Plano secreto “Plano Operacional Alemanha”: Prontos para a guerra até 2029? Quem paga pelos preparativos para uma possível emergência?

Quem paga pelo apoio civil às forças armadas? Uma disputa de financiamento sobre os preparativos de defesa da Alemanha

O "Plano Operacional Alemanha" (OPLAN DEU) é um documento abrangente, em grande parte confidencial, concebido para preparar a República Federal da Alemanha para uma potencial emergência nacional até 2029. O objetivo é claramente definido: a Alemanha deve ser capaz de funcionar como um centro logístico para a OTAN. Em uma crise, isso significaria o destacamento e o fornecimento de até 800.000 soldados aliados e equipamentos pesados ​​em toda a Alemanha em poucos meses.

Mas, enquanto o planejamento militar avança, uma disputa altamente explosiva sobre financiamento se desenrola nos bastidores. No cerne do conflito está o chamado apoio civil às forças armadas. Desde o fornecimento de grandes depósitos de combustível e abrigos de emergência até a melhoria de rotas de transporte, o fornecimento de assistência médica e a proteção de infraestrutura crítica, a lista de tarefas para cidades, condados e municípios é extensa.

O Ministério Federal do Interior sustenta que essas medidas fazem parte da prevenção geral de ameaças e, portanto, não há direito geral à cobertura de custos pelo governo federal. Isso está gerando forte resistência por parte dos municípios alemães: diante de um déficit orçamentário histórico de € 25 bilhões e um atraso de investimentos de mais de € 215 bilhões, eles se consideram incapazes de arcar sozinhos com o ônus da preparação da defesa nacional. A batalha jurídica e política sobre a interpretação de antigos acordos entre o governo federal e os estados teve início e agora coloca em xeque o ambicioso cronograma para alcançar a "prontidão para a guerra" alemã até 2029.

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O que é o Plano Operacional Alemão e por que ele é necessário?

O Plano Operacional Alemão é um documento abrangente e altamente confidencial com mais de 1.400 páginas, que serve como documento central para os preparativos da Alemanha para um potencial conflito militar. Desenvolvido por diversos departamentos governamentais, o documento é continuamente atualizado. A primeira versão foi concluída no início de 2024 e a segunda deverá ser finalizada até meados de 2026. O plano responde à deterioração da situação de segurança na Europa, particularmente após o ataque da Rússia à Ucrânia, e visa garantir que a Alemanha esteja totalmente preparada para um potencial cenário de defesa até 2029.

O elemento central do plano operacional é a integração dos componentes militares essenciais da defesa nacional e coletiva com os serviços de apoio civil necessários, ao longo dos níveis de escalada de paz, ameaça híbrida, crise e guerra. Devido à sua localização geoestratégica no coração da Europa, a Alemanha desempenha um papel fundamental como centro logístico da OTAN. Em uma crise, até 800.000 soldados, juntamente com equipamentos e sistemas de armas, precisam ser transportados, abastecidos e coordenados em todo o país em apenas seis meses. A Bundeswehr (Forças Armadas Alemãs) deve ser capaz de fornecer a essas tropas apoio logístico e médico contínuo, bem como proteção.

Que medidas específicas de apoio à população civil estão planejadas?

O apoio civil às forças armadas abrange um amplo espectro de serviços essenciais para o funcionamento da defesa nacional. As medidas específicas de apoio incluem a proteção e segurança de infraestruturas, gestão de tráfego, transporte e transbordo rodoviário, ferroviário, marítimo e aeroportuário, alojamento e alimentação de tropas, reabastecimento e manutenção de veículos e equipamentos, assistência médica e até assessoria jurídica. Estas tarefas só podem ser garantidas de forma rápida e a longo prazo com os serviços de parceiros comerciais civis.

