Serio? Kiedy przestaniesz tak się zachowywać? Rozdęte państwo: Niemcy dodają coraz więcej urzędników

Gospodarka stoi w miejscu, państwo rośnie: niesamowity rozkwit niemieckiej administracji państwowej

Rosnące koszty, brak reform: Kto ma płacić za ten aparat biurokratyczny?

Niemcy borykają się z problemem strukturalnym, o którym prawie nikt szczerze nie mówi: podczas gdy gospodarka stoi w miejscu, deficyty budżetowe trzeba mozolnie łatać, a obywatele jęczą pod ciężarem podatków, biurokracja służby cywilnej nieustannie się rozrasta. W Niemczech pracuje obecnie prawie dwa miliony urzędników – a z każdym nowym urzędnikiem rośnie nieobliczalne ryzyko finansowe. Już i tak gigantyczne koszty emerytur, wynoszące obecnie około 66 miliardów euro rocznie, grożą całkowitym wzrostem w nadchodzących dekadach. Zamiast jednak podejmować śmiałe reformy, ograniczać status urzędnika do podstawowych zadań i wreszcie konsekwentnie digitalizować administrację, politycy oddają się kosztownemu podejściu „business as usual”. Spojrzenie na aktualne dane pokazuje, dlaczego niemiecki system służby cywilnej w obecnej formie staje się tykającą bombą zegarową dla przyszłych pokoleń – i dlaczego wkrótce nie będziemy mogli sobie pozwolić na ten luksus.

W związku z tym:

• Typowa niemiecka farsa biurokratyczna: Ustawa o wzmocnieniu dostępności – między obietnicami włączenia a biurokratyczną rzeczywistością

Dwa miliony urzędników, 66 miliardów dolarów wydatków na emerytury, zero poważnych reform – kiedy politycy w końcu się obudzą?

Są doniesienia, które czyta się z zapartym tchem, bo są tak symptomatyczne dla politycznej porażki całej epoki, że niemal zapomina się o zaskoczeniu. Federalny Urząd Statystyczny przedstawił najnowsze dane dotyczące sektora publicznego w Niemczech na dzień 30 czerwca 2024 r. – i są one, delikatnie mówiąc, niezwykłe. Niezwykłe w sensie nieoczekiwane; niezwykłe w sensie: Jak kraj, który od lat dyskutuje o deficytach budżetowych, hamulcach zadłużenia i utracie konkurencyjności, może jednocześnie pozwalać swojemu aparatowi państwowemu na nieprzerwany rozwój, jakby jutra miało nie być?

Liczby mówią same za siebie: w dniu referencyjnym w Niemczech było 1,96 miliona urzędników, sędziów i żołnierzy – o 5,8 procent więcej niż dziesięć lat wcześniej. Cały sektor publiczny wzrósł z 4,65 do 5,38 miliona pracowników w tym samym okresie, co stanowi wzrost o 15,7 procent. Dla porównania, całkowita liczba zatrudnionych w Niemczech wzrosła z około 42,8 do 45,9 miliona w tym samym okresie, co stanowi wzrost o zaledwie 7,5 procent. Państwo rośnie zatem dwa razy szybciej niż gospodarka, która je finansuje. To nie jest błahostka. To problem strukturalny.

Można argumentować, że rosnące obowiązki rządowe wymagają większej liczby pracowników. Można by wskazać na niedobór wykwalifikowanych pracowników, wyzwania demograficzne, potrzebę sprawnego sektora publicznego. Wszystko to jest częściowo prawdą. Jednak każdy, kto czyta te dane, nie zadając sobie jednocześnie pytania, czy ten aparat musi stać się również bardziej wydajny, bardziej cyfrowy i szczuplejszy, oddaje się intelektualnemu samouwielbieniu kosztem podatników. Ponieważ z każdym dodatkowym urzędnikiem, z każdym dodatkowym stanowiskiem, nie tylko rośnie obecne obciążenie kosztami, ale także wzrasta odpowiedzialność za przyszłość, której nikt jeszcze w pełni i uczciwie nie oszacował.

