Tõsiselt? Millal te ometi sellise jätkamise lõpetate? Ülepaisunud riik: Saksamaa võtab aina juurde ametnikke

Majandus stagneerub, riik kasvab: Saksa riigiteenistujate kummaline buum

Plahvatavad kulud, null reformi: kes peaks selle bürokraatliku aparaadi eest maksma?

Saksamaal on struktuurne probleem, millest peaaegu keegi ausalt ei räägi: samal ajal kui majandus seisab paigal, eelarveauke tuleb vaevarikkalt täita ja kodanikud oigavad raske maksukoormuse all, kasvab avaliku teenistuse bürokraatia jätkuvalt halastamatult. Saksamaal töötab nüüd ligi kaks miljonit riigiteenistujat – ja iga uue riigiteenistujaga kasvab arvutamatu finantsrisk. Juba niigi hiiglaslikud pensionikulud, mis on praegu umbes 66 miljardit eurot aastas, ähvardavad järgmistel kümnenditel täielikult plahvatada. Kuid selle asemel, et ette võtta julgeid reforme, piirata riigiteenistuja staatust põhiülesannetega ja lõpuks haldust järjekindlalt digitaliseerida, hellitavad poliitikud kallist „tavapärast äritegevust“. Praeguste arvude pilguheit näitab, miks Saksamaa avaliku teenistuse süsteem oma praegusel kujul on muutumas tulevastele põlvedele tiksuvaks ajapommiks – ja miks me varsti enam seda luksust endale lubada ei saa.

Sellega seotud:

• Tüüpiline Saksa bürokraatlik farss: ligipääsetavuse tugevdamise seadus – kaasatuse lubaduste ja bürokraatliku reaalsuse vahel

Kaks miljonit ametnikku, 66 miljardit pensionikulusid, null tõsist reformi – millal poliitikud lõpuks ometi ärkavad?

On uudiseid, mida loed ja hetkeks peatud, sest need on terve ajastu poliitilise läbikukkumise nii iseloomulikud, et peaaegu unustad üllatuse. Föderaalne Statistikaamet on avaldanud Saksamaa avaliku sektori uusimad andmed seisuga 30. juuni 2024 – ja need on pehmelt öeldes tähelepanuväärsed. Mitte ootamatus mõttes tähelepanuväärsed, vaid tähelepanuväärsed selles mõttes, et kuidas saab riik, mis on aastaid arutanud eelarvedefitsiiti, võlapidureid ja konkurentsivõime kaotust, samaaegselt lubada oma riigiaparaadil pidurdamatult kasvada, justkui poleks homset?

Numbrid räägivad enda eest: võrdluskuupäeval oli Saksamaal 1,96 miljonit riigiteenistujat, kohtunikku ja sõdurit – 5,8 protsenti rohkem kui kümme aastat varem. Kogu avalik sektor kasvas samal perioodil 4,65 miljonilt töötajalt 5,38 miljonile, mis on 15,7-protsendiline kasv. Võrdluseks, Saksamaal kasvas samal perioodil hõivatute koguarv ligikaudu 42,8 miljonilt 45,9 miljonile, mis on vaid 7,5-protsendiline kasv. Seega kasvab riik kaks korda kiiremini kui seda rahastav majandus. See ei ole väike asi. See on struktuuriline probleem.

Võib väita, et kasvavad valitsuse kohustused nõuavad rohkem töötajaid. Võib viidata oskustööliste puudusele, demograafilistele probleemidele, toimiva avaliku sektori vajadusele. Kõik see on osaliselt tõsi. Kuid igaüks, kes loeb neid numbreid küsimata samal ajal, kas see aparaat peab muutuma ka tõhusamaks, digitaalsemaks ja säästlikumaks, tegeleb intellektuaalse enesekindlusega maksumaksja arvelt. Sest iga täiendava avaliku teenistuja, iga täiendava ametikohaga ei suurene mitte ainult praegune kulukoormus, vaid see suurendab ka vastutust tuleviku ees, mida keegi pole veel täielikult ja ausalt kvantifitseerinud.

