatności na niekwalifikowalne koszty, projekty lub beneficjentów, a także naruszenia przepisów dotyczących zamówień publicznych i pomocy państwa.

Należy podkreślić, czego te liczby nie oznaczają: nie są one bezpośrednią miarą nadużyć finansowych. Wskaźnik błędu obejmuje wszystkie wydatki, które nie były w pełni zgodne z przepisami – w tym błędy administracyjne, niedotrzymane terminy i niekompletną dokumentację. Niemniej jednak wskaźnik błędu na poziomie 3,6% w całkowitym budżecie wynoszącym prawie 170 miliardów euro nie jest bez znaczenia, a utrzymywanie się tych danych przez sześć lat wskazuje na słabości strukturalne, a nie na przypadkowe odchylenia.

Problem przejrzystości: Nikt nie wie, gdzie trafiają pieniądze

W maju 2025 r. Trybunał Obrachunkowy przedstawił kompleksową analizę ARF, która uwypukliła kolejny wymiar problemu: fundamentalny brak przejrzystości w wykorzystaniu funduszy. Pomimo całkowitego budżetu w wysokości 650 mld euro i ponad czteroletniego okresu obowiązywania, dostępnych było niewiele informacji o rzeczywistych rezultatach, a w ogóle nie było informacji o rzeczywistych kosztach finansowanych działań.

Siedemdziesiąt dwa procent celów wyznaczonych przez Komisję Europejską nie zostało jeszcze osiągniętych na rok przed wygaśnięciem programu. Tysiące beneficjentów funduszy, w tym liczne firmy i konsorcja, pozostają nieznane. Komisja nie gromadzi danych o kwotach faktycznie wypłaconych na poszczególne działania – nawet jeśli państwa członkowskie posiadają takie dane. W maju 2026 roku Parlament Europejski potępił tę sytuację, nazywając ją skandalem, i zagroził Komisji konsekwencjami.

Szczególnie poważne wątpliwości istnieją w trzech największych krajach korzystających z programu ARF. We Włoszech nazywa się go „domem bez dna” po tym, jak w dużej mierze zmarnowano 150 miliardów euro. We Francji, według audytorów, uzyskanie dokładnych informacji o beneficjentach było szczególnie trudne. Z kolei w Hiszpanii, według doniesień medialnych, 8,5 miliarda euro z programu ARF zostało sprzeniewierzone – w tym na wypłaty emerytur i świadczenia socjalne, które nie odpowiadały celowi inwestycyjnemu funduszu odbudowy.

Konsekwencje ekonomiczne: Kiedy perwersyjne bodźce są instytucjonalizowane

Z perspektywy ekonomicznej udokumentowany brak kontroli nad ARF rodzi fundamentalne pytania dotyczące struktury zachęt europejskich programów transferowych. Podstawowa architektura tworzy klasyczny problem zleceniodawcy i agenta: Komisja, jako zleceniodawca, deleguje wykorzystanie funduszy państwom członkowskim jako agentom, nie dysponując wystarczającymi mechanizmami kontroli, które zapewniłyby, że agenci działają w interesie zleceniodawcy.

Wynik jest przewidywalny: jeśli państwa członkowskie otrzymują pieniądze bez weryfikacji zgodności, a nawet wykryte naruszenia nie przynoszą korzyści finansowych dla budżetu UE, pojawia się problem strukturalnego ryzyka moralnego. Dlaczego minister finansów kraju miałby tworzyć kosztowne i politycznie niewygodne systemy kontroli, skoro prawdopodobieństwo pociągnięcia do odpowiedzialności za naruszenia jest niskie?

Konsekwencją jest stopniowa erozja europejskich zasad prawnych w obszarze polityki budżetowej. Brak konsekwentnego przestrzegania unijnego prawa zamówień publicznych przy udzielaniu zamówień publicznych finansowanych ze środków UE prowadzi do zakłóceń na rynku wewnętrznym, stawia w niekorzystnej sytuacji firmy przestrzegające przepisów oraz stwarza możliwości alokacji funduszy o podłożu politycznym, korupcji i kumoterstwa.

Co więcej, brak przejrzystości ma poważne konsekwencje ekonomiczne. Jeśli ani Komisja, ani państwa członkowskie nie potrafią precyzyjnie określić rezultatów ekonomicznych osiągniętych dzięki 650 miliardom euro, ocena programu oparta na dowodach jest niemożliwa. Decydenci nie mogą ani zmierzyć zwrotu z inwestycji, ani wyciągnąć wniosków opartych na dowodach na potrzeby przyszłych programów. Jest to szczególnie problematyczne, ponieważ Komisja Europejska planuje nadal stosować model ARF w przyszłych budżetach i programach – a nawet powtórzyć go w przypadku nowego programu zbrojeniowego o budżecie do 150 miliardów euro.

Co zaleca Trybunał Obrachunkowy – i co robi Komisja

Sprawozdanie specjalne 09/2025 zawiera pięć konkretnych zaleceń Trybunału Obrachunkowego, które razem tworzą kompleksowy obraz niezbędnych środków reform.