Um aspecto fundamental são os chamados serviços de Apoio da Nação Anfitriã (HNS, na sigla em inglês), nos quais a Alemanha, como país anfitrião, coordena os serviços de trânsito e abastecimento para as forças aliadas. Isso inclui o fornecimento de áreas de descanso, alojamento, oficinas, alimentação, combustível, assistência médica e segurança contra perturbações e sabotagens. Essas tarefas envolvem não apenas as autoridades militares, mas também as autoridades civis, os serviços de emergência e as empresas comerciais.

Em nível municipal, isso se traduz em requisitos concretos: condados e municípios podem, por exemplo, ter que estabelecer depósitos de combustível maiores, fornecer abrigos de emergência, modernizar sua infraestrutura para transporte militar ou criar capacidades adicionais de resposta a desastres. A implementação do plano operacional também exige o fortalecimento da resiliência e a proteção de infraestruturas críticas, como redes de energia, usinas elétricas e sistemas de abastecimento de água.

Por que existe agora uma disputa sobre o financiamento dessas medidas?

O cerne do conflito reside na questão de quem deve arcar com os custos dos serviços de apoio civil. Em um documento obtido pela revista Der Spiegel, o Ministério Federal do Interior adotou uma posição que está causando considerável ressentimento entre as autoridades locais: o apoio integral das Forças Armadas por parte das autoridades civis sempre foi um pilar central da defesa nacional e, portanto, o governo federal não tem a obrigação geral de cobrir os custos.

Segundo essa interpretação, os estados, como representantes dos municípios, teriam que comprovar ao governo federal, em cada caso específico, que uma despesa adicional está especificamente relacionada a uma emergência nacional. No entanto, as medidas de prevenção de riscos ou de socorro em desastres já são de responsabilidade dos estados e municípios. O ministério ressalta que as exigências do Plano Operacional Alemão não constituem novas tarefas e está analisando o acordo de compartilhamento de custos entre o governo federal, os estados e os municípios.

Essa posição contradiz a realidade financeira das autoridades locais. Em 2024, as cidades, vilas e distritos alemães registraram o maior déficit de financiamento da história, totalizando aproximadamente € 25 bilhões. O atraso nos investimentos municipais atingiu um recorde de € 215,7 bilhões em 2024, sendo que os maiores déficits foram referentes a prédios escolares (€ 67,8 bilhões) e infraestrutura rodoviária e de transporte (€ 53,4 bilhões).

Qual a base legal que os municípios citam para sua posição?

O principal argumento dos municípios baseia-se na interpretação de um acordo federal-estadual de 1997. A Associação Alemã de Distritos Rurais, organização que representa os distritos rurais, argumenta que, segundo esse acordo, apenas as mais altas autoridades estaduais devem desempenhar um papel no planejamento de emergências civis, e não os municípios. O Ministério Federal do Interior rejeita veementemente essa interpretação.

O planejamento de emergências civis é regulamentado pelo Ministério Federal do Interior e da Comunidade por meio da Diretiva de Planejamento de Emergências Civis (ZAPRL). A ZAPRL resume as tarefas que devem ser acionadas por meio de alertas apropriados em casos de aprovação, tensão, defesa, conflitos de alianças e crises político-militares. A diretiva é relevante para o governo federal, os estados e, em princípio, também para o nível municipal, sendo sua implementação facilitada por calendários de emergência.

A Associação Alemã de Distritos Rurais anunciou uma revisão jurídica e declarou, em comunicado interno, que, com base em sua avaliação inicial, as afirmações genéricas relativas à alocação de custos, em particular, precisam ser examinadas. A disputa jurídica sobre a correta interpretação do acordo de 1997 pode ter consequências de longo alcance para o planejamento geral da defesa.

Como é regulamentada a distribuição constitucional de poderes entre o governo federal e os estados?

A Lei Fundamental regulamenta as responsabilidades em caso de defesa nos artigos 115a a 115l, bem como em outras disposições relativas à defesa nacional. O Governo Federal tem jurisdição exclusiva sobre a legislação relativa à defesa, incluindo a proteção da população civil. A defesa militar é exercida pelo Governo Federal sob sua própria autoridade.