Prawie dwa miliony: Kim są urzędnicy państwowi i gdzie pracują

Mniej więcej co trzeci pracownik sektora publicznego – a dokładnie 36,4 procent – ​​to obecnie urzędnicy służby cywilnej. Już sama ta liczba wiele mówi o preferencjach instytucjonalnych państwa niemieckiego: osoby poszukujące bezpieczeństwa zazwyczaj znajdują je w służbie cywilnej, a w Niemczech „służba cywilna” bardzo często oznacza status urzędnika służby cywilnej. Lwia część tych urzędników – 70,1 procent – ​​pracuje dla krajów związkowych, co jest bezpośrednio związane z federalną strukturą Niemiec. Edukacja, policja, wymiar sprawiedliwości i znaczna część administracji leżą w gestii krajów związkowych, a to właśnie te obszary są najbardziej wymagające pod względem kadrowym i tradycyjnie w dużym stopniu zależne od urzędników służby cywilnej. Dziewiętnaście procent urzędników służby cywilnej jest zatrudnionych przez rząd federalny, podczas gdy tylko 9,7 procent pracuje dla miast i gmin.

Bliższe przyjrzenie się obszarom działalności ujawnia wewnętrzną logikę tego systemu. Zdecydowanie najliczniejszą grupę stanowią nauczyciele: 696 000 urzędników państwowych uczy w szkołach ogólnokształcących i zawodowych. To niezwykle wysoka liczba, odzwierciedlająca nie tylko skalę niemieckiego systemu edukacji, ale także decyzję, którą kraje związkowe podejmują od dziesięcioleci w zasadzie bezdyskusyjnie: nauczyciele otrzymują status urzędnika państwowego, ponieważ jest on uważany za bardziej atrakcyjny, ponieważ ma ułatwiać rekrutację i ponieważ politycy rzadko go kwestionują. Wraz ze wzrostem liczby etatów nauczycielskich o około 52 000 w ciągu dziesięciu lat, sektor ten jest również głównym motorem wzrostu.

Na drugim miejscu znajdują się pracownicy policji, urzędów porządku publicznego i straży pożarnej, z 373 000 urzędników, a następnie 195 000 w dziedzinie obrony narodowej. Administracja podatkowa zatrudnia 167 000 urzędników – tyle samo co ministerstwa i urzędy centralne. Kolejne 126 000 pracuje w sądach, prokuraturach i systemie więziennictwa. Każda z tych grup ma swoje specyficzne uzasadnienie i nikt poważnie nie kwestionuje, że sprawnie funkcjonujące państwo potrzebuje policjantów, sędziów, kontrolerów podatkowych i żołnierzy. Pytanie nie brzmi, czy, ale ilu – a przede wszystkim: w jakich warunkach, przy jakich oczekiwaniach co do produktywności i jakim kosztem dla przyszłych pokoleń.

Wzrost liczby 46 000 nowych stanowisk w policji w ciągu dziesięciu lat wydaje się początkowo prawdopodobny. Sytuacja w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego, rosnące znaczenie cyberprzestępczości i zwiększone obciążenie władz wynikające z migracji – wszystkie te czynniki stanowią obiektywnie uzasadnione powody zwiększenia liczby personelu. To samo dotyczy szkół, gdzie zmiany demograficzne, integracja, całodzienne programy i wsparcie językowe faktycznie zwiększyły zapotrzebowanie. Mniej zrozumiały jest jednak wzrost liczby 22 000 nowych stanowisk w ministerstwach i administracji centralnej. Obszar ten wymyka się prostej legitymizacji z powodu zwiększonej odpowiedzialności. Tutaj biurokracja rozrasta się sama dla siebie – przynajmniej częściowo.

Gdzie państwo faktycznie się skurczyło – i co to ujawnia

Nieuczciwe byłoby interpretowanie danych tylko z jednej perspektywy. Rzeczywiście istnieją obszary, w których liczba urzędników zmniejszyła się w ciągu ostatnich dziesięciu lat. W sektorze transportu i komunikacji liczba ta spadła o około 26 000. Nie jest to wynikiem żadnych osiągnięć politycznych, lecz raczej długotrwałego efektu decyzji podjętej w latach 90.: prywatyzacji Niemieckich Kolei Federalnych. Każdy, kto uważa, że ​​państwo usprawniło działalność ze względu na efektywność, jest w błędzie. Redukcja nie wynikała z celowego programu reform, lecz była raczej niezamierzoną konsekwencją fali prywatyzacji, która sama znajdowała się pod znaczną presją i nadal jest przedmiotem kontrowersyjnej debaty. W obszarach zabezpieczenia społecznego, spraw rodzinnych i młodzieżowych oraz polityki rynku pracy liczba urzędników zmniejszyła się o około 10 000 – ponownie, nie w wyniku świadomej polityki reform, lecz po prostu dlatego, że Federalna Agencja Zatrudnienia nie oferuje już statusu urzędnika.