Po pierwsze, w przypadku przyszłych instrumentów z finansowaniem niepowiązanym z kosztami, Komisja powinna od samego początku ustanowić szczegółowe wymogi dla systemów kontroli i audytu państw członkowskich – w tym szczegółowe informacje dotyczące zakresu, jakości, harmonogramu, dokumentacji i środków naprawczych. Po drugie, przez pozostały okres obowiązywania ARF Komisja powinna jasno zakomunikować, że państwa członkowskie muszą przedstawić dowody kontroli kluczowych ryzyk najpóźniej w momencie złożenia wniosku o płatność. Po trzecie i czwarte, same kontrole Komisji powinny zostać wzmocnione – poprzez bardziej przejrzyste raportowanie, jaśniejsze metody oceny ryzyka oraz wyższą klasyfikację ryzyka dla systemów, w których zidentyfikowano krytyczne ustalenia. Po piąte, należy ustanowić jednolite środki zaradcze w przypadku naruszeń przepisów o zamówieniach publicznych, które będą stosowane jednakowo przez wszystkie państwa członkowskie.

Komisja ze swojej strony stopniowo udoskonala swoją strategię audytu od połowy 2023 r. i wprowadziła szczegółowe listy kontrolne do audytu systemów zamówień publicznych i pomocy państwa w państwach członkowskich. Do maja 2024 r. listy te zostały wdrożone w 14 państwach członkowskich. To postęp, ale zdaniem Trybunału Obrachunkowego wciąż niewystarczający: audyty nie objęły wszystkich istotnych obszarów zamówień publicznych, liczebność próby nie była jasno określona, ​​a w wielu przypadkach audyty rozpoczęły się zbyt późno, aby uwzględnić je w ocenie wiarygodności.

Kontekst historyczny: Kontrola jako trwała słabość

Błędem byłoby postrzeganie opisanych problemów jako specyficznej patologii ARF. Wręcz przeciwnie, wpisują się one w długą tradycję słabości europejskiej kontroli budżetowej. Według Trybunału Obrachunkowego naruszenia przepisów dotyczących zamówień publicznych i pomocy państwa stanowią uporczywy problem w obszarze polityki spójności i innych wydatków budżetowych UE. Tym, co odróżnia ARF od poprzednich programów, nie jest charakter problemów, lecz ich skala – wynikająca z bezprecedensowej wielkości funduszu i świadomej decyzji o priorytetowym traktowaniu szybkości nad kontrolą.

Wskaźnik błędu w wydatkach UE w 2023 r. nadal wynosił 5,6% – najwyższy poziom od lat. W 2024 r. spadł do 3,6%, co Trybunał Obrachunkowy uznaje za postęp, ale jednocześnie krytykuje jako wciąż zbyt wysoki. Fakt, że budżet UE przez sześć kolejnych lat otrzymywał negatywną opinię audytorską, pokazuje, że nie są to przypadkowe przypadki, lecz głęboko zakorzenione problemy instytucjonalno-strukturalne.

Z perspektywy historycznej, godne uwagi jest to, że Europa najwyraźniej nie w pełni przyswoiła sobie wnioski ze skandali związanych z funduszami strukturalnymi z poprzednich dekad. Podstawowe mechanizmy – zbyt niejasne wymogi, niewystarczająca kontrola, słabe systemy odzyskiwania należności i nadmierne delegowanie zadań do systemów krajowych bez minimalnych standardów jakości – to te same mechanizmy, które już w latach 90. i 2000. doprowadziły do ​​znacznego odpływu środków na wątpliwe projekty.

Przestroga dla przyszłych megaprogramów UE

Na zakończenie analizy ARF, Trybunał Obrachunkowy jasno ostrzega na przyszłość: fundusz koronawirusowy nie może zostać powtórzony w tej formie. Właśnie to planuje Komisja. W ramach europejskiego programu zbrojeniowego, przyjętego w marcu 2026 r., zamierza ona ponownie zaciągnąć dług i rozdysponować do 150 mld euro pomiędzy państwa członkowskie – według tego samego modelu finansowania co ARF, bez obowiązkowego nadzoru parlamentarnego.

Pytanie, które się nasuwa, nie jest natury technicznej, lecz politycznej: Jak wiele kontroli Europa jest gotowa poświęcić dla szybkości działania? ARF został politycznie pomyślany jako demonstracja europejskiej zdolności do działania. Jednak jej braki w kontroli pokazują, że szybkość działania bez solidnych struktur zarządzania nie świadczy o sile, lecz o zaniedbaniu.

Europa stoi przed fundamentalnym dylematem: im większe i szybsze stają się programy UE, tym większe potencjalne szkody mogą wynikać z braku lub słabej kontroli. Jednocześnie rosnąca złożoność programów zwiększa wymagania stawiane systemom kontroli – a wraz z nią pokusę, by wykorzystać tę złożoność jako pretekst do zaniedbywania kontroli.

Mądre rozwiązanie ekonomiczne nie polega na porzuceniu zakrojonych na szeroką skalę programów UE, lecz na konsekwentnym inwestowaniu w zdolności zarządzania, zanim miliardy zostaną wypłacone. O tym, że jest to możliwe, świadczą państwa członkowskie, które uzyskały stosunkowo dobre wyniki w przeglądzie ARF – pokazując, że funkcjonujące systemy kontroli nie muszą być niezgodne z szybką wypłatą środków, pod warunkiem istnienia woli politycznej i potencjału instytucjonalnego.

Europejski Trybunał Obrachunkowy spełnia fundamentalną funkcję demokratyczną swoimi sprawozdaniami: zmusza Europę do konfrontacji z własną rzeczywistością instytucjonalną. Pytanie brzmi, czy decydenci polityczni wyciągają z nich właściwe wnioski – czy też, jak w przeszłości, po prostu przyjmują zalecenia do wiadomości, a następnie przechodzą do kolejnego dużego programu, nie odnosząc się w pełni do strukturalnych przyczyn nieprawidłowości w kontroli.