Na área da defesa civil, cada ministério federal é responsável por todas as tarefas e medidas de defesa civil dentro de sua competência, cabendo ao Ministério Federal do Interior e da Comunidade a coordenação adicional. Os estados federados são responsáveis ​​pelo planejamento, preparação e implementação das medidas necessárias, de acordo com o conceito geral de defesa civil estabelecido pelo governo federal.

Os Länder (estados federados) supervisionam o planejamento e a implementação de medidas individuais até o nível municipal, sendo as autoridades administrativas gerais de nível distrital geralmente responsáveis ​​e, em alguns casos, também de nível distrital, de nível municipal. Em caso de defesa, o Artigo 115c da Lei Fundamental permite que a lei federal, com o consentimento do Bundesrat (Conselho Federal), regule a administração e as finanças da Federação e dos Länder de forma diferente, garantindo, ao mesmo tempo, a viabilidade dos Länder, dos municípios e das associações municipais, especialmente em termos financeiros.

Qual é a situação dos recursos financeiros dos municípios e sua capacidade de investimento?

A situação financeira dos municípios alemães deteriorou-se drasticamente. Após dez anos de superávits, todas as cidades e vilas juntas registraram um déficit de € 24,8 bilhões em 2024. As despesas municipais aumentaram dez pontos percentuais, enquanto as receitas cresceram apenas cinco pontos percentuais. Entre os motivos para isso estão a alta inflação, o aumento dos gastos com assistência social, os reajustes salariais negociados e os custos com pessoal associados, além do aumento dos preços da energia.

Os gastos sociais aumentaram um quarto em dois anos, atingindo € 85 bilhões. As autoridades locais têm uma ampla gama de responsabilidades sociais, que são em grande parte regulamentadas por lei federal, mas frequentemente insuficientemente financiadas pelo governo federal. As despesas operacionais também aumentaram devido à inflação, subindo um quarto em dois anos.

O déficit de investimentos de € 215,7 bilhões demonstra claramente que os municípios já estão sobrecarregados com suas responsabilidades atuais. A situação é particularmente problemática em relação a prédios escolares e infraestrutura viária, onde 56% dos municípios, ou seja, uma parcela significativa, relatam um déficit de investimentos considerável ou grave. A isso se somam os investimentos necessários na transformação da infraestrutura municipal, estimados em mais de € 1 trilhão na próxima década.

Quais recursos estão disponíveis para defesa e infraestrutura?

O governo alemão aumentou significativamente seus gastos com defesa nos últimos anos. Comparado ao orçamento de 2024, o orçamento de defesa para 2025 subiu aproximadamente dez bilhões de euros, chegando a cerca de 62,43 bilhões de euros. Outros 24,06 bilhões de euros estão disponíveis para 2025 provenientes do fundo especial da Bundeswehr, criado em 2022 após a invasão russa da Ucrânia. Isso eleva o total de recursos disponíveis para a Bundeswehr em 2025 para mais de 86 bilhões de euros.

Os principais indicadores para os próximos anos estipulam que a rubrica orçamentária 14 deverá aumentar para 82,69 mil milhões de euros em 2026, 93,35 mil milhões de euros em 2027, 136,48 mil milhões de euros em 2028 e 152,83 mil milhões de euros em 2029. De acordo com os planos, o orçamento efetivo da defesa deverá totalizar 162 mil milhões de euros em 2029.

Com o fundo especial para infraestrutura e neutralidade climática, o governo alemão também aprovou um pacote de investimentos de € 500 bilhões. Desse total, € 100 bilhões são destinados aos estados federados em parcelas anuais, que repassarão grande parte dos recursos aos municípios. Outros € 100 bilhões serão direcionados ao Fundo para o Clima e a Transformação. Aproximadamente € 58,9 bilhões do fundo especial para infraestrutura deverão ser gastos em 2026.

Centro de Segurança e Defesa - Imagem: Xpert.Digital

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Por que os fundos existentes são insuficientes para a preparação da defesa dos municípios?