Te spadki ujawniają coś ważnego: państwo nie redukuje strategicznie stanowisk w służbie cywilnej, lecz je traci tam, gdzie zmuszają je do tego okoliczności zewnętrzne. Tam, gdzie nie ma prywatyzacji, reform instytucjonalnych ani zewnętrznej presji politycznej, aparat służby cywilnej się rozrasta. Nie jest to prawo natury – to wynik systemu zaprojektowanego z myślą o ekspansji, w którym zwiększanie liczby pracowników w sektorze publicznym rzadko wiąże się z ryzykiem politycznym, podczas gdy redukcja zatrudnienia niemal zawsze tak.

Prowadzi to do fundamentalnego problemu z zarządzaniem: sektor publiczny w Niemczech praktycznie nie podlega żadnym poważnym pomiarom efektywności. Brakuje spójnej analizy, czy zadania rządowe rzeczywiście wymagają większej liczby pracowników, czy też istniejące stanowiska mogłyby być efektywniej wykorzystywane. Chociaż digitalizacja jest reklamowana jako rozwiązanie, rzeczywistość jest przygnębiająca. Monitor eGovernment 2024 pokazuje, że tylko 19 procent obywateli uważa, że ​​organy i agencje publiczne działają równie sprawnie, jak firmy prywatne. Z drugiej strony, siedmiu na dziesięciu oczekuje, że cyfrowe usługi administracyjne będą równie wygodne i łatwe w obsłudze, jak prywatne usługi online. Jednocześnie szacunki pokazują, że konsekwentna digitalizacja 60 najważniejszych procesów administracyjnych przyniosłaby potencjalne oszczędności rzędu około 34 procent obecnych kosztów biurokratycznych. Co się stało: bardzo niewiele.

Tykający zegar emerytalny: co państwo obiecuje dziś, a za co musi zapłacić jutro

Każdy, kto mówi o rosnącej liczbie urzędników służby cywilnej, nie poruszając jednocześnie kwestii zobowiązań emerytalnych, opowiada jedynie połowę historii. Urzędnicy służby cywilnej nabywają uprawnienia emerytalne w trakcie służby, które zasadniczo różnią się od ustawowego ubezpieczenia emerytalnego: emerytura nie jest świadczeniem ubezpieczeniowym opartym na składkach, lecz bezpośrednim zobowiązaniem płatniczym pracodawcy – czyli podatnika. Jest obliczana na podstawie ostatnio zajmowanego stanowiska służbowego i stażu pracy, może wynosić do 71,75% ostatniego wynagrodzenia zasadniczego i jest finansowana z bieżącego budżetu państwa, bez tworzenia realnych rezerw w trakcie czynnej służby na pokrycie przyszłych zobowiązań.

Dane opublikowane przez Federalny Urząd Statystyczny za 2024 rok są alarmujące: wydatki na emerytury dla byłych urzędników wyniosły 56,9 mld euro. Doliczając renty rodzinne w wysokości 9 mld euro, całkowite obciążenie wynosi 65,9 mld euro – około 1,5% niemieckiego produktu krajowego brutto. Przeciętna emerytura na początku 2025 roku wynosiła 3416 euro brutto miesięcznie, co stanowi wzrost o 5,4% w porównaniu z rokiem poprzednim. Dla porównania, osoby, które pracowały całe życie i opłacały składki na ustawowe ubezpieczenie emerytalne, otrzymują średnio znacznie mniej.

Na dzień 1 stycznia 2025 r. w Niemczech było 1 418 800 emerytów sektora publicznego – o prawie jeden procent więcej niż w roku poprzednim. Liczba emerytów na poziomie landowym wzrosła o 1,4%, a na poziomie gminnym aż o 3,0%. Liczba emerytów na poziomie federalnym nieznacznie spadła, ale nie odzwierciedla to żadnych strukturalnych działań zaradczych; jest to raczej długotrwały efekt prywatyzacji kolei i poczty w latach 90. XX wieku. W latach 2000–2020 łączna liczba beneficjentów emerytur wzrosła o ponad 50% – była to fala odejść na emeryturę spowodowana głównie masowym zatrudnianiem nauczycieli w latach 60. i 70. XX wieku w związku z wyżem demograficznym.

