Des Premiers ministres plutôt que des gestionnaires : l’État dans la salle des machines de Volkswagen – Comment la politique oriente, ralentit et bloque Volkswagen

Usines bloquées, profits en chute libre : la dure réalité de la loi Volkswagen

Volkswagen traverse la transformation la plus profonde de son histoire, mais la sortie de crise se jouera non seulement sur le marché mondial, mais surtout à la chancellerie du Land de Hanovre. Avec le Land de Basse-Saxe comme actionnaire majoritaire et la loi Volkswagen, inscrite dans l'histoire, les responsables politiques disposent d'un droit de veto unique au sein du premier constructeur automobile européen. Lorsque les ministres-présidents et les représentants syndicaux décident conjointement des fermetures d'usines et des réorientations stratégiques au sein du conseil de surveillance, la frontière entre nécessité économique et calcul électoral s'estompe. Ce qui était autrefois conçu comme un rempart pour des centaines de milliers d'emplois se révèle de plus en plus menaçant pour leur survie à l'ère de l'électromobilité et de la réduction des marges. Les plus grands économistes alertent depuis longtemps sur une « prise d'otage économique » qui ralentit, voire empêche, la restructuration pourtant urgente de l'entreprise. Un regard approfondi sur les rouages ​​d'une entreprise prise en étau entre la concurrence mondiale et les enjeux politiques régionaux.

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Volkswagen n'est pas une entreprise comme les autres. C'est une société unique en son genre parmi les entreprises cotées au DAX : un ministre-président d'un Land siège à son conseil de surveillance, une loi d'État confère au gouvernement un droit de veto, et le syndicat négocie non seulement les salaires, mais participe également aux décisions concernant l'ouverture, la délocalisation ou la fermeture des usines. Cette imbrication de la politique d'État, de la représentation des salariés et de la stratégie d'entreprise n'est pas le fruit du hasard, mais le résultat d'un système qui, au fil de l'histoire, est devenu un frein croissant ces dernières années. La question de l'influence du politique sur les décisions de Volkswagen trouve une réponse claire : elle est unique dans le monde des affaires allemand et est désormais considérée par les plus grands économistes comme une menace existentielle pour la compétitivité de l'entreprise.

La loi Volkswagen : une relique au pouvoir réel

Le fondement juridique de l'influence politique chez Volkswagen est la loi dite « VW », entrée en vigueur en 1960 lors de la privatisation de l'entreprise, alors publique. Elle résultait d'un compromis entre le gouvernement fédéral, le Land de Basse-Saxe, les syndicats et les acquéreurs des premières actions cotées en bourse, la question de la propriété de l'entreprise, fondée sous le Troisième Reich, étant restée en suspens pendant des années.

La loi comporte deux dispositions essentielles qui restent en vigueur aujourd'hui et déterminent les rapports de force au sein de l'entreprise. Premièrement, l'article 4, paragraphe 3, stipule que les résolutions adoptées en assemblée générale, qui requièrent normalement une majorité des trois quarts, exigent une majorité de plus de 80 % chez Volkswagen. Le Land de Basse-Saxe détenant 20,2 % des droits de vote, il peut bloquer toute résolution de ce type. Il dispose ainsi d'un droit de blocage minoritaire, qui ailleurs ne serait effectif qu'avec une participation de 25 %. Deuxièmement, l'article 4, paragraphe 2, stipule que l'implantation et le transfert d'unités de production requièrent l'approbation du conseil de surveillance à la majorité des deux tiers. Ce conseil étant composé d'un nombre égal de représentants des salariés et des actionnaires, les représentants des salariés peuvent à eux seuls bloquer toute décision d'implantation.

Ces deux mécanismes créent ensemble un modèle de gouvernance dans lequel ni les usines ne peuvent être fermées ni délocalisées, ni les statuts modifiés, ni le capital augmenté, tant que l'État de Basse-Saxe et les représentants des salariés s'y opposent.

Le conseil de surveillance comme arène politique

Le conseil de surveillance de Volkswagen AG est composé de 20 membres, dont dix représentent les actionnaires et dix les salariés. Le Land de Basse-Saxe dispose d'un droit légal de nommer deux représentants, à condition de détenir au moins 15 % des actions ordinaires de la société. Actuellement, le ministre-président Stephan Weil et son adjointe, Julia Willie Hamburg, représentent le Land au sein du conseil de surveillance.

