Quando o trabalho em rede se torna uma forma de governo – e consultores externos pagam a conta às custas dos contribuintes

O problema fundamental: competência como uma categoria errônea

Na República Federal da Alemanha, surgiram nas últimas décadas duas trajetórias profissionais paralelas que, em teoria, deveriam seguir caminhos separados, mas que na prática estão convergindo cada vez mais: a trajetória política e a trajetória empresarial-industrial. O resultado dessa convergência são políticos como Friedrich Merz e Katherina Reiche, que não chegaram ao topo das instituições estatais por meio de uma excepcional expertise em políticas públicas, mas sim por algo mais sutil e eficaz: décadas de cultivo sistemático de redes que tornam a transição entre a política e o setor privado um fluxo contínuo, mutuamente benéfico e sem interrupções.

De 2016 a 2020, Friedrich Merz foi presidente do conselho de supervisão da subsidiária alemã da BlackRock, a maior gestora de ativos do mundo, com ativos sob gestão superiores ao PIB da maioria dos países. O papel de Merz ali, como a própria BlackRock explicou, não era operacional nem empresarial, mas decididamente político: "cultivar relacionamentos com clientes-chave, reguladores e autoridades reguladoras na Alemanha para a BlackRock". Ele não era um empresário. Era um facilitador. Simultaneamente, integrava os conselhos de supervisão da Deutsche Börse, do Commerzbank, da Axa Seguros e da empresa imobiliária IVG, além de representar os interesses do setor metalúrgico e de engenharia elétrica na associação de apoio à Iniciativa para uma Nova Economia Social de Mercado (INSM). Quando retornou à política ativa em 2021 e, por fim, tornou-se Chanceler, carregou todos esses laços para o cargo como um fardo invisível.

A trajetória profissional de Katherina Reiche segue um padrão estruturalmente idêntico. Após 17 anos no Bundestag, ela passou para a gestão executiva da Associação de Empresas Municipais (VKU), o grupo de lobby de 1.500 fornecedores municipais de energia e água, e posteriormente tornou-se CEO da Westenergie AG, uma subsidiária da E.ON com 10.000 funcionários e uma das maiores redes de gás da Alemanha. Ela também não era uma empreendedora no sentido criativo. Seu valor para as corporações residia em seu acesso a tomadores de decisão política e em sua familiaridade com as estruturas regulatórias. Ela retornou ao cargo de Ministra Federal da Economia e Energia com essa experiência.

A lógica institucional da incompetência

Quem quiser entender por que esse padrão de carreira é estruturalmente perigoso não apenas para os indivíduos envolvidos, mas para toda a economia, precisa compreender a lógica institucional que ele gera. O Ministério Federal da Economia e Energia é um dos ministérios mais complexos do governo alemão. Ele regula mercados de energia com um faturamento anual de várias centenas de bilhões de euros, define políticas industriais para setores que sustentam milhões de empregos, negocia acordos internacionais de comércio e de commodities e formula políticas de proteção climática que terão impacto por décadas. A profundidade de conhecimento exigida para essas tarefas excede o que um político com formação em ciências naturais e uma carreira como lobista e articulador político pode facilmente possuir.

O Estado, contudo, tem uma resposta precisamente para esse problema: funcionários ministeriais altamente qualificados. O Ministério Federal da Economia e Energia (BMWi) emprega centenas de especialistas — economistas, advogados, engenheiros e especialistas da indústria — que são treinados e remunerados para realizar exatamente as análises de que um ministro precisa para tomar decisões. Esses funcionários estão vinculados a instruções, mas não são obrigados a segui-las. Eles entregam o que a lei exige: uma análise feita da melhor forma possível, de acordo com seu conhecimento e consciência, mesmo que o resultado seja politicamente inconveniente. Esse é justamente o problema deles, da perspectiva de um ministro cujas prioridades políticas são definidas mais por redes industriais do que por conhecimento econômico.

A solução oferecida pelo sistema é a terceirização para consultores externos. As empresas de consultoria externa não estão sujeitas às exigências de prestação de contas dos funcionários ministeriais. Elas não podem ser responsabilizadas perante comissões parlamentares como os secretários de Estado. Deixam apenas os rastros na documentação pública que o cliente permite. E sabem quem as contrata e o que se espera delas. O resultado é uma burla sistemática do conhecimento institucional construído pelo próprio Estado, em favor de opiniões compradas externamente que se alinham estruturalmente com as ideias da liderança política.