Prawdziwy problem leży w przyszłości. Obliczenia Niemieckiej Rady Ekspertów Ekonomicznych – tzw. „Rady Doradców Ekonomicznych” – pokazują, że koszty emerytur wzrosną z obecnego poziomu około 1,7% produktu krajowego brutto (PKB) do 1,9% w 2040 r. Szczególnie dotknięte są kraje związkowe, w których zatrudnionych jest prawie 70% wszystkich urzędników. Według najnowszego raportu emerytalnego Federalnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, same federalne wydatki emerytalne mają wzrosnąć z około 6,8 mld euro w 2023 r. do 7,8 mld euro w 2025 r., a – co jest szokującą liczbą – nawet do 25,4 mld euro w 2060 r. Stanowi to wzrost o ponad 50% w porównaniu z obecną sytuacją. Fundacja Gospodarki Rynkowej ostrzega, że ​​dla rządu federalnego i krajów związkowych łącznie wydatki emerytalne mogą osiągnąć nawet 120 mld euro rocznie do 2060 r., biorąc pod uwagę poziom emerytur, świadczenia uzupełniające i renty rodzinne.

Co więcej, system służby cywilnej charakteryzuje się pewną strukturalną specyfiką: ponieważ urzędnicy nie płacą składek na ubezpieczenia społeczne, posiadają prywatne ubezpieczenie zdrowotne. Pracodawca pokrywa znaczną część kosztów opieki zdrowotnej poprzez świadczenia uzupełniające. Wraz ze starzeniem się grupy emerytów i rosnącymi wydatkami na opiekę zdrowotną, gwałtownie rosną nie tylko uprawnienia emerytalne, ale także koszty tych świadczeń uzupełniających. Ten niewidoczny wzrost kosztów jest w dużej mierze ignorowany w wielu debatach politycznych – jest on w pewnym sensie martwym punktem niemieckiej świadomości budżetowej.

Rezerwy? Jakie rezerwy? Dylemat emerytalny landów niemieckich

W 2007 roku rząd federalny zareagował, tworząc fundusz emerytalny, do którego odprowadzane są składki za wszystkich mianowanych od tego momentu urzędników służby cywilnej, sędziów i żołnierzy zawodowych. Zasada jest prosta i rozsądna: ci, którzy zatrudniają dziś urzędników służby cywilnej, powinni teraz finansować również ich przyszłe koszty emerytalne, aby nie obciążać nimi kolejnych pokoleń. Teoretycznie to rozsądne podejście. W praktyce jednak sytuacja jest otrzeźwiająca.

Wiele niemieckich krajów związkowych formalnie utworzyło podobne fundusze emerytalne – ale składki są niewystarczające, koncepcje zróżnicowane, a dyscyplina polityczna słaba. Przykład Nadrenii Północnej-Westfalii jest szczególnie pouczający: ten najludniejszy kraj związkowy, z najwyższymi bezwzględnymi zobowiązaniami emerytalnymi, rozważał całkowite wstrzymanie wpłat do własnego funduszu emerytalnego i zamiast tego przekazywanie dochodów z odsetek bezpośrednio do budżetu państwa – w celu załatania krótkoterminowych luk budżetowych. Już teraz Nadrenia Północna-Westfalia musi przeznaczać około 13 procent swojego całkowitego budżetu państwa na same emerytury urzędników państwowych. Kiedy kraj związkowy w takiej sytuacji zaczyna sprzeniewierzać swój fundusz emerytalny, nie jest to oznaką dyscypliny fiskalnej, lecz paniki.

Zachodnie kraje związkowe Niemiec przeznaczają obecnie około 15 procent swoich dochodów podatkowych na wydatki emerytalne. Jest to udział, który bezpośrednio konkuruje z innymi priorytetami rządu: inwestycjami w infrastrukturę, edukację, cyfryzację i badania. Każdy, kto zamrozi jedną piątą swoich dochodów na wydatki emerytalne, ma mniej miejsca na wszystko inne. To konkretna, codzienna konsekwencja polityki służby cywilnej, prowadzonej przez dekady bez dostatecznego uwzględnienia długoterminowych skutków.