Peaaegu kaks miljonit: kes on riigiteenistujad ja kus nad töötavad

Ligikaudu iga kolmas avaliku sektori töötaja – täpsemalt 36,4 protsenti – on nüüd riigiteenistujad. Ainuüksi see arv räägib palju Saksamaa riigi institutsioonilistest eelistustest: need, kes otsivad turvalisust, leiavad selle pigem avalikust teenistusest ja Saksamaal tähendab "avalik teenistus" väga sageli riigiteenistuja staatust. Lõviosa neist riigiteenistujatest – 70,1 protsenti – töötab liidumaades, mis on otseselt seotud Saksamaa föderaalse struktuuriga. Haridus, politsei, kohtusüsteem ja suur osa haldusest on liidumaade vastutusel ning just need on valdkonnad, mis on personalimahukad ja traditsiooniliselt riigiteenistujatest suuresti sõltuvad. Üheksateist protsenti riigiteenistujatest töötab föderaalvalitsuses, samas kui ainult 9,7 protsenti töötab linnades ja valdades.

Lähemal vaatlusel tegevusvaldkondadest selgub selle süsteemi sisemine loogika. Ülekaalukalt suurim rühm on õpetajaskond: üldharidus- ja kutsekoolides õpetab 696 000 riigiteenistujat. See on erakordselt suur arv, mis peegeldab mitte ainult Saksamaa haridussüsteemi ulatust, vaid ka otsust, mille liidumaad on aastakümneid suures osas kahtluse alla seadnud: õpetajatele antakse riigiteenistuja staatus, kuna seda peetakse atraktiivsemaks, kuna see peaks hõlbustama värbamist ja kuna poliitikud seda peaaegu ei kahtle. ​​Umbes 52 000 õpetajakoha lisandumisega kümne aasta jooksul on see sektor ka peamine kasvumootor.

Teisel kohal on politsei, korrakaitseasutuste ja tuletõrje töötajad, kokku 373 000 ametnikku, millele järgnevad 195 000 riigikaitse valdkonnas töötavat inimest. Maksuametis töötab 167 000 ametnikku – sama palju kui ministeeriumides ja keskvalitsustes. Lisaks töötab 126 000 kohtutes, prokuratuurides ja parandusasutustes. Igal neist rühmadest on oma konkreetne põhjendus ja keegi ei vaidlusta tõsiselt, et toimiv riik vajab politseinikke, kohtunikke, maksuaudiitoreid ja sõdureid. Küsimus ei ole selles, kas, vaid kui palju – ja ennekõike: millistel tingimustel, milliste tootlikkuse ootustega ja millise hinnaga tulevastele põlvedele.

46 000 uue politseiametniku ametikoha loomine kümne aasta jooksul on esialgu usutav. Sisejulgeoleku olukord, küberkuritegevuse kasvav tähtsus ja ametiasutuste suurenenud töökoormus rände tõttu – kõik see annab objektiivselt õigustatud põhjused suurema personali palkamiseks. Sama kehtib ka koolide kohta, kus demograafilised arengud, kaasatus, tervepäevased programmid ja keeletugi on vajadust tõeliselt suurendanud. Vähem mõistetav on aga 22 000 uue ametikoha loomine ministeeriumides ja keskvalitsustes. See valdkond trotsib lihtsat legitiimsust suurenenud vastutuse tõttu. Siin kasvab bürokraatia iseenda pärast – vähemalt osaliselt.

Kus riik tegelikult kahanes – ja mida see näitab

Oleks ebaaus tõlgendada andmeid ainult ühest vaatenurgast. On tõepoolest valdkondi, kus riigiteenistujate arv on viimase kümne aasta jooksul vähenenud. Transpordi- ja kommunikatsioonisektoris langes see arv ligikaudu 26 000 võrra. See ei ole tingitud ühestki poliitilisest saavutusest, vaid pigem 1990. aastatel tehtud otsuse – Saksamaa Liiduraudtee erastamise – püsivast mõjust. Igaüks, kes usub, et riik lihtsustas tegevust efektiivsuse huvides, eksib. Vähenemine ei tulenenud tahtlikust reformikavast, vaid pigem tahtmatust tagajärjest erastamislaine tõttu, mis oli iseenesest märkimisväärse surve all ja on endiselt vastuoluliste arutelude teema. Sotsiaalkindlustuse, pere- ja noorsooküsimuste ning tööturupoliitika valdkonnas vähenes riigiteenistujate arv ligikaudu 10 000 võrra – jällegi mitte teadliku reformipoliitika tõttu, vaid lihtsalt seetõttu, et föderaalne tööhõiveamet ei paku enam riigiteenistuja staatust.