Ce qui rend cette situation unique, c'est non seulement la composition du personnel, mais aussi l'alliance stratégique qui en découle. Dans les faits, les représentants de l'État agissent fréquemment en étroite collaboration avec les dix représentants du personnel, notamment la présidente du comité d'entreprise, Daniela Cavallo, et des représentants du syndicat IG Metall. Ensemble, ils constituent une majorité de facto, occupant douze des vingt sièges du conseil de surveillance. L'expert automobile Stefan Bratzel, du Centre de gestion automobile (CAM), résume cette alliance en un seul mot : pouvoir de blocage.

Ce pouvoir de blocage s'exerce simultanément à plusieurs niveaux. En assemblée générale, l'État, fort de ses 20,2 % de droits de vote, peut empêcher toute résolution modifiant les statuts. Au niveau du conseil de surveillance, l'État et les représentants du personnel peuvent bloquer conjointement toute décision relative à l'implantation d'une entreprise, la majorité des deux tiers requise ne pouvant être atteinte sans leur accord. Enfin, de manière informelle, le ministre-président, en sa qualité de membre du conseil de surveillance, exerce une influence sur les décisions stratégiques qui ne requièrent pas formellement son approbation, du fait de son poids politique considérable au sein de ce conseil.

Sécuriser les emplacements commerciaux comme dogme politique

Nulle part ailleurs l'influence politique n'est plus tangible que dans la question de l'implantation des usines. La Basse-Saxe est le principal site de production de Volkswagen en Allemagne, avec l'usine principale à Wolfsburg, l'usine de véhicules utilitaires à Hanovre, l'usine de voitures électriques à Emden, l'usine de composants à Brunswick, l'usine de Salzgitter et le site d'Osnabrück. Plus de 100 000 personnes travaillent pour Volkswagen en Basse-Saxe seulement. Chaque emploi perdu représente potentiellement un vote qui change la donne.

Lorsque le conseil d'administration de Volkswagen a évoqué publiquement pour la première fois d'éventuelles fermetures d'usines en Allemagne à l'automne 2024, le ministre-président Weil a réagi par une déclaration sans équivoque. Il espérait que les négociations permettraient de trouver des alternatives aux fermetures d'usines ou au démantèlement des activités principales. En septembre 2024, lors d'un événement organisé à l'usine Volkswagen d'Emden, M. Weil a réaffirmé avec encore plus de clarté son refus de toute fermeture d'usine et sa confiance dans la tradition de recherche de solutions concertées avec toutes les parties prenantes.

En collaboration avec les représentants du personnel au sein du conseil de surveillance, l'État a obtenu une solution qui évite à la fois les licenciements et les fermetures d'usines. La convention collective d'avenir, conclue en décembre 2024, prévoit la suppression de 35 000 emplois d'ici 2030 par le biais de départs à la retraite partiels, de départs anticipés à la retraite et d'indemnités de départ. Les vagues de grèves d'avertissement de décembre 2024, auxquelles ont participé près de 100 000 salariés, ont encore accentué la pression politique.

La question est de savoir si ce résultat était économiquement viable. Le taux d'utilisation moyen des usines automobiles européennes en 2023 n'était que de 60 %, soit dix points de pourcentage de moins qu'avant la pandémie. En Allemagne, en France, en Italie et au Royaume-Uni, il est même tombé à 54 %. L'usine Volkswagen d'Emden, la seule usine dédiée aux véhicules électriques en Basse-Saxe, est loin de fonctionner à pleine capacité. Le directeur financier de Volkswagen, Arno Antlitz, a admis que des prix élevés et la mobilité pour tous sont incompatibles, notamment dans les usines allemandes où est produite la majorité des véhicules électriques.

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Dividendes, électeurs et conflit d'intérêts financier

L'influence politique de la Basse-Saxe sur Volkswagen comporte également une dimension financière rarement évoquée publiquement. L'État détient environ 59 millions d'actions ordinaires Volkswagen, et une partie des dividendes est versée au budget régional via la holding hanovrienne. Ces dernières années, le montant brut des dividendes que l'État est tenu de reverser à la Fondation Volkswagen a oscillé entre 227 et 272 millions d'euros par an. Au printemps 2025, le ministre des Finances, Gerald Heere, a restructuré ces participations : environ 30 millions d'actions, d'une valeur de 3,1 milliards d'euros à l'époque, ont été transférées à une société à but non lucratif chargée de verser directement les dividendes à la Fondation Volkswagen, court-circuitant ainsi le budget régional.