Nasze doświadczenie w zakresie rozwoju biznesu, sprzedaży i marketingu w UE i Niemczech – Zdjęcie: Xpert.Digital

Obszary zainteresowań branży: B2B, digitalizacja (od AI do XR), inżynieria mechaniczna, logistyka, odnawialne źródła energii i przemysł

Więcej informacji tutaj:

• Centrum Biznesu Ekspertów

Centrum tematyczne oferujące spostrzeżenia i wiedzę specjalistyczną:

• Platforma wiedzy obejmująca gospodarki globalne i regionalne, innowacje i trendy branżowe
• Zbiór analiz, spostrzeżeń i informacji ogólnych na temat obszarów, na których się koncentrujemy
• Miejsce, w którym można zdobyć wiedzę i informacje na temat bieżących wydarzeń w biznesie i technologii
• Centrum dla firm poszukujących informacji na temat rynków, cyfryzacji i innowacji branżowych

Porównanie międzynarodowe: za dużo czy za mało urzędników?

W tym miejscu wymagana jest uczciwość intelektualna. Każdy, kto powołuje się na liczbę niemieckich urzędników jako dowód na apodyktyczność państwa, musi znać porównania międzynarodowe – bo są one zaskakujące. Według danych OECD, udział pracowników sektora publicznego w całkowitym zatrudnieniu w Niemczech wynosi około 11 procent – ​​znacznie poniżej średniej OECD wynoszącej około 17-18 procent. W Szwecji prawie 29 procent wszystkich pracowników pracuje w sektorze publicznym, w Danii 28 procent, a w Finlandii 24 procent. Nawet w Belgii, Polsce i Portugalii odsetek ten jest wyższy niż w Niemczech. W skali międzynarodowej niemiecki aparat państwowy nie jest zatem bynajmniej szczególnie duży, jeśli mierzyć go liczbą pracowników.

Co to oznacza? Przede wszystkim oznacza to, że argument o „rozdętym państwie” wymaga pewnych niuansów. Niemcy niekoniecznie mają zbyt wielu urzędników w porównaniu z innymi krajami – ich system służby cywilnej jest strukturalnie droższy niż w wielu innych krajach. Różnica nie leży w ilości, ale w warunkach instytucjonalnych: niemieckie prawo dotyczące służby cywilnej, z dożywotnim bezpieczeństwem zatrudnienia, świadczeniami emerytalnymi opartymi na emeryturach, świadczeniami uzupełniającymi i zasadą alimentów, tworzy długoterminowe zobowiązania kosztowe, których inne kraje nie generują w takim samym stopniu, ponieważ ich zatrudnieni urzędnicy podlegają składkom na ubezpieczenia społeczne.

Problemem nie jest zatem sama liczba, ale stosunek kosztów do korzyści. Skoro Niemcy zatrudniają 11% siły roboczej w sektorze publicznym i konsekwentnie osiągają gorsze wyniki w skali międzynarodowej w zakresie administracji cyfrowej niż znacznie mniejsze kraje, takie jak Estonia czy Austria, to pojawia się uzasadnione pytanie: czy podatnicy otrzymują wystarczająco dużo za swoje pieniądze? Biorąc pod uwagę wszystkie dostępne dane, odpowiedź brzmi: prawdopodobnie nie. Tylko 19% obywateli Niemiec jest przekonanych, że władze publiczne działają równie sprawnie jak przedsiębiorstwa. To druzgocący werdykt w sprawie systemu, który zatrudnia miliony ludzi i kosztuje setki miliardów euro.

Co gorsza, niemiecki sektor publiczny szybko się starzeje. Odsetek pracowników w wieku 18–34 lat spadł z 30 do 17 procent w latach 2015–2020 – to największy spadek w całym obszarze OECD w tym okresie. Jednocześnie 19 z 32 państw członkowskich OECD zwiększyło odsetek młodszych pracowników w sektorze publicznym. Konsekwencje są przewidywalne: w nadchodzących latach całe grupy doświadczonych urzędników przejdą na emeryturę, a na ich stanowiska będzie brakowało dobrze wyszkolonych młodych specjalistów. Sam wzrost gospodarczy nie rozwiąże tego problemu – potrzebna jest atrakcyjność strukturalna i nowoczesne warunki pracy.

W związku z tym:

• Administracja i biurokracja w Niemczech: 835 milionów euro dziennie – czy koszty dla urzędników w Niemczech naprawdę rosną?