Need langused paljastavad midagi olulist: riik ei vähenda strateegiliselt avaliku sektori ametikohti, vaid kaotab neid pigem seal, kus välised arengud seda sunnivad. Seal, kus puudub erastamine, institutsiooniline reform ja väline poliitiline surve, kasvab avaliku sektori aparaat. See ei ole loodusseadus – see on laienemiseks loodud süsteemi tulemus, kus avaliku sektori töötajate arvu suurendamine on harva poliitiliselt riskantne, samas kui töötajate arvu vähendamine on seda peaaegu alati.

See viib põhimõttelise valitsemisprobleemini: Saksamaa avaliku sektori efektiivsust ei mõõdeta peaaegu üldse. Puudub järjepidev ülevaade sellest, kas valitsuse ülesanded vajavad tegelikult rohkem töötajaid või kas olemasolevaid ametikohti saaks tõhusamalt kasutada. Kuigi digitaliseerimist peetakse lahenduseks, on reaalsus kainestav. E-valitsuse monitor 2024 näitab, et vaid 19 protsenti kodanikest usub, et avaliku sektori asutused ja asutused tegutsevad sama tõhusalt kui eraettevõtted. Seitse kümnest seevastu eeldab, et digitaalsed haldusteenused on sama mugavad ja hõlpsasti kasutatavad kui erasektori veebiteenused. Samal ajal on hinnangud näidanud, et 60 kõige olulisema haldusprotsessi järjepidev digitaliseerimine pakuks potentsiaalset kokkuhoidu umbes 34 protsenti praegustest bürokraatlikest kuludest. Mis on aga juhtunud: väga vähe.

Tiksev pensionikell: mida riik täna lubab ja homme kinni maksab

Igaüks, kes arutleb ametnike arvu kasvu üle ilma samaaegselt pensionikohustusi käsitlemata, räägib vaid pool tõde. Ametnikud omandavad teenistuse ajal pensioniõigusi, mis erinevad põhimõtteliselt seadusjärgsest pensionikindlustusest: pension ei ole sissemaksetel põhinev kindlustushüvitis, vaid tööandja – st maksumaksja – otsene maksekohustus. See arvutatakse viimase ametikoha ja teenistusaastate alusel, võib ulatuda kuni 71,75 protsendini viimasest põhipalgast ning seda rahastatakse jooksvast riigieelarvest, ilma et tegevteenistuse ajal kogutaks tulevaste kohustuste katteks tegelikke reserve.

Liidumaa statistikaameti avaldatud 2024. aasta arvud on murettekitavad: endiste ametnike pensionidele kulus 56,9 miljardit eurot. Lisades veel 9,0 miljardit eurot toitjakaotuspensioni, ulatub kogukulu 65,9 miljardi euroni – umbes 1,5 protsenti Saksamaa sisemajanduse koguproduktist. Keskmine pension oli 2025. aasta alguses 3416 eurot bruto kuus, mis on 5,4 protsenti rohkem kui eelmisel aastal. Võrdluseks, need, kes on kogu elu töötanud ja maksnud riiklikku pensionikindlustusskeemi, saavad keskmiselt oluliselt vähem.

1. jaanuari 2025. aasta seisuga oli Saksamaal 1 418 800 avaliku sektori pensionäri – ligi üks protsent rohkem kui eelmisel aastal. Liidumaa tasandil kasvas pensionäride arv 1,4 protsenti ja omavalitsuste tasandil koguni 3,0 protsenti. Föderaaltasandil vähenes see arv veidi, kuid see ei kajasta struktuurilisi vastumeetmeid; pigem on see raudteede ja postiteenuste erastamise püsiv mõju 1990. aastatel. Aastatel 2000–2020 suurenes pensionisaajate koguarv enam kui 50 protsenti – see on pensionile jäämise laine, mille põhjustasid peamiselt õpetajad, keda oli beebibuumi tõttu 1960. ja 1970. aastatel massiliselt tööle võetud.