Embora sejam alocadas somas substanciais para defesa e infraestrutura, os recursos do fundo especial não são especificamente destinados às exigências do Plano Operacional Alemanha. O fundo especial para infraestrutura concentra-se em investimentos gerais em transporte, infraestrutura energética, digitalização, pesquisa, saúde, serviços sociais e educação, como a reforma de escolas e hospitais. Investimentos adicionais para o desenvolvimento e a expansão da infraestrutura municipal em bases militares, bem como para a implementação das exigências do Plano Operacional Alemanha, devem ser financiados com recursos federais adicionais provenientes de fora do fundo especial.

As barreiras ao investimento municipal agravam ainda mais a situação. Nem todos os investimentos planejados estão sendo implementados: em 2024, a previsão é de que os municípios gastem apenas € 30 bilhões em investimentos, embora o valor planejado fosse de € 47 bilhões. Essa discrepância se deve a barreiras ao investimento que não estão necessariamente relacionadas à situação financeira, mas também à insuficiência de pessoal nos departamentos de construção, à complexidade da documentação exigida ou aos longos processos de aprovação.

A situação financeira varia consideravelmente entre os estados alemães. Apenas oito dos 70 municípios da Alemanha Oriental atingem a média nacional em termos de arrecadação de impostos. Cidades e vilas na Baviera e em Hesse financiam mais de 40% de seus orçamentos com impostos, enquanto no leste esse percentual é inferior a 25%. Essa disparidade acarretaria diferenças regionais significativas na viabilidade da implementação do financiamento municipal para medidas de defesa.

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Qual o papel da defesa civil e do socorro em casos de desastre nesse debate?

A distinção entre defesa civil e socorro em desastres é crucial para a questão do financiamento. Na Alemanha, o socorro em desastres é da responsabilidade de cada estado e geralmente é implementado pelos municípios. Em casos de desastres de grande escala, os estados podem solicitar auxílio de outros estados ou do governo federal. Somente em caso de guerra o governo federal é diretamente responsável pela proteção civil, situação em que é denominada defesa civil.

Na Alemanha, o governo federal é responsável pela proteção civil; os estados, incluindo os municípios, atuam em nome do governo federal. O Escritório Federal de Proteção Civil e Assistência em Desastres (BBK) executa tarefas federais nas áreas de proteção civil e assistência em desastres. O BBK é financiado pelo orçamento federal.

De acordo com o conceito atual de equipamentos federais, o governo federal adquire e mantém veículos e equipamentos suplementares para as autoridades de resposta a desastres nos estados, conforme estipulado na Seção 13 da Lei de Proteção Civil (ZSKG). O governo federal complementa os equipamentos de resposta a desastres dos estados para fins de proteção civil. A resposta a desastres em nível estadual é financiada por meio de diversos modelos, principalmente utilizando o imposto sobre incêndios.

O Ministério Federal do Interior argumenta agora que as medidas de prevenção de riscos ou de socorro em desastres são da responsabilidade dos estados e municípios federais. No entanto, essa distinção não é clara para muitas medidas no Plano Operacional da Alemanha: a infraestrutura que pode ser usada tanto para fins militares quanto para socorro civil em desastres encontra-se numa zona cinzenta. Embora o princípio da dupla utilização para proteção civil e socorro em desastres esteja consagrado no plano, ele complica a atribuição clara de responsabilidades financeiras.

Como funciona a assistência das Forças Armadas Alemãs e quem arca com os custos?

A assistência das Forças Armadas Alemãs em desastres e emergências é regulamentada pelo Artigo 35 da Lei Fundamental. Todas as autoridades federais e estaduais são obrigadas a prestar assistência mútua, incluindo as Forças Armadas Alemãs. Para que as Forças Armadas Alemãs sejam mobilizadas, é sempre necessária uma solicitação de outra autoridade. As Forças Armadas Alemãs utilizam apenas o pessoal e o equipamento disponíveis para prestar assistência, sem fornecer equipamentos ou treinamento especiais, desde que a sua própria missão o permita.