Wydatki rządowe jako procent PKB i wzrost sektora publicznego

Aby dopełnić obraz, należy wziąć pod uwagę ogólne ramy fiskalne. Wskaźnik wydatków rządowych – czyli stosunek wydatków rządowych do produktu krajowego brutto – wzrósł do 49,5% w 2024 r., czyli o 2,2 punktu procentowego powyżej długoterminowej średniej od 1991 r. Średnia UE w 2024 r. wyniosła 49,2%. Niemcy nie są bynajmniej krajem o najwyższym wskaźniku wydatków rządowych w Europie, ale coraz bardziej zbliżają się do przedziału istotnego z ekonomicznego punktu widzenia: w literaturze ekonomicznej poważne dyskusje na temat efektywności i wzrostu gospodarczego rozpoczynają się, gdy wskaźnik wydatków rządowych osiąga około 50%. Nie wynika to z faktu, że działalność rządu jest z natury zła, ale z faktu, że część gospodarki, którą kieruje państwo, ostatecznie ogranicza zdolność adaptacyjną i zdolność inwestycyjną sektora prywatnego.

Według Federalnego Urzędu Statystycznego wzrost wskaźnika wydatków publicznych w 2024 r. wynika przede wszystkim z wyższych świadczeń socjalnych – emerytur, opieki długoterminowej i dochodu podstawowego. Zatem koszty osobowe w sektorze publicznym nie są jedyną przyczyną wzrostu wydatków. Przyczyniają się one jednak do tego wzrostu w sposób trwały i, w przeciwieństwie do cyklicznych wydatków socjalnych, mają charakter strukturalny – co oznacza, że ​​nie można ich obniżyć poprzez ożywienie gospodarcze. Każde nowe stanowisko urzędnicze, każde nowe stanowisko pracownicze w sektorze publicznym oznacza: wyższe koszty osobowe dzisiaj, wyższe wydatki emerytalne jutro i mniejszą elastyczność finansową budżetu pojutrze.

Chociaż budżety publiczne wydały w 2024 roku o 7,1% więcej niż w 2023 roku, jednocześnie przyjęły o 6,8% więcej. Brzmi to wyważenie – ale ta równoważność jest myląca. Maskuje ona fakt, że strukturalne zobowiązania budżetowe – emerytury, świadczenia, koszty osobowe – rosną niezależnie od sytuacji gospodarczej. Kiedy gospodarka stagnuje lub kurczy się, jak miało to miejsce w Niemczech w latach 2023 i 2024, dochody spadają, podczas gdy wydatki pozostają stabilne, a nawet rosną. To właśnie ta asymetria sprawia, że ​​wzrost liczby pracowników sektora publicznego stanowi istotny czynnik ryzyka fiskalnego.

Debata o reformie: czego domagają się ekonomiści, a czego unikają politycy

Debata na temat reformy niemieckiej służby cywilnej jest tak stara jak sama Republika Federalna Niemiec – i tak długotrwała, jak bezowocna. Jednak propozycje reform od dawna są przedmiotem debaty. Ekonomiści z Rady Ekspertów Ekonomicznych i instytutów badań ekonomicznych zasadniczo rekomendują trzy środki: po pierwsze, ograniczenie statusu urzędnika do prawdziwie kluczowych obszarów państwa – a mianowicie policji, wymiaru sprawiedliwości, administracji podatkowej i wojska; po drugie, stopniowe włączanie nowych urzędników do ustawowego systemu ubezpieczeń emerytalnych wraz z uzupełniającym systemem emerytalnym dla pracowników; po trzecie, konsekwentną digitalizację administracji publicznej w celu osiągnięcia wzrostu produktywności, a nie obejścia go poprzez zwykłe zwiększanie liczby pracowników.

Ekonomista Martin Werding zaproponował celowo model progresywny: tylko nowi urzędnicy służby cywilnej mianowani po określonej dacie granicznej byliby objęci ustawowym systemem ubezpieczeń emerytalnych, podczas gdy obecni urzędnicy służby cywilnej zachowaliby swoje uprawnienia emerytalne. Okres przejściowy trwałby ponad 40 lat – ale strukturalne ulgi dla budżetów stanowych i federalnych byłyby znaczne. Nawet krytyczni ekonomiści w dużej mierze odrzucają całkowite i natychmiastowe zniesienie statusu urzędnika służby cywilnej, ponieważ zasada utrzymania ma na celu promowanie odporności na korupcję i neutralności politycznej – a zatem ma ona autentyczne teoretyczne uzasadnienie dla państwa, którego nie da się obalić.