Tegelik probleem peitub tulevikus. Saksamaa Majandusekspertide Nõukogu – nn Majandusnõunike Nõukogu – arvutused näitavad, et pensionikulud tõusevad praegusest ligikaudu 1,7 protsendist sisemajanduse koguproduktist (SKP) 1,9 protsendini 2040. aastaks. Eriti mõjutatud on see liidumaad, kus töötab ligi 70 protsenti kõigist riigiteenistujatest. Liidumaa siseministeeriumi viimase pensioniaruande kohaselt peaksid ainuüksi föderaalsed pensionikulutused suurenema umbes 6,8 miljardilt eurolt 2023. aastal 7,8 miljardi euroni 2025. aastal ja – see on jahmatav arv – koguni 25,4 miljardi euroni 2060. aastal. See on üle 50 protsendi suurune kasv võrreldes praegusega. Turumajanduse Fond hoiatab, et liidumaa ja liidumaade valitsuste pensionikulud kokku võivad 2060. aastaks ulatuda kuni 120 miljardi euroni aastas, kui arvestada pensionitaset, lisahüvitisi ja toitjakaotuspensione.

Lisaks on avaliku teenistuse süsteemil struktuuriline iseärasus: kuna ametnikud ei maksa sotsiaalkindlustusmakseid, on neil eraõiguslik tervisekindlustus. Nende tööandja hüvitab suure osa nende tervishoiukuludest lisahüvitiste kaudu. Vananeva pensionäride kohordi ja kasvavate tervishoiukulude tõttu ei kasva plahvatuslikult mitte ainult pensioniõigused, vaid ka nende lisahüvitiste kulud. Seda nähtamatut kulude kasvu ignoreeritakse paljudes poliitilistes debattides suures osas – see on teatud mõttes Saksamaa eelarveteadlikkuse pimeala.

Reservid? Millised reservid? Saksa liidumaade pensionidilema

2007. aastal reageeris föderaalvalitsus pensionifondi loomisega, kuhu makstakse sissemakseid kõigi sellest hetkest alates ametisse nimetatud riigiteenistujate, kohtunike ja karjäärisõdurite eest. Põhimõte on lihtne ja mõistlik: need, kes täna riigiteenistujaid palkavad, peaksid ka oma tulevasi pensionikulusid praegu rahastama, et koormus ei kanduks hilisematele põlvkondadele. Teoreetiliselt mõistlik lähenemine. Praktikas on pilt aga kainestav.

Paljud Saksamaa liidumaad on ametlikult loonud sarnaseid pensionifonde – kuid sissemaksed on ebapiisavad, kontseptsioonid on heterogeensed ja poliitiline distsipliin on nõrk. Nordrhein-Westfaleni näide on eriti õpetlik: kõige rahvarohkem liidumaa, millel on suurimad absoluutsed pensionikohustused, kaalus oma pensionifondi sissemaksete täielikku peatamist ja selle asemel fondi intressitulu suunamist otse riigieelarvesse – et katta lühiajalisi eelarveauke. Isegi praegu peab Nordrhein-Westfalen kulutama umbes 13 protsenti oma riigieelarvest ainuüksi riigiteenistujate pensionidele. Kui sellises olukorras olev liidumaa hakkab oma pensionifondi omastama, ei ole see märk eelarvedistsipliinist – see on märk paanikast.

Lääne-Saksamaa liidumaad kulutavad pensionikuludele kokku umbes 15 protsenti oma maksutuludest. See osakaal konkureerib otseselt teiste valitsuse prioriteetidega: investeeringud taristusse, haridusse, digitaliseerimisse ja teadusuuringutesse. Igaüks, kes seob viiendiku oma tuludest pensionikuludega, jääb kõige muu jaoks vähem ruumi. See on avaliku teenistuse poliitika konkreetne ja igapäevane tagajärg, mida aastakümneid ellu viidi ilma pikaajaliste mõjude piisava arvestamiseta.

