O uso obrigatório de abrigos está próximo? Choque habitacional: por que há espaço apenas para 1% da população na Alemanha?

Um ponto de virada na legislação da construção civil: quando a obrigação de prover a própria moradia pode surgir

Polônia e Suíça estão na vanguarda: a perigosa lacuna habitacional da Alemanha

Num mundo cada vez mais mergulhado em crises geopolíticas e na guerra na Ucrânia, um tema que na Alemanha foi descartado durante décadas como uma relíquia da Guerra Fria ganha destaque: os abrigos de defesa civil. Enquanto países vizinhos como a Suíça oferecem cobertura abrangente e a Polônia implementa rapidamente novas normas de construção, a Alemanha está praticamente desprotegida em caso de emergência. Abrigos públicos estão disponíveis para menos de um por cento da população – o resultado drástico do congelamento do financiamento político em 2007. Mas esse "ponto de virada" na política de segurança agora também afeta a indústria da construção civil e as leis de planejamento urbano. Proprietários de imóveis, municípios e construtoras se deparam repentinamente com uma questão completamente nova: como remediar essa gritante deficiência em segurança? Quais estruturas legais e tributárias já existem? E, mais importante, qual o custo real de construção de um abrigo privado? Este artigo lança luz sobre a perigosa lacuna de abrigos na Alemanha, analisa exemplos internacionais bem-sucedidos e mostra por que a construção de bunkers pode em breve se tornar um fator crucial no planejamento urbano e de construção.

Quando o porão se torna uma questão de sobrevivência: a perigosa lacuna de moradia na Alemanha – Um país sem abrigo

A Alemanha possui atualmente apenas 579 abrigos públicos, com um total aproximado de 477.593 vagas. Teoricamente, isso seria suficiente para menos de um por cento da população, enquanto que, no passado, a República Federal contava com mais de 2.000 instalações desse tipo. Essa gritante falta de abrigos não é acidental, mas sim resultado de uma decisão política: em 2007, o governo federal, em acordo com os estados, decidiu abandonar definitivamente a construção e a manutenção de abrigos públicos e cessar o financiamento para os mesmos. Além disso, as instalações restantes estão em grande parte inutilizáveis ​​e impróprias para uso, pois não recebem manutenção há décadas. Desde setembro de 2020, a Agência Federal de Imóveis, com sede em Bielefeld, é responsável pela gestão desses abrigos, o que evidencia a marginalização administrativa dessa questão por muitos anos.

Essa situação contrasta fortemente com a realidade da política de segurança, que mudou fundamentalmente desde a guerra de agressão da Rússia contra a Ucrânia em 2022. O que era considerado uma relíquia da Guerra Fria durante o longo período de dividendos da paz é agora reconhecido como um vácuo na política de segurança, cujo preenchimento exige consideráveis ​​esforços financeiros, de planejamento e de construção.

Um ponto de virada foi alcançado até mesmo no porão

O conceito de ponto de virada, originalmente referente à política de defesa e às Forças Armadas Alemãs, há muito se estendeu à proteção civil. Os governos federal e estaduais agora concordaram com os elementos básicos de um conceito nacional de abrigos, projetado para abordar sistematicamente a flagrante falta de instalações adequadas. O foco inicial não é a construção de novos bunkers tradicionais, mas sim a identificação de edifícios existentes adequados. O Escritório Federal de Proteção Civil e Socorro em Desastres planeja identificar sistematicamente potenciais abrigos públicos com base em critérios estabelecidos, como estacionamentos subterrâneos, estações de metrô e porões adequados.