O desperdício bilionário: quanto custam os consultores externos ao estado

As dimensões financeiras dessa prática são alarmantes por si só. Em um relatório de auditoria de 2025, o Tribunal Federal de Contas constatou que o governo alemão gastou mais de € 1,6 bilhão em serviços de consultoria externa nos dez anos entre 2015 e 2025. Somente de 2020 a 2023, as despesas aumentaram 39%, chegando a quase € 240 milhões anuais. A Comissão de Orçamento do Bundestag já havia solicitado uma redução substancial no uso de consultores externos em 2020. Segundo o Tribunal Federal de Contas, essa solicitação foi ignorada. A maioria dos ministérios sequer havia formulado metas concretas de redução. O Tribunal de Contas considera que a "integridade da administração" está em risco.

Os custos diretos são o menor dos problemas. O verdadeiro potencial de danos econômicos reside nas decisões tomadas com base nessas opiniões e consultas de especialistas. Talvez o exemplo mais notório seja o pedágio rodoviário implementado sob a gestão do Ministro Federal dos Transportes, Andreas Scheuer. Somente em 2018, o Ministério dos Transportes pagou quase € 12 milhões a consultores externos para o planejamento do pedágio, mesmo após o risco legal de um processo na União Europeia ter sido apontado desde o início, tanto interna quanto externamente. Scheuer, no entanto, permitiu a assinatura do contrato de operação antes que o Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) proferisse sua decisão. O TJUE declarou o pedágio ilegal sob a legislação da UE. As subsequentes ações de indenização movidas pelos consórcios operadores totalizaram € 560 milhões. Os consultores externos que supervisionaram o projeto não tiveram qualquer responsabilidade financeira. Eles embolsaram o dinheiro e se protegeram da responsabilidade.

O escândalo de consultoria no Ministério da Defesa da Alemanha sob a gestão de Ursula von der Leyen revela um padrão estrutural idêntico. Segundo a revista Der Spiegel, a então Secretária de Estado, Katrin Suder, que por muitos anos foi diretora da McKinsey, trouxe "numerosos ex-colegas da época da McKinsey para o ministério" e concedeu contratos multimilionários à sua antiga empresa. O Tribunal de Contas Federal determinou que o ministério "recebia apoio constante de certas empresas e indivíduos de consultoria" e "frequentemente insistia em consultores específicos". De acordo com cálculos, o Ministério da Defesa gastou € 154,9 milhões com consultores externos somente em 2020, o que o coloca no topo da lista de ministérios federais nesse quesito. O Parlamento não tinha pleno conhecimento disso porque o ministério ocultava sistematicamente os contratos concedidos a subcontratados ao responder às perguntas parlamentares.

A perversidade estrutural das opiniões favoráveis ​​de especialistas

O aspecto economicamente mais perigoso do modelo de consultoria não é a dimensão financeira, mas sim a epistêmica: os relatórios encomendados externamente são sistematicamente elaborados para confirmar, em vez de questionar, as convicções políticas de seus clientes. Isso não é especulação, mas uma constatação documentada.

No caso do Ministério da Economia sob a gestão de Reiche, uma pesquisa da organização ambientalista Greenpeace revelou que pelo menos 28 alterações substanciais foram feitas entre a versão original do relatório de Monitoramento da Transição Energética do EWI, de agosto de 2025, e a versão publicada em setembro de 2025. Trechos críticos referentes aos riscos de novas usinas termelétricas a gás foram atenuados, os custos da transição energética foram considerados inaceitavelmente inflacionados por especialistas, e recomendações de ação que o instituto considerava necessárias apareceram como opcionais na versão ministerial. O instituto que elaborou o relatório, o EWI da Universidade de Colônia, foi contratado por um consórcio liderado pela BET Consulting GmbH – ambas instituições com comprovadas ligações com as empresas de combustíveis fósseis E.ON e RWE. O resultado: a ministra, oriunda do meio corporativo da E.ON, contratou especialistas do mesmo meio corporativo para produzir uma análise que confirma suas próprias políticas. Às custas dos contribuintes.

Em um relatório histórico de 2023, o Tribunal de Contas da União descreveu com precisão a lógica sistêmica desse problema: “Quando o Governo Federal utiliza consultores externos, o interesse público e a orientação para o lucro corporativo entram em conflito em áreas centrais da administração pública. Essa prática representa riscos específicos para o orçamento federal e a integridade administrativa.” A empresa de consultoria otimiza sua própria continuidade como contratada. Ela faz isso não por meio da qualidade no sentido científico, mas sim pela satisfação do cliente. Quanto mais favoráveis ​​os resultados, maior a probabilidade de um novo contrato. Essa estrutura de incentivos é inimiga da assessoria política independente.

Os políticos, por sua vez, também se beneficiam desse arranjo. A revista Der Spiegel descreveu-o de forma precisa em 2019: os políticos podem justificar suas decisões citando "especialização externa e supostamente independente". Isso cria uma rede de segurança retórica: se uma medida falhar, os consultores arcam com a responsabilidade intelectual, não o ministro. Se a medida for bem-sucedida, o ministro colhe os frutos políticos. O risco é externalizado, o ganho internalizado. Para o político que encomenda o serviço, trata-se de um arranjo racionalmente superior – para a economia, é um desastre.