Meie EL-i ja Saksamaa asjatundlikkus äriarenduse, müügi ja turunduse alal - pilt: Xpert.Digital

Tööstusharude fookusvaldkonnad: B2B, digitaliseerimine (tehisintellektist XR-ini), masinaehitus, logistika, taastuvenergia ja tööstus

Lisateavet leiate siit:

• Ekspertide ärikeskus

Temaatiline keskus, mis pakub teadmisi ja oskusteavet:

• Teadmisplatvorm, mis hõlmab globaalset ja piirkondlikku majandust, innovatsiooni ja valdkonnapõhiseid trende
• Analüüside, arusaamade ja taustainfo kogum meie peamistest fookusvaldkondadest
• Koht ekspertiisi ja teabe saamiseks äri- ja tehnoloogiavaldkonna praeguste arengute kohta
• Keskus ettevõtetele, kes otsivad teavet turgude, digitaliseerimise ja valdkonna uuenduste kohta

Rahvusvaheline võrdlus: liiga palju ametnikke – või liiga vähe?

Siin on vaja intellektuaalset ausust. Igaüks, kes viitab Saksamaa riigiteenistujate arvule üleoleva riigi tõendina, peab olema tuttav rahvusvaheliste võrdlustega – sest need on üllatavad. OECD andmete kohaselt on avaliku sektori töötajate osakaal kogu tööhõives Saksamaal umbes 11 protsenti – oluliselt alla OECD keskmise, mis on umbes 17–18 protsenti. Rootsis töötab avalikus sektoris ligi 29 protsenti kõigist töötajatest, Taanis 28 protsenti ja Soomes 24 protsenti. Isegi Belgias, Poolas ja Portugalis on see osakaal kõrgem kui Saksamaal. Rahvusvahelisel tasandil ei ole Saksa riigiaparaat seega töötajate arvuga võrreldes sugugi eriti suur.

Mida see tähendab? Esiteks tähendab see, et argument "paisunud riigi" kohta nõuab teatavat nüanssi. Saksamaal ei ole tingimata liiga palju riigiteenistujaid võrreldes teiste riikidega – seal on avaliku teenistuse süsteem, mis on struktuurilt kallim kui paljudes teistes. Erinevus ei seisne mitte kvantiteedis, vaid institutsioonilistes tingimustes: Saksamaa avaliku teenistuse seadus oma eluaegse töökohakindluse, pensionipõhiste pensionihüvitiste, lisahüvitiste ja ülalpidamismaksete põhimõttega loob pikaajalisi kulukohustusi, mida teised riigid ei tekita oma sotsiaalkindlustusmakseid maksvate riigiteenistujatega samas ulatuses.

Seega pole probleem ainult arvus, vaid ka kulude-tulude suhtes. Kui Saksamaal töötab avalikus sektoris 11 protsenti oma tööjõust ja tal on digitaalse halduse osas rahvusvaheliselt pidevalt halvem tulemus kui oluliselt väiksematel riikidel nagu Eesti või Austria, siis tekib õigustatud küsimus: kas maksumaksja saab oma raha eest piisavalt? Kõigi olemasolevate andmete põhjal on vastus: ilmselt mitte. Ainult 19 protsenti Saksamaa kodanikest on veendunud, et avaliku sektori asutused tegutsevad sama tõhusalt kui ettevõtted. See on hukkamõistev otsus süsteemile, mis annab tööd miljonitele inimestele ja maksab sadu miljardeid eurosid.

Olukorra teeb veelgi hullemaks see, et Saksamaa avalik sektor vananeb kiiresti. 18–34-aastaste töötajate osakaal langes aastatel 2015–2020 30 protsendilt 17 protsendile – see on suurim langus kogu OECD piirkonnas sel perioodil. Samal ajal suurendas 32 OECD liikmesriigist 19 avalikus sektoris nooremate töötajate osakaalu. Tagajärg on ette näha: lähiaastatel lähevad pensionile terved kogenud ametnike rühmad ja nende ametikohtade täitmiseks on puudus hästi koolitatud noortest spetsialistidest. Ainuüksi majanduskasv seda probleemi ei lahenda – vaja on struktuurilist atraktiivsust ja kaasaegseid töötingimusi.

Sellega seotud:

• Saksamaa administratsioon ja bürokraatia: 835 miljonit eurot päevas – kas Saksamaa riigiteenistujate kulud tõesti plahvatuslikult kasvavad?