Cette dépendance financière engendre un conflit d'intérêts dénoncé depuis des années. La Basse-Saxe est à la fois un régulateur, un actionnaire important et un lobbyiste patronal. En tant qu'actionnaire majoritaire, l'État a intérêt à percevoir des dividendes élevés et à voir le cours de l'action progresser. En tant qu'acteur politique, il a intérêt à garantir la sécurité de l'emploi et à maintenir les sites de production. Ces deux objectifs sont en contradiction directe dans la phase de transformation actuelle de l'industrie automobile. Maintenir en activité des usines fonctionnant en sous-capacité engendre des coûts et réduit les marges bénéficiaires, ce qui, par ricochet, impacte négativement le cours de l'action et les dividendes.

Ferdinand Dudenhöffer, directeur de l'Institut CAR, estime que la vente par la Basse-Saxe de ses 59 millions d'actions ordinaires rapporterait à l'État bien plus de cinq milliards d'euros. Il cite l'exemple d'Opel à Bochum, où, après la fermeture douloureuse de l'usine, un nouveau pôle d'activité florissant a vu le jour, accueillant notamment Deutsche Post DHL Group, une filiale de Bosch spécialisée dans la cybersécurité et, ironiquement, également Volkswagen Infotainment.

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La Cour de justice de l'Union européenne, la Commission européenne et une décennie de batailles juridiques

Le rôle particulier joué par les responsables politiques chez Volkswagen a également suscité une forte opposition au niveau européen. La Commission européenne a considéré la loi Volkswagen comme une violation du principe de libre circulation des capitaux et a saisi la Cour de justice de l'Union européenne en 2005. En octobre 2007, la CJUE a largement confirmé la position de la Commission et a déclaré certaines dispositions clés de la loi Volkswagen incompatibles avec le droit de l'Union européenne.

L'Allemagne a par la suite aboli le droit de vote exclusif et le droit des États de nommer des représentants au Parlement européen, mais a conservé son statut de minorité de blocage. La Commission européenne a intenté une nouvelle action en justice, mais a été déboutée par la Cour de justice de l'Union européenne en 2013, qui a rejeté le recours sans toutefois se prononcer sur la compatibilité de fond de cette minorité de blocage avec le droit de l'Union. La Commission a alors abandonné le dossier.

Le président de la Fédération des industries allemandes (BDI) de l'époque exigea l'abrogation pure et simple de la loi, arguant que l'État devait s'abstenir d'intervenir dans les décisions relevant véritablement du domaine entrepreneurial. Clemens Fuest, président de l'institut ifo, a également appelé à plusieurs reprises les responsables politiques à se désengager des affaires des entreprises. Ferdinand Dudenhöffer va plus loin, qualifiant la loi Volkswagen de véritablement fatale. Il affirme que les ajustements chez Volkswagen ont été sans cesse reportés en raison de l'obstruction politique qui a ralenti, voire empêché, toute restructuration.

Comment l'influence politique ralentit la transformation

Les effets concrets de l'influence politique se manifestent à plusieurs reprises dans l'histoire récente de l'entreprise. Les coûts de production excessivement élevés des usines allemandes sont connus depuis des années, pourtant les réductions structurelles ont été sans cesse reportées. Les responsables politiques et les syndicats ont incité Volkswagen à produire en Allemagne des véhicules électriques coûteux, ce qui s'est avéré problématique sur le plan commercial, la demande n'ayant pas été à la hauteur des prévisions.

L'abandon progressif des moteurs à combustion a été influencé par des signaux politiques : la réglementation européenne et le gouvernement du Land de Basse-Saxe ont tous deux encouragé une électrification rapide, tandis que le marché envoyait des signaux différents. Lorsque Volkswagen a présenté, en mars 2025, son plan directeur pour une industrie automobile allemande compétitive, ce n'était pas un hasard si ce document était adressé à la CDU, la CSU et le SPD, les partis de la coalition alors en négociations. L'entreprise y préconisait notamment des incitations fiscales pour la mobilité électrique, un modèle de location sociale pour les ménages à faibles revenus et l'obligation pour les stations-service d'installer des bornes de recharge rapide. Ceci révèle une entreprise non seulement contrôlée par le politique, mais qui tente également d'instrumentaliser la politique à ses propres fins – un système d'interdépendance.