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Por que isso é particularmente perigoso para a economia?

Os danos econômicos causados ​​por essa situação não são abstratos. Eles se manifestam em três canais diferentes, porém interligados.

O primeiro canal é o canal de alocação incorreta direta

Decisões de política energética baseadas em opiniões favoráveis ​​de especialistas direcionam os investimentos na direção errada. Se consultores externos da indústria do gás ajudarem a Alemanha a garantir contratos de fornecimento de gás de longo prazo até 2036, em vez de acelerar a expansão das energias renováveis, esses contratos imobilizarão capital e infraestrutura por pelo menos uma década em uma tecnologia que é mais cara internacionalmente do que a eletricidade verde produzida internamente. O Energy Watch Group calculou que adiar a expansão das energias renováveis ​​para 2045, em comparação com um cenário acelerado para 2035, gerará custos adicionais de € 320 bilhões. Esses € 320 bilhões não são um valor abstrato – representam custos de energia para empresas que perderão sua competitividade internacional e para famílias que terão menor poder de compra.

O segundo canal é o canal regulatório

Um ministro da economia com ligações a empresas de combustíveis fósseis, e cujos principais assessores externos têm a mesma origem, cria regulamentações que favorecem os interesses dessas corporações. Isso não é teoria da conspiração, mas uma consequência institucionalmente previsível. Se as tarifas de incentivo para pequenos sistemas fotovoltaicos forem abolidas, as pequenas e médias empresas (PMEs) e as famílias perderão um meio de autossuficiência, enquanto as grandes fornecedoras de energia garantirão sua base de clientes. Se as regras de prioridade para energia eólica e solar forem suspensas em certas regiões, a rentabilidade dos projetos nos quais as PMEs investiram diminuirá. A regulamentação transfere sistematicamente o poder de mercado de agentes descentralizados e de pequena escala para corporações estabelecidas. Isso é a antítese de um mercado livre.

O terceiro canal é o canal de erosão da competência

Quando os ministérios negligenciam sistematicamente seus próprios recursos em favor de consultores externos, perdem gradualmente a capacidade de avaliar de forma independente questões complexas. O Tribunal de Contas da União alertou explicitamente que a dependência do governo em relação a consultores externos, particularmente em áreas estrategicamente críticas como TI, mas também em políticas energéticas e industriais, leva a uma situação em que o setor público não consegue mais avaliar a qualidade dos pareceres técnicos que recebe. Um ministério que não consegue mais determinar a qualidade de um parecer técnico perde o controle sobre suas próprias políticas. As decisões, então, deixam de ser tomadas pelo legislativo democraticamente eleito e passam a ser tomadas pela empresa de consultoria que recebeu a encomenda.

O princípio da porta giratória como risco sistémico

O fenômeno da porta giratória entre a política e os negócios é anterior ao governo atual. Mas a composição do gabinete de Friedrich Merz deu-lhe uma nova dimensão. De acordo com uma pesquisa da abgeordnetenwatch.de de 2025, vários ministros do gabinete de Merz atuaram como lobistas, consultores de gestão ou executivos de empresas imediatamente antes de suas nomeações. Isso cria um governo estruturalmente composto por representantes justamente dos interesses que deveria regular.

O problema fundamental reside no que os economistas chamam de "captura regulatória": a tomada gradual do poder de uma autoridade reguladora pela indústria que ela deveria regular. A captura regulatória não surge da corrupção explícita, mas de mecanismos mais sutis: visões de mundo compartilhadas, conexões pessoais e a convicção tácita de que o que é bom para a indústria também é bom para o país. Quando o Ministro da Fazenda vem do círculo da maior gestora de ativos do mundo e o Ministro da Economia do círculo da maior fornecedora regional de energia, então a captura regulatória não é um risco teórico, mas uma realidade estrutural.

A LobbyControl documentou em seu dossiê sobre o governo Merz como antigos clientes de membros do governo atual podem lucrar diretamente com os processos legislativos. Por exemplo, o acordo de coalizão omite explicitamente a proibição dos "produtos químicos perenes" PFAS, o que beneficia diretamente a indústria química, com a qual existem fortes laços. Uma coincidência? Talvez. Um padrão? Definitivamente.

A contradição que resume tudo

Aqui reside a contradição fundamental que define todo o sistema: Merz e Reiche se posicionam publicamente como defensores dos interesses empresariais. Reiche fala em segurança de abastecimento, preços acessíveis e competitividade industrial. Merz enfatiza a necessidade de fortalecer a Alemanha como um polo empresarial. Ambos se veem como realistas pragmáticos que, após os anos ideológicos da coalizão do semáforo, finalmente voltam a ouvir as necessidades das empresas.