É importante destacar que o Ministério Federal do Interior tem, até o momento, evitado impor uma obrigação legal aos proprietários de imóveis residenciais para que construam seus próprios abrigos em novas construções, uma exigência que é prática comum em Israel há décadas e que entrará em vigor na Polônia a partir de 2026. Em vez disso, o governo federal está apostando em medidas voluntárias e priorizando, inicialmente, os chamados abrigos estruturais, ou seja, áreas subterrâneas no subsolo que os proprietários podem proteger, por exemplo, cobrindo claraboias. A longo prazo, essa medida será complementada por abrigos residenciais mais sofisticados tecnicamente, que visam oferecer melhor proteção por períodos prolongados de ocupação. Essa relutância em relação a exigências obrigatórias também pode ser explicada por preocupações com os custos adicionais de construção em um setor imobiliário que já se encontra sob pressão.

A legislação sobre planejamento urbano está se abrindo para a inclusão de estruturas de proteção

Paralelamente ao debate conceitual, uma alteração discreta, porém consequente, na legislação de construção civil está em andamento. Uma iniciativa legislativa propõe a inclusão de uma disposição para a designação de abrigos na Seção 9, Parágrafo 1, Número 5 do Código Federal de Construção Civil. Isso proporcionará aos municípios uma ferramenta para controlar com precisão a construção desses abrigos em cada propriedade individualmente, simplificando significativamente a implementação de conceitos de abrigo municipais ou de outras naturezas. De acordo com a legislação atual, os abrigos já são amplamente permitidos: em zonas de construção designadas, os abrigos públicos são considerados instalações para fins sociais, pois cumprem o dever de cuidado e proteção do Estado, e são permitidos, pelo menos em caráter excepcional, na maioria dos tipos de zonas de construção. Abrigos projetados para atender propriedades vizinhas ou específicos para propriedades individuais também são geralmente considerados instalações auxiliares permitidas.

Essa abertura legal é mais do que um esclarecimento formal. Ela sinaliza que os legisladores agora consideram a proteção civil estrutural como parte integrante do planejamento urbano e da construção civil, e não mais como uma anomalia na legislação urbanística. Para arquitetos, incorporadores e projetistas, isso significa que os conceitos de abrigo podem ser incorporados aos planos de desenvolvimento e aos procedimentos de licenciamento de construção em um estágio inicial, criando segurança jurídica no planejamento e evitando custos posteriores com adaptações.

Incentivos fiscais de outra era

Contrariamente à crença popular, existe um quadro legal para abrigos privados na Alemanha, embora date de uma época passada. A Lei de Construção de Abrigos ainda rege o tratamento fiscal das despesas com esses abrigos. Quem constrói um abrigo pode deduzir até dez por cento dos custos de construção no ano de conclusão e nos onze anos seguintes, em vez da depreciação normal por desgaste, desde que esses custos não sejam cobertos por subsídios. Essa regulamentação foi originalmente criada para incentivar construtores privados a construir abrigos voluntariamente, mas, desde que o programa de financiamento foi descontinuado em 2007, ela praticamente não tem sido promovida ou utilizada.

A falta de regulamentações legais e aprovações atuais para a construção de abrigos por parte do Escritório Federal de Proteção Civil e Assistência em Desastres deixou uma lacuna significativa. Organizações privadas, como o Centro Alemão de Abrigos, que não possuem normas alemãs próprias, dependem das diretrizes técnicas comprovadas e de décadas atrás para a construção obrigatória de abrigos, emitidas pelo Escritório Federal Suíço de Proteção Civil. Essa dependência de normas estrangeiras ilustra o quanto a Alemanha ficou para trás em relação a países vizinhos comparáveis ​​nessa área.

A Suíça como modelo de referência para cuidados abrangentes

Uma análise da situação na Suíça demonstra o nível de proteção alcançável com regulamentações de construção consistentes. Lá, existem aproximadamente 365.000 abrigos públicos e privados em todo o país, oferecendo cerca de nove milhões de vagas, o que corresponde a uma taxa de cobertura de mais de 100% da população residente. Isso se baseia na Lei de Proteção Civil, que estipula que um abrigo totalmente equipado deve estar disponível para cada residente a uma distância razoável de sua casa, geralmente a uma distância de até 30 minutos a pé.