A autoridade solicitante assume a responsabilidade geral e reembolsa as despesas posteriormente. Os custos da assistência administrativa das Forças Armadas Alemãs variam consideravelmente. Para a assistência administrativa ao abrigo do Artigo 35 da Lei Fundamental, os custos podem variar de alguns milhares de euros a mais de um milhão de euros, dependendo se as Forças Armadas Alemãs declaram o destacamento como uma medida de treinamento e cobram apenas pelos materiais, ou se faturam os custos operacionais totais.

Para o ano de 2024, as Forças Armadas Alemãs (Bundeswehr) solicitaram um total de € 2.203.006,50 em reembolso de dez estados alemães pela assistência administrativa prestada. Essa quantia parece moderada, mas ilustra o princípio: as autoridades civis devem arcar com os custos do apoio da Bundeswehr. Para operações de maior porte no âmbito da Operação Alemanha, os custos seriam significativamente maiores.

A Lei Federal de Desempenho permite ao governo federal adquirir serviços em espécie e solicitar serviços de pessoas físicas e jurídicas em caso de defesa e na preparação para tal defesa. As entidades que necessitam dos serviços e os procedimentos são determinados por decreto do governo federal. A lei prevê disposições sobre compensação; contudo, permanece em aberto a questão de se e como os municípios serão compensados ​​pelas medidas preparatórias necessárias.

Que consequências políticas e práticas a disputa sobre o financiamento poderá ter?

A disputa sobre quem arcará com os custos pode comprometer todo o processo de planejamento da defesa. É revelador que, enquanto os políticos aprovam com pompa um fundo especial de 500 bilhões de euros para infraestrutura e defesa, eles repassam os custos para os demais setores na hora da implementação. Os municípios, que já sofrem com a falta crônica de verbas, deverão financiar milhões a mais para depósitos de combustível, abrigos de emergência e outras infraestruturas de defesa, utilizando seus cofres já esgotados.

A credibilidade política está em jogo. A ministra do Interior, Nancy Faeser, e o ministro da Defesa, Boris Pistorius, têm enfatizado repetidamente a necessidade de estreita cooperação entre todos os níveis de governo e a integração das forças armadas e da defesa civil. No entanto, se a questão do financiamento permanecer sem solução e for transferida para as autoridades locais, isso poderá levar a atrasos significativos e à implementação desigual em regiões com recursos financeiros limitados ou robustos.

As autoridades locais enfrentam um dilema: devem investir em infraestrutura de defesa enquanto as escolas estão em ruínas, as estradas se deterioram e o atraso nos investimentos chega a € 215 bilhões? A questão das prioridades políticas torna-se, portanto, uma questão de capacidade de ação local. Se os impostos locais forem aumentados ou os investimentos em outras áreas importantes forem negligenciados, serão os cidadãos que, em última análise, arcarão com os custos.

Especialistas, portanto, pedem esclarecimentos sobre a questão do financiamento. A Fundação Bertelsmann alerta que, dada a atual conjuntura financeira, os municípios não conseguem angariar sozinhos os recursos necessários para a transformação e a infraestrutura. O fundo especial para infraestrutura e neutralidade climática também cobrirá apenas parcialmente essas necessidades, razão pela qual são necessárias outras abordagens de financiamento a longo prazo. Estão sendo debatidos um fundo especial conjunto federal-estadual ou um fundo público-privado para o futuro e a transformação.

Como é financiado o apoio à defesa civil em outras áreas?

As diretrizes para a defesa integral, adotadas pelo Conselho de Ministros em 2024, descrevem as medidas e estruturas necessárias para salvaguardar a independência e a soberania da Alemanha em tempos de crise e conflito. A defesa civil é fundamentalmente reforçada no âmbito da defesa integral, que visa, entre outros objetivos, garantir o apoio civil e logístico às Forças Armadas.