En septembre 2024, Volkswagen a mis fin à des conventions collectives essentielles, dont celle garantissant la sécurité de l'emploi, en vigueur depuis plus de 30 ans. Cette rupture historique a immédiatement suscité une vive opposition politique. La présidente du comité d'entreprise, Daniela Cavallo, a dénoncé une attaque historique contre l'emploi. Finalement, un compromis a été trouvé qui, tout en supprimant 35 000 emplois, a permis d'éviter les licenciements et les fermetures d'usines. Des médias critiques, comme le Wall Street Journal, ont rapporté que les prétendues garanties pour les sites n'étaient que pure illusion et qu'aucun accord contraignant n'avait été conclu quant à leur préservation à long terme.

Le triangle de la gouvernance : familles, État et syndicats

Pour bien comprendre l'influence politique chez Volkswagen, il faut considérer l'ensemble de son actionnariat. Les familles Porsche et Piëch détiennent 53,3 % des droits de vote via Porsche Automobil Holding SE, ce qui en fait de loin le principal actionnaire. Le Land de Basse-Saxe arrive avec 20,2 %, et le fonds souverain qatari détient environ 17 %. En théorie, ces familles pourraient orienter la stratégie de l'entreprise grâce à leur majorité de droits de vote. En pratique, cependant, la loi Volkswagen limite considérablement leurs possibilités : elles doivent obtenir l'approbation du Land de Basse-Saxe pour toute modification des statuts et celle des représentants du personnel au conseil de surveillance pour toute décision relative à l'implantation des usines.

Ce rapport de force explique que les changements stratégiques chez Volkswagen soient plus lents et nécessitent davantage de compromis que chez d'autres constructeurs. Alors que Toyota, BYD ou Tesla peuvent fonder leurs décisions d'implantation sur des critères purement commerciaux, Volkswagen doit systématiquement composer avec les conséquences politiques et sociales. Marc Liebscher, représentant des actionnaires de l'Association allemande pour la protection des investisseurs (SdK), estime qu'il est généralement bénéfique que les salariés aient leur mot à dire, mais déplore que leur pouvoir, combiné à celui du gouvernement régional, soit excessif. En effet, la Basse-Saxe privilégie elle aussi systématiquement les intérêts des salariés de VW, qui sont également électeurs.

Entre protection et paralysie

Il est impossible de répondre de manière simpliste à la question de savoir si l'influence politique chez Volkswagen a un impact positif ou négatif. Le système actuel présente assurément des avantages : il a préservé les emplois, limité les perturbations sociales et protégé l'entreprise des intérêts spéculatifs à court terme. La garantie d'emploi mise en place en 1994 constitue un modèle allemand performant, assurant la sécurité financière de plus de 100 000 familles.

Mais les coûts de ce modèle apparaissent de plus en plus clairement dans un contexte de mutations industrielles rapides. Avec une marge opérationnelle de seulement 2,8 % en 2025, la perte de sa position de leader sur le marché chinois et l'échec d'un projet logiciel de plusieurs milliards d'euros, la question se pose de savoir si la protection des employés ne risque pas, à terme, de mettre leurs emplois en péril. Une entreprise qui, par souci de sensibilité politique, se montre incapable de fermer les usines superflues, de réduire ses coûts suffisamment vite et de restructurer ses investissements de manière suffisamment cohérente, finira par perdre sa compétitivité globale et, par conséquent, tous ses emplois, et non seulement une partie.

Volkswagen s'est retrouvé pris au piège d'un système où le ministre-président de l'État siège à la table des décisions stratégiques – non pas en tant que conseiller, mais avec un droit de veto. Où le syndicat peut empêcher toute fermeture d'usine, même si celle-ci ne fonctionne qu'à 54 % de sa capacité. Où le groupe soumet son plan directeur non pas à ses actionnaires, mais aux négociateurs de la coalition gouvernementale du prochain gouvernement fédéral. Et où un économiste comme Ferdinand Dudenhöffer n'a plus qu'un seul mot pour décrire ce modèle de gouvernance : mortel.

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