O sistema suíço funciona através de uma combinação de construção obrigatória e uma taxa substitutiva. Se um município tiver poucos espaços de abrigo, os proprietários de edifícios residenciais com um determinado número de quartos ou mais devem construir e equipar seus próprios abrigos ao construir uma nova estrutura. Se não puderem cumprir essa obrigação por razões técnicas, é imposta uma taxa substitutiva, que é usada para a construção e manutenção de abrigos públicos. O limite é de 38 quartos ou mais para edifícios residenciais maiores, embora os cantões individuais possam estabelecer limites inferiores para municípios menores com menos de 1.000 habitantes. Asilos e hospitais estão sujeitos a uma regulamentação separada e mais rigorosa, pois abrigam grupos particularmente vulneráveis. (Nota: A palavra "Spitäler" usada no original foi alterada para o termo alemão "Krankenhäuser".)

Tendo em conta o cenário de ameaças globais em 2025, o Governo Federal Suíço reforçou a importância deste sistema, aumentando a taxa de substituição por espaço de abrigo de 800 para 1.400 francos suíços e alargando a obrigação de construção para incluir determinadas renovações. Em todo o país, isto proporciona atualmente aos cantões cerca de 880 milhões de francos suíços para a construção e renovação de abrigos. Este ajustamento contínuo demonstra que a proteção civil na Suíça é entendida como uma responsabilidade permanente do Estado em matéria de infraestruturas, que exige adaptações regulares aos custos de construção e aos níveis de ameaça, e não como um investimento pontual do passado.

A Polônia está alcançando o nível dos demais em um ritmo radical

A Polônia, que tem uma percepção mais imediata da ameaça devido à sua proximidade geográfica com a Rússia e a Bielorrússia, está reagindo de forma ainda mais decisiva do que a Suíça. Com a chamada Lei de Abrigo, que entrou em vigor em 1º de janeiro de 2026, novos edifícios residenciais de vários andares, edifícios públicos e suas garagens subterrâneas devem ser planejados e construídos de forma a permitir a organização de um refúgio temporário em seu interior em caso de crise. Essa obrigação já está estabelecida na fase de planejamento e, portanto, está firmemente ancorada no processo de licenciamento de construção, e não sendo apenas um acréscimo posterior.

A legislação polonesa distingue três categorias de infraestrutura de proteção: abrigos totalmente equipados e herméticos com sistemas de filtragem e ventilação; refúgios não hermeticamente fechados; e abrigos de emergência temporários que podem ser montados rapidamente para proteção individual. A responsabilidade pela implementação recai sobre o Estado polonês, os municípios e, cada vez mais, os proprietários privados, cabendo ao Ministério do Interior o controle estratégico e ao Corpo de Bombeiros a responsabilidade pelo inventário e pela orientação técnica.

Ao mesmo tempo, a Polônia simplificou significativamente a construção privada de pequenas moradias com uma reforma paralela de desregulamentação da legislação de construção, que entrou em vigor no início de 2026. Moradias unifamiliares independentes com área útil de até 35 metros quadrados para moradores de uma residência unifamiliar não exigem mais alvará de construção, mas apenas uma notificação simples com prazo de espera de 21 dias. Essa combinação de requisitos mais rigorosos para grandes projetos de construção e simplificação drástica para pequenos projetos privados demonstra uma abordagem pragmática que equilibra segurança e burocracia na construção civil, priorizando conscientemente a agilidade e a iniciativa individual.

Centro de Segurança e Defesa - Imagem: Xpert.Digital

O Centro de Segurança e Defesa oferece aconselhamento especializado e informações atualizadas para apoiar eficazmente empresas e organizações no reforço do seu papel na política europeia de segurança e defesa. Trabalhando em estreita colaboração com o Grupo de Trabalho de Defesa da SME Connect, promove particularmente as pequenas e médias empresas (PME) que desejam desenvolver ainda mais a sua capacidade de inovação e competitividade no setor da defesa. Como ponto de contacto central, o Centro cria, assim, uma ponte crucial entre as PME e a estratégia europeia de defesa.