Para proteger infraestruturas críticas, o Governo Federal Alemão aprovou a Lei de Proteção de Infraestruturas Críticas (Kritis-Dachgesetz). Esta lei estabelece, pela primeira vez, um quadro nacional uniforme para a proteção física de instalações vitais de abastecimento. Empresas e hospitais responsáveis ​​são agora obrigados a desenvolver conceitos de segurança e planos de emergência mais rigorosos. Os custos são inicialmente suportados pelas empresas e instituições afetadas, embora haja crescentes apelos por regulamentações adequadas e pré-requisitos para o financiamento destes novos sistemas de segurança.

Os estados alemães solicitaram ao governo federal um investimento de dez bilhões de euros na proteção da população contra desastres e crises. Essa quantia deve ser disponibilizada ao longo dos próximos dez anos, em complemento aos investimentos já realizados pelos estados em auxílio a vítimas de desastres. Isso demonstra que a questão do financiamento adequado de medidas de proteção também está sendo intensamente debatida em outros níveis.

O que significa a questão do financiamento para a implementação do plano operacional até 2029?

O plano operacional da Alemanha estipula que o país deve estar preparado para a guerra e capaz de sustentar operações até 2029. O planejamento teve início em março de 2025 e está previsto para ser concluído até o outono de 2025. A terceira etapa do plano operacional, a ser finalizada na primavera de 2026, envolverá a definição da implementação das medidas de segurança.

Sem uma solução para a questão do financiamento, este cronograma ambicioso corre o risco de fracassar. Os municípios não poderão fazer os investimentos necessários em instalações de armazenamento de combustível, infraestrutura de proteção, rotas de transporte e outros serviços de apoio se permanecer incerto se e em que medida receberão financiamento federal. A Associação Alemã de Distritos Rurais já anunciou sua intenção de examinar minuciosamente as declarações genéricas sobre o compartilhamento de custos e submetê-las a uma revisão jurídica.

As Forças Armadas Alemãs já visitaram autoridades locais e as aconselharam a se prepararem para a ameaça de guerra em solo alemão. No entanto, essa preparação só terá sucesso se os recursos financeiros necessários forem disponibilizados. O governo federal precisa encontrar rapidamente uma solução que leve em consideração as realidades locais e permita a implementação uniforme de medidas de defesa em toda a Alemanha.

Quais são as perspectivas para a resolução do conflito?

Diversas abordagens são concebíveis para resolver o conflito de financiamento. Em primeiro lugar, o governo federal poderia criar um fundo especial específico para a implementação do Plano Operacional Alemanha, a partir do qual seriam financiados os investimentos municipais necessários. Isso seguiria a abordagem do fundo especial para a Bundeswehr (Forças Armadas Alemãs) e enfatizaria claramente a relevância das medidas para a defesa.

Em segundo lugar, um acordo vinculativo poderia ser alcançado entre o governo federal, os estados e os municípios, estipulando claramente quais medidas devem ser financiadas pelo governo federal e em que medida. Uma revisão ou esclarecimento do acordo de 1997 sobre planejamento de emergências civis seria uma abordagem possível. Isso precisaria ser respaldado por recursos orçamentários suficientes.

Em terceiro lugar, o princípio do financiamento misto poderia ser expandido, em que o governo federal assumiria uma parte básica e os estados e municípios contribuiriam com uma parte suplementar. No entanto, seria necessário garantir que os municípios com dificuldades financeiras não fossem prejudicados e que fossem alcançados padrões uniformes de capacidade de defesa em toda a Alemanha.

Em quarto lugar, poderia ser considerada uma maior participação de atores privados, por exemplo, por meio de parcerias público-privadas para determinados projetos de infraestrutura. No entanto, isso acarreta o risco de que infraestruturas críticas de defesa caiam em mãos privadas e o controle estatal seja enfraquecido.

É crucial que o governo alemão reconheça a urgência da questão do financiamento e aja rapidamente. A situação de segurança na Europa exige que a Alemanha cumpra de forma credível o seu papel como centro da NATO. Isto só é possível se todos os níveis de governo tiverem recursos financeiros para contribuir para a defesa global. A alternativa seria um planeamento de defesa apenas no papel, que falha na prática devido às realidades financeiras a nível local.

Markus Becker

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