Valitsuse kulutused SKP protsendina ja avaliku sektori kasv

Täieliku pildi saamiseks tuleb arvesse võtta üldist eelarveraamistikku. Valitsemissektori kulutuste suhtarv – see tähendab valitsemissektori kulutuste suhe sisemajanduse koguprodukti – tõusis 2024. aastal 49,5 protsendini, mis on 2,2 protsendipunkti kõrgem pikaajalisest keskmisest alates 1991. aastast. ELi keskmine oli 2024. aastal 49,2 protsenti. Saksamaa ei ole kaugeltki Euroopa kõrgeima valitsemissektori kulutuste suhtarvuga riik, kuid see liigub üha enam majanduslikult olulise vahemiku poole: majanduskirjanduses algavad tõsised arutelud efektiivsuse ja majanduskasvu üle, kui valitsemissektori kulutuste suhtarv ulatub umbes 50 protsendini. See ei tulene mitte sellest, et valitsuse tegevus oleks oma olemuselt halb, vaid sellest, et riigi juhitav majanduse osakaal piirab lõpuks erasektori kohanemisvõimet ja investeerimisvõimet.

Föderaalse Statistikaameti andmetel on valitsemissektori kulutuste suhtarvu suurenemine 2024. aastal peamiselt tingitud suurematest sotsiaaltoetustest – pensionidest, pikaajalisest hooldusest ja baaspalgast. Seega ei ole avaliku sektori personalikulud ainuüksi kulutuste kasvu põhjuseks. Need aga aitavad sellele kasvule püsivalt kaasa ja erinevalt tsüklilistest sotsiaalkulutustest on need struktuursed – see tähendab, et majanduse elavnemine ei saa neid vähendada. Iga uus avaliku sektori ametikoht, iga uus töötaja ametikoht tähendab: kõrgemaid personalikulusid täna, kõrgemaid pensionikulusid homme ja vähem finantspaindlikkust eelarves ülehomme.

Kuigi avaliku sektori eelarved kulutasid 2024. aastal 7,1 protsenti rohkem kui 2023. aastal, said nad ka 6,8 protsenti rohkem sisse. See kõlab tasakaalustatult – aga see võrdsus on petlik. See varjab tõsiasja, et struktuurilised kulukohustused – pensionid, hüvitised, personalikulud – kasvavad olenemata majanduslikust olukorrast. Kui majandus stagneerub või kahaneb, nagu Saksamaa koges 2023. ja 2024. aastal, siis tulud langevad, samas kui kulud jäävad stabiilseks või isegi suurenevad. Just see asümmeetria muudab avaliku sektori personali kasvu peamiseks fiskaalriskiteguriks.

Reformidebatt: mida majandusteadlased nõuavad ja poliitikud väldivad

Arutelu Saksamaa avaliku teenistuse reformimise üle on sama vana kui Saksamaa Liitvabariik ise – ja sama pikk kui viljatu. Ometi on reformiettepanekud juba ammu laual olnud. Majandusekspertide Nõukogu ja majandusuuringute instituutide majandusteadlased soovitavad sisuliselt kolme meedet: esiteks piirata avaliku teenistuja staatust riigi tõeliselt põhivaldkondadega – nimelt politsei, kohtusüsteemi, maksuhalduse ja sõjaväega; teiseks uute riigiteenistujate järkjärguline integreerimine seadusjärgsesse pensionikindlustussüsteemi koos täiendava ettevõttepensioniga; ja kolmandaks avaliku halduse järjepidev digitaliseerimine eesmärgiga saavutada tootlikkuse kasv, mitte sellest kõrvale hiilida pelgalt personali suurendamise kaudu.

Majandusteadlane Martin Werding on pakkunud välja tahtlikult järkjärgulise mudeli: seadusjärgsesse pensionikindlustusskeemi kaasatakse ainult pärast kindlat tähtaega ametisse nimetatud uued ametnikud, samas kui olemasolevad ametnikud säilitavad oma pensioniõigused. Üleminekuperiood kestaks üle 40 aasta, kuid struktuuriline kergendus osariikide ja föderaaleelarvetele oleks märkimisväärne. Isegi kriitilised majandusteadlased lükkavad suures osas tagasi ametniku staatuse täieliku ja viivitamatu kaotamise, kuna säilitamise põhimõte on mõeldud edendama korruptsioonivastast kaitset ja poliitilist neutraalsust – seega on sellel riigi jaoks tõelised teoreetilised põhjused, mida ei saa ümber lükata.