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Qual o custo real de um abrigo na Alemanha?

A dimensão econômica da questão torna-se particularmente evidente nos custos de construção, que variam consideravelmente e dependem em grande parte de o abrigo ser integrado a um novo edifício desde o início ou adaptado a uma cave existente. A integração durante a construção inicial da casa é a opção mais rentável. Segundo especialistas, a proteção básica com segurança balística e estrutural fundamental acarreta custos adicionais de aproximadamente 35.000 a 40.000 euros, uma vez que requer, para além da obra estrutural já prevista, reforço de aço mais robusto, paredes e tetos de betão mais espessos, bem como uma porta e um telhado reforçados.

A adaptação de um porão existente é significativamente mais cara, pois exige a instalação de reforços estruturais adicionais em um edifício acabado. Os proprietários devem esperar pagar entre € 100.000 e € 150.000 por esse serviço. Aqueles que optarem por um abrigo independente no jardim ou sob uma garagem separada pagarão cerca de € 150.000 por sistemas pré-fabricados com capacidade para seis pessoas, mais € 15.000 adicionais para a escavação necessária. Na faixa de preço mais baixa, encontram-se os abrigos móveis de aço, conhecidos popularmente como salas de pânico, disponíveis a partir de € 15.000. No entanto, estes oferecem proteção significativamente reduzida contra detritos ou precipitação radioativa e não fornecem a proteção completa de um abrigo CBRN tradicional.

A seguinte visão geral resume as categorias de custos típicas calculadas por fornecedores especializados no mercado alemão:

Esses dados ilustram que as medidas estruturais de proteção civil para residências particulares representam um investimento financeiro significativo, que para muitos proprietários de imóveis só se justifica economicamente no contexto de um projeto de construção novo e planejado. É exatamente aí que reside a oportunidade de planejamento: aqueles que integram conceitos de proteção contra incêndio aos projetos de construção desde o início geralmente economizam mais que o dobro do investimento em comparação com a adaptação posterior.

A alavancagem econômica de um novo segmento de mercado

A crescente demanda por tecnologia para edifícios está abrindo um novo segmento de mercado, antes marginal, com considerável potencial de crescimento para a indústria da construção. Fornecedores especializados em portas blindadas, sistemas de filtragem, tecnologia de ventilação e elementos pré-fabricados de concreto já estão se beneficiando do aumento da demanda impulsionado pela guerra na Ucrânia, pela incerteza geopolítica generalizada e pela cobertura midiática da escassez de suprimentos na Alemanha. De forma semelhante à crise energética, que desencadeou um boom nas bombas de calor e nos sistemas fotovoltaicos, um aumento comparável na demanda por tecnologia de segurança para edifícios pode se desenvolver, desde que existam marcos políticos, como regulamentações de construção vinculativas ou programas de incentivos fiscais.

Ao mesmo tempo, novos serviços de consultoria e planejamento estão surgindo. Escritórios de arquitetura que desenvolvem expertise em projetos de abrigos desde cedo podem se posicionar como especialistas em um segmento de mercado ainda amplamente inexplorado. Empresas de engenharia com experiência em construção de bunkers ou tecnologia de defesa também têm acesso a um campo de aplicação civil que vai além dos contratos tradicionais de defesa. Além disso, uma comparação com a Polônia mostra que uma obrigação legal pode gerar economias de escala significativas para a indústria de fornecimento da construção civil, já que componentes padronizados, como portas blindadas ou sistemas de filtragem, podem ser produzidos de forma mais econômica em maiores quantidades.