Jednak wola polityczna do wdrożenia takich reform jest praktycznie zerowa. Żaden rząd federalny w ostatnich dekadach nie zajął się poważnie prawem dotyczącym służby cywilnej. Związki zawodowe urzędników są zorganizowane i dobrze powiązane, a grupy wyborców, których to dotyczy, są liczne i mają decydujący wpływ na wybory. W niektórych krajach związkowych nauczyciele stanowią największą grupę wyborców w sektorze publicznym – a jednocześnie grupę, która odnosi największe korzyści ze statusu urzędnika. Kiedy minister finansów Bawarii lub Nadrenii Północnej-Westfalii rozważa reformę emerytalną, jednocześnie myśli o kolejnych wyborach. Wynik jest powszechnie znany.

Minister edukacji Saksonii jest jednym z nielicznych polityków, którzy rozpoczęli debatę na temat stopniowego wycofywania statusu urzędnika państwowego dla nauczycieli – nie z ideologicznych przekonań, ale z czystej konieczności finansowej. W sytuacji, gdy zobowiązania emerytalne pochłaniają coraz większą część budżetu państwa, jedyną pozostającą opcją jest ta bolesna. Lepiej byłoby podjąć tę decyzję w spokojniejszych czasach niż pod presją kryzysu budżetowego – ale jest to sprzeczne z polityczną logiką systemu nastawionego na krótkie kadencje legislacyjne.

W związku z tym:

• Nie potrzeba 47. planu generalnego ani kolejnego programu kryzysowego, ale wspólnego, podstawowego modelu polityki gospodarczej

Szkoły, służby bezpieczeństwa, ministerstwa: gdzie wzrost był największy

Dane Federalnego Urzędu Statystycznego dla poszczególnych sektorów dostarczają bardziej szczegółowych informacji. W sektorze edukacji, z 696 000 nauczycieli etatowych, liczba nowych etatów wzrosła o około 52 000 w ciągu ostatnich dziesięciu lat. Wzrost ten jest częściowo uzasadniony czynnikami obiektywnymi: szkoły całodzienne, integracja, wsparcie językowe dla dzieci z doświadczeniem migracyjnym oraz rozwój szkół zawodowych rzeczywiście zwiększyły popyt. Niemniej jednak ta liczba zasługuje na uwagę – ponieważ z każdym nowo zatrudnionym nauczycielem etatowym dany kraj związkowy ponosi zobowiązanie emerytalne w wysokości kilkuset tysięcy euro, które zacznie obowiązywać dopiero po 30–40 latach i będzie trwało przez dziesięciolecia.

W agencjach bezpieczeństwa odnotowano wzrost o 46 000 nowych stanowisk w służbie cywilnej, co nie budzi kontrowersji politycznych. Sytuacja bezpieczeństwa wewnętrznego, zwiększone bezpieczeństwo granic i zwiększone zapotrzebowanie na cyberbezpieczeństwo generalnie uzasadniają tę potrzebę. Nadal przedmiotem dyskusji pozostaje kwestia, czy status urzędnika służby cywilnej jest najrozsądniejszą formą zatrudnienia we wszystkich sektorach bezpieczeństwa, czy też elastyczne formy zatrudnienia byłyby bardziej efektywne w niektórych obszarach. Utworzono 22 000 nowych stanowisk w ministerstwach i administracji centralnej – i to właśnie w tym obszarze legitymizacja jest najsłabsza. Co uzasadnia tak masową rozbudowę nadbudowy administracyjnej w kraju, który jednocześnie pozostaje w tyle pod względem cyfryzacji administracji? Wzrost biurokracji jako reakcji na biurokrację to koncepcja, której nikt otwarcie by nie bronił. Niemniej jednak, dzieje się tak naprawdę.

Co kryje się za liczbami: wzrost państwa jako logika systemowa

Prawdziwe znaczenie tej debaty nie tkwi w poszczególnych statystykach, lecz w tym, co ujawniają one na temat systemowej logiki państwa niemieckiego. Aparat państwowy, który rozwija się szybciej niż gospodarka, która go wspiera; system służby cywilnej generujący długoterminowe zobowiązania na skalę, na jaką nie zdecydowałaby się żadna współczesna firma; program cyfryzacji, który jest głoszony, ale nie jest konsekwentnie wdrażany; oraz debata na temat reform, która trwa od dziesięcioleci bez żadnych fundamentalnych zmian – to wszystko nie jest dziełem przypadku. To wynik instytucjonalnych systemów zachęt, które nagradzają ekspansję, a karzą za demontaż.