Kuid poliitiline tahe selliste reformide elluviimiseks on praktiliselt olematu. Viimastel aastakümnetel pole ükski föderaalvalitsus avaliku teenistuse õigusega tõsiselt tegelenud. Avalike teenistujate ametiühingud on organiseeritud ja hästi seotud ning mõjutatud valijarühmad on suured ja valimistel otsustavad. Mõnes liidumaal on õpetajad avalikus sektoris suurim valijarühm – ja ka rühm, kes avaliku teenistuja staatusest kõige rohkem kasu saab. Kui Baieri või Nordrhein-Westfaleni liidumaa rahandusminister kaalub pensionireformi, mõtleb ta samaaegselt järgmistele valimistele. Tulemus on hästi teada.

Saksimaa haridusminister on üks väheseid poliitikuid, kes on avanud arutelu õpetajate riigiteenistuja staatuse järkjärgulise kaotamise üle – mitte ideoloogilisest veendumusest, vaid puhtast fiskaalse vajadusest. Kui pensionikohustused neelavad riigieelarvest üha suurema osa, on ainus järelejäänud võimalus see valus valik. Parem oleks see otsus langetada rahulikumal ajal, mitte eelarvekriisi surve all – aga see on vastuolus lühikestele seadusandlikele tähtaegadele orienteeritud süsteemi poliitilise loogikaga.

Sellega seotud:

• Vaja pole mitte 47. üldplaani ega järgmist hädaabiprogrammi, vaid ühtset majanduspoliitika põhimudelit

Koolid, turvalisus, ministeeriumid: kus kasv oli kõige suurem

Föderaalse Statistikaameti sektoripõhised andmed pakuvad detailsemat ülevaadet. Haridussektoris, kus töötab 696 000 õpetajat, on viimase kümne aasta jooksul lisandunud ligikaudu 52 000 uut õpetaja ametikohta. See kasv on osaliselt põhjendatud objektiivsete teguritega: täispäevakoolid, kaasatus, keeleõpe rändetaustaga lastele ja kutsekoolide laienemine on tõepoolest nõudlust suurendanud. Sellegipoolest väärib see arv tähelepanu – sest iga uue õpetaja ametikohale asumisega kaasneb vastavale liidumaale mitmesaja tuhande euro suurune pensionikohustus, mis hakkab kehtima alles 30–40 aasta pärast ja kestab seejärel aastakümneid.

Julgeolekuasutustes loodi 46 000 uut avaliku teenistuja ametikohta, mis pole poliitiliselt vastuoluline. Sisejulgeoleku olukord, suurenenud piirivalve ja suurenenud küberturvalisuse nõudmised õigustavad seda vajadust üldiselt. Vaieldav on see, kas avaliku teenistuja staatus on kõigis julgeolekusektorites kõige mõistlikum tööhõivevorm või oleks paindlik töökorraldus mõnes valdkonnas tõhusam. Ministeeriumides ja keskvalitsustes loodi 22 000 uut ametikohta – ja just siin on legitiimsus kõige nõrgem. Mis õigustab haldusstruktuuri nii ulatuslikku laienemist riigis, mis on samal ajal oma halduse digitaliseerimises maha jäänud? Rohkem bürokraatiat reaktsioonina bürokraatiale ei ole kontseptsioon, mida keegi avalikult kaitseks. Sellegipoolest see toimub.

Mis peitub numbrite taga: riigi kasv kui süsteemne loogika

Selle debati tegelik tähtsus ei seisne mitte individuaalses statistikas, vaid selles, mida see Saksamaa riigi süsteemse loogika kohta paljastab. Riigiaparaat, mis kasvab kiiremini kui seda toetav majandus; avaliku teenistuse süsteem, mis tekitab pikaajalisi kohustusi ulatuses, millesse ükski tänapäeva ettevõte ei astuks; digitaliseerimiskava, mida küll kuulutatakse, kuid mida järjepidevalt ei rakendata; ja reformidebatt, mis on kestnud aastakümneid ilma igasuguste põhimõtteliste muutusteta – kõik see pole juhus. See on institutsionaalsete stiimulistruktuuride tulemus, mis premeerivad laienemist ja karistavad lammutamist.