Mas o que isso significa na prática? Segurança de abastecimento por meio de contratos de gás até 2036, o que levará a Alemanha novamente à dependência geopolítica e aumentará os custos de energia a longo prazo. Acessibilidade por meio da redução das tarifas de incentivo, que impulsionaram investimentos em energias renováveis ​​descentralizadas e teriam reduzido a dependência de grandes corporações caras. Competitividade industrial por meio de um preço da eletricidade industrial tão baixo que especialistas o descrevem como "homeopático". E uma prática de consultoria externa que injeta milhões de dólares dos contribuintes em empresas de consultoria que não são responsabilizadas por suas recomendações, mas cujas recomendações moldam decisões de investimento que valem bilhões.

A contradição não reside no fato de Merz e Reiche desejarem prejudicar a economia. A contradição reside no fato de beneficiarem um segmento específico da economia — aquele de onde provêm e ao qual estão ligados — enquanto, simultaneamente, afirmam agir em prol de toda a economia. A economia que representam é a das grandes corporações, dos investidores financeiros e dos operadores de infraestrutura de combustíveis fósseis. A economia excluída é a das pequenas e médias empresas (PMEs), das cooperativas de energia cidadãs, dos pioneiros da energia solar, das startups de armazenamento de energia e dos milhões de famílias que, como prosumidores, poderiam contribuir para o sucesso da transição energética, caso lhes fosse concedido o arcabouço regulatório necessário.

Irresponsabilidade como modelo de negócios

Um aspecto particularmente destrutivo do complexo consultor-político é a completa erosão da responsabilização. Em um sistema democrático funcional, o ministro tem responsabilidade política por suas decisões. Ele pode ser questionado pelo parlamento, destituído do cargo por meio de votos de desconfiança e julgado pelo público. Consultores externos não estão sujeitos a nenhum desses controles.

O Tribunal de Contas Federal identificou explicitamente isso como um problema em seu relatório de 2023: a supervisão parlamentar dos serviços de consultoria não é garantida porque muitos contratos não estão sujeitos às exigências de prestação de contas ou são registrados de forma opaca. Em um relatório anterior, o Tribunal de Contas descreveu um “quadro alarmante das práticas de contratação”. Um ministério pagou € 17.200 a um consultor externo para redigir a ata de uma reunião de comissão — uma tarefa que qualquer funcionário poderia ter realizado. Outro pagou € 5.900 para responder a uma única solicitação parlamentar. Esses não são casos isolados, mas sim sintomas de uma prática sistêmica.

Quais são as implicações? O modelo do gestor político de rede, que dirige um departamento complexo sem conhecimento especializado e compensa essa falta de competência com consultores externos de sua própria rede, não é apenas problemático sob a perspectiva da teoria democrática. É também economicamente prejudicial, pois leva a erros sistemáticos de julgamento que, no total, custam bilhões, e porque mina a capacidade do Estado de agir a longo prazo. Um Estado que já não sabe o que sabe e que delegou suas tarefas essenciais a empresas privadas perde a capacidade de governar de forma independente por décadas.

O cientista político e especialista em lobby Gerhard Schick, do movimento cidadão Finanzwende, expressou-se da seguinte forma após o retorno de Merz à política: A questão crucial é que tipo de atividade econômica ele defende – a prestação de serviços de interesse público ou uma em que "truques e acordos secretos" sejam a norma. Essa questão não é pessoal. É estrutural. E a estrutura do governo atual oferece uma resposta clara.

O que exigiria uma solução real

O movimento contrário a esse sistema não é difícil de descrever, mas é politicamente inconveniente. Em primeiro lugar, exigiria um período de quarentena rigoroso de pelo menos cinco anos, durante o qual os políticos, após deixarem o cargo, estariam proibidos de exercer qualquer atividade nos setores que regularam. A Alemanha possui formalmente um período de quarentena desse tipo desde 2015, mas ele é muito curto, sua aplicação muito hesitante e seu impacto, consequentemente, limitado. Em segundo lugar, exigiria um desenvolvimento substancial de conhecimento especializado interno no governo, em vez de contratar consultores externos. O Tribunal de Contas Federal vem defendendo isso há anos. Em terceiro lugar, exigiria um cadastro abrangente de lobistas com requisitos de total transparência, abrangendo não apenas os registros formais, mas também documentando toda a influência substancial sobre leis e regulamentos.

Políticos como Merz e Reiche não levarão a sério tais medidas porque elas prejudicariam o sistema do qual deriva seu próprio poder. Isso não é uma crítica à sua moral, mas sim uma descrição estrutural de sua situação institucional. Os sistemas se perpetuam. E o sistema do gestor político em rede com um braço de consultoria externa provou, até agora, ser mais resiliente do que todas as demandas parlamentares por mudanças.