Służba cywilna nie jest złośliwym wynalazkiem. Historycznie rzecz biorąc, powstała z uzasadnionych powodów: bezstronnego, przestrzegającego prawa i lojalnego aparatu państwowego, niezależnego od kaprysów politycznych. Zasada odpowiedniego wynagrodzenia i bezpieczeństwa zatrudnienia ma na celu zapobieganie korupcji oraz zagwarantowanie niezależności sądownictwa, administracji podatkowej i bezpieczeństwa wewnętrznego. Cele te są uzasadnione i godne obrony. Pytanie brzmi, czy przestarzała struktura instytucjonalna z XIX wieku jest nadal właściwym narzędziem do osiągnięcia tych celów w XXI wieku.

Większość ekonomistów odpowiada: nie w tej formie. Zreformowany system, który ograniczyłby status urzędnika do autentycznych, podstawowych funkcji suwerennych, stopniowo integrowałby nowych urzędników do powszechnego systemu ubezpieczeń emerytalnych i jednocześnie tworzył atrakcyjne warunki pracy, byłby bardziej opłacalny, sprawiedliwy społecznie i zrównoważony finansowo. Zmniejszyłby on nierówności między urzędnikami a innymi pracownikami sektora publicznego, które stają się coraz trudniejsze do uzasadnienia, zwłaszcza w czasach, gdy system emerytalny dla osób objętych ustawowym ubezpieczeniem emerytalnym znajduje się pod ciągłą presją polityczną.

Obywatele odczuwają tę nierówność. Płacą składki do systemu emerytalnego, którego poziom i wypłacalność są przedmiotem ciągłych debat – podczas gdy świadczenia emerytalne urzędników państwowych, finansowane z ich podatków, są w dużej mierze pomijane w tej dyskusji. To nie jest trwała podstawa społecznej akceptacji działań rządu.

Między koniecznością a nadmiarem: trzeźwa refleksja końcowa

Debata na temat rozrastającego się aparatu państwowego w Niemczech wymaga trzeźwości po obu stronach. Ci, którzy kategorycznie potępiają wszelkie nowe miejsca pracy w sektorze publicznym, nie dostrzegają, że sprawnie funkcjonujące państwo ma do spełnienia zadania infrastrukturalne, edukacyjne i związane z bezpieczeństwem, które stwarzają realne zapotrzebowanie na personel. Jednak ci, którzy odrzucają wzrost o 15,7% w ciągu dziesięciu lat – prawie dwukrotnie wyższy niż tempo ogólnego wzrostu gospodarczego – jako zjawisko naturalne i nieuniknione, ignorują leżącą u jego podstaw rzeczywistość finansową.

Koszty emerytur w 2024 roku wyniosły około 65,9 mld euro – i fala ta wciąż rośnie. Do 2060 roku łączne wydatki na emerytury rządu federalnego i rządów krajów związkowych mogą osiągnąć 120 mld euro rocznie. To kwota, która wystawia na próbę fiskalną każdy poważny program inwestycyjny, każdy plan ochrony klimatu, każdą inicjatywę edukacyjną i każdy program infrastrukturalny. To hipoteka na przyszłość, której dzisiejsza młodzież nie zaciągnęła, ale ostatecznie za nią zapłaci.

Niemiecka klasa polityczna powinna z rozwagą nie odrzucać danych Federalnego Urzędu Statystycznego jako neutralnych ustaleń, lecz raczej interpretować je jako wezwanie do działania: prawo dotyczące służby cywilnej musi zostać zreformowane. Zasada statusu urzędnika służby cywilnej musi zostać ograniczona do autentycznych, podstawowych zadań. Należy opracować nowe systemy emerytalne, które zapewnią atrakcyjność służby publicznej i będą zrównoważone pod względem finansowym. Cyfryzacja administracji publicznej musi być realizowana z wyraźnym celem redukcji kosztów osobowych – a nie jedynie jako dodatkowa warstwa na i tak już rozrastającej się, analogowej biurokracji.

Pytanie nie brzmi, czy Niemcy potrzebują urzędników. Pytanie brzmi, ilu ich jest, w jakich sektorach, na jakich warunkach – i kto ostatecznie zapłaci rachunek. Odpowiedź na to pytanie będzie tym trudniejsza, im dłużej będzie odkładana.