Busca por porões municipais como solução temporária

Como a construção de novos abrigos em larga escala não seria viável nem do ponto de vista financeiro nem estrutural a curto prazo, os governos federal e locais estão buscando uma solução provisória pragmática. As prefeituras estão sendo solicitadas a identificar prédios existentes adequados cujos porões possam ser convertidos em abrigos com um esforço razoável. Uma das ideias em consideração é um aplicativo que permita aos cidadãos encontrar o abrigo mais próximo com um simples toque, semelhante ao aplicativo de alerta já existente. Nas áreas metropolitanas, porões de prédios públicos, lojas de departamento, estacionamentos subterrâneos, estações de metrô e túneis rodoviários também estão sendo considerados, visto que já possuem certo grau de integridade estrutural e, por vezes, estão localizados no subsolo.

Essa estratégia é economicamente viável, visto que a modernização de edifícios existentes é consideravelmente mais barata do que a construção de novos abrigos especializados. No entanto, ela enfrenta limitações técnicas evidentes, já que muitos edifícios existentes não possuem a resistência estrutural necessária para suportar cargas de detritos, nem sistemas adequados de ventilação e filtragem para proteção contra riscos radioativos, biológicos ou químicos. Portanto, o simples registro de um porão como possível refúgio não substitui a obrigação real de construir abrigos, mas apenas oferece uma solução emergencial de curto prazo com proteção inferior.

Lacuna regulatória como risco estrutural

Do ponto de vista econômico, a ausência de uma norma alemã vinculativa para a construção de moradias privadas representa um problema estrutural que vai além de meras preocupações com a segurança. Sem normas aprovadas pelo governo, os fornecedores privados operam atualmente em uma zona cinzenta regulatória, onde, devido à falta de critérios oficiais de teste, os proprietários de imóveis precisam confiar nas autodeclarações dos fabricantes ou em normas estrangeiras. Isso dificulta a garantia da qualidade, impede comparações de preços padronizadas e mina a confiança dos investidores privados no que é um investimento sólido a longo prazo.

Uma norma nacional vinculativa, como a que a Suíça mantém há décadas com suas diretrizes técnicas para a construção obrigatória de abrigos, não só aumentaria a segurança pública, como também proporcionaria à indústria da construção alemã maior segurança no planejamento de investimentos em capacidade produtiva e treinamento de mão de obra qualificada. Enquanto essa padronização não existir, o mercado permanecerá fragmentado e difícil de prever para grandes construtoras e planejadores de projetos, o que, por sua vez, reduz a disposição de integrar voluntariamente abrigos em grandes projetos de construção.

Um realinhamento há muito esperado

A defesa civil na Alemanha encontra-se num momento decisivo, entre décadas de negligência e uma renovada consciência da importância das políticas de segurança. A infraestrutura existente é inadequada tanto quantitativa quanto qualitativamente, enquanto exemplos internacionais, como a Suíça e, cada vez mais, a Polônia, demonstram que regulamentações de construção consistentes, combinadas com sistemas obrigatórios de construção e taxas compensatórias, podem alcançar uma cobertura quase completa em poucas décadas. A emenda pendente ao Código de Edificações, que visa consolidar a presença de abrigos na legislação urbanística, representa um passo importante, embora até o momento cauteloso, nessa direção.

Isso apresenta uma perspectiva dupla para proprietários de edifícios, incorporadores e a indústria de fornecimento de materiais de construção: aqueles que investem desde o início no planejamento de abrigos e na expertise correspondente podem se beneficiar tanto do potencial endurecimento das regulamentações futuras quanto da crescente conscientização sobre segurança por parte dos proprietários de edifícios privados. Considerando as diferenças significativas de custo entre o planejamento integrado de novas construções e a posterior adaptação, a abordagem economicamente mais viável é clara: os conceitos de abrigo devem ser parte integrante de todo projeto de construção responsável desde o início, em vez de terem que ser improvisados ​​como uma reforma dispendiosa em uma situação de crise.

Markus Becker

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