Avalik teenistus ei ole pahatahtlik leiutis. Ajalooliselt tekkis see mõistlikel põhjustel: erapooletu, seaduskuulekas ja lojaalne riigiaparaat, mis ei allu poliitilise kliima kapriisidele. Piisava tasu ja töökohakindluse põhimõte on mõeldud korruptsiooni ennetamiseks ning kohtusüsteemi, maksuameti ja sisejulgeoleku sõltumatuse tagamiseks. Need eesmärgid on õigustatud ja kaitsmist väärt. Küsimus on selles, kas 19. sajandi aegunud institutsiooniline ülesehitus on 21. sajandil nende eesmärkide saavutamiseks ikka veel õige instrument.

Enamiku majandusteadlaste vastus on: mitte sellisel kujul. Reformitud süsteem, mis piirab avaliku teenistuja staatust tõeliste suveräänsete põhifunktsioonidega, integreerib uued avalikud teenistujad järk-järgult üldisesse pensionikindlustussüsteemi ja loob samal ajal atraktiivsed töötingimused, oleks kulutõhusam, sotsiaalselt õiglasem ja fiskaalselt jätkusuutlikum. See vähendaks avalike teenistujate ja teiste avaliku sektori töötajate vahelist ebavõrdsust, mida on üha raskem õigustada, eriti ajal, mil riikliku pensionikindlustusega hõlmatud isikute pensionisüsteem on pideva poliitilise surve all.

Kodanikud tunnevad seda ebavõrdsust. Nad maksavad sissemakseid pensionisüsteemi, mille taseme ja rahalise elujõulisuse üle pidevalt vaieldakse – samal ajal kui avaliku teenistuse pensionihüvitised, mida rahastatakse nende maksudest, on sellest arutelust suures osas välja jäetud. See ei ole jätkusuutlik alus valitsuse tegevuse avalikuks aktsepteerimiseks.

Vajalikkuse ja liialduste vahel: kaine lõppmõtisklus

Arutelu kasvava riigiaparaadi üle Saksamaal nõuab mõlemalt poolt kainet mõistust. Need, kes mõistavad kategooriliselt hukka kõik uued avaliku sektori töökohad, ei tunnista, et toimiva riigi ülesanneteks on infrastruktuuri, hariduse ja julgeolekuga seotud ülesanded, mis loovad tegeliku vajaduse personali järele. Kuid need, kes lükkavad kümne aasta jooksul toimunud 15,7-protsendilise kasvu – mis on peaaegu kaks korda kiirem kui üldine majanduskasv – kõrvale kui loomuliku ja vältimatu nähtuse, eiravad aluseks olevat finantsreaalsust.

2024. aastal ulatusid pensionikulud ligikaudu 65,9 miljardi euroni – ja see laine kasvab endiselt. 2060. aastaks võivad föderaal- ja osariikide valitsuste pensionikulud kokku ulatuda 120 miljardi euroni aastas. See summa paneb iga tõsise investeerimiskava, iga kliimakaitsekava, iga haridusalgatuse ja iga taristuprogrammi fiskaalse stressitesti alla. See on tulevikuhüpoteek, mida tänapäeva noored ei võtnud, aga mille eest nad lõpuks maksavad.

Saksamaa poliitikutel oleks tark mitte jätta föderaalse statistikaameti andmeid neutraalse järeldusena kõrvale, vaid pigem mõista neid üleskutsena tegutsemiseks: avaliku teenistuse seadust tuleb reformida. Avaliku teenistuja staatuse põhimõte peab piirduma tegelike põhiülesannetega. Tuleb välja töötada uued pensioniskeemid, mis tagavad avaliku teenistuse atraktiivsuse ja on fiskaalselt jätkusuutlikud. Avaliku halduse digitaliseerimist tuleb jätkata selge eesmärgiga vähendada personalikulusid – mitte lihtsalt lisada seda niigi kasvavale analoogbürokraatiale.

Küsimus ei ole selles, kas Saksamaa vajab riigiteenistujaid. Küsimus on selles, kui palju neid on, millistes sektorites, millistel tingimustel – ja kes lõpuks arve maksab. See vastus muutub ainult keerulisemaks, mida kauem seda edasi lükatakse.