Primeiros-ministros em vez de gestores: O Estado na sala de máquinas da VW – Como a política direciona, retarda e bloqueia a Volkswagen

Fábricas bloqueadas, lucros em queda: a dura verdade sobre a lei da VW

A Volkswagen está passando pela transformação mais profunda de sua história – mas o caminho para sair da crise será decidido não apenas no mercado global, mas sobretudo na chancelaria estadual em Hanôver. Com o estado da Baixa Saxônia como principal acionista e a Lei VW, historicamente consagrada, os políticos detêm um poder de veto único na maior montadora da Europa. Quando governadores estaduais e representantes sindicais decidem conjuntamente sobre fechamentos de fábricas e realinhamentos estratégicos no conselho de supervisão, as linhas entre necessidade econômica e campanha eleitoral se tornam tênues. O que antes era visto como uma proteção para centenas de milhares de empregos está se revelando cada vez mais uma ameaça existencial na era da mobilidade elétrica e das margens de lucro cada vez menores. Economistas renomados vêm alertando há tempos para uma "situação de refém econômico" que está retardando ou mesmo impedindo a reestruturação urgentemente necessária da empresa. Uma análise profunda do funcionamento interno de uma empresa presa entre a competição global e a política regional.

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Quando os governadores estaduais, em vez dos gestores, decidem o futuro de uma corporação global, deixa de ser uma codeterminação e passa a ser um sequestro econômico

A Volkswagen não é uma empresa comum. É uma corporação diferente de qualquer outra empresa listada no DAX: um governador estadual integra o conselho de supervisão, uma lei estadual concede ao governo poder de veto e o sindicato não só negocia salários, como também ajuda a decidir se fábricas podem ser abertas, realocadas ou fechadas. Essa complexa interligação entre política estadual, representação dos funcionários e estratégia corporativa não é acidental, mas sim um sistema historicamente desenvolvido que, nos últimos anos, tem se tornado um obstáculo crescente. A questão de quanta influência a política exerce sobre as decisões corporativas da VW pode ser respondida de forma clara: em uma medida singular no cenário empresarial alemão e que agora é considerada por economistas renomados como uma ameaça existencial à competitividade da corporação.

A Lei VW: uma relíquia com poder real

A base legal para a influência política na Volkswagen é a chamada Lei VW, que entrou em vigor em 1960 durante a privatização da empresa, anteriormente estatal. Ela resultou de um acordo entre o governo federal, o estado da Baixa Saxônia, os sindicatos e os compradores das primeiras ações negociadas publicamente, após a questão da propriedade da empresa, fundada no Terceiro Reich, ter permanecido sem solução por anos.

A lei contém duas disposições fundamentais que permanecem em vigor até hoje e determinam a dinâmica de poder dentro da corporação. Primeiro, o Artigo 4, Parágrafo 3, estipula que as resoluções aprovadas na assembleia geral, que normalmente exigem uma maioria de três quartos, exigem uma maioria superior a 80% na Volkswagen. Como o estado da Baixa Saxônia detém 20,2% dos direitos de voto, ele pode bloquear qualquer resolução desse tipo. O estado, portanto, possui uma minoria de bloqueio, que em outros lugares só entraria em vigor com uma participação acionária de 25%. Segundo, o Artigo 4, Parágrafo 2, estipula que o estabelecimento e a realocação de instalações de produção exigem a aprovação do conselho de supervisão por uma maioria de dois terços. Como o conselho de supervisão é composto por um número igual de representantes dos funcionários e dos acionistas, somente os representantes dos funcionários podem impedir qualquer decisão de localização.

Esses dois mecanismos, em conjunto, criam um modelo de governança no qual nem as fábricas podem ser fechadas nem realocadas, nem os estatutos podem ser alterados nem o capital aumentado, enquanto o estado da Baixa Saxônia e os representantes dos funcionários se opuserem.

O conselho fiscal como arena política

O Conselho de Supervisão da Volkswagen AG é composto por 20 membros, dez representando os acionistas e dez representando os funcionários. O estado da Baixa Saxônia tem o direito legalmente garantido de indicar dois representantes, desde que detenha pelo menos 15% das ações ordinárias da empresa. Atualmente, o Ministro-Presidente Stephan Weil e sua vice, Julia Willie Hamburg, representam o estado no Conselho de Supervisão.

O aspecto singular reside não apenas na composição do pessoal, mas também na aliança estratégica resultante. Na prática, os representantes do Estado atuam frequentemente em estreita cooperação com os dez representantes dos trabalhadores, incluindo a presidente do conselho de fábrica, Daniela Cavallo, e representantes do sindicato IG Metall. Juntos, eles formam uma maioria de facto de doze dos vinte membros do conselho fiscal. O especialista automotivo Stefan Bratzel, do Centro de Gestão Automotiva (CAM), descreve essa aliança com uma única palavra: poder de bloqueio.

Esse poder de bloqueio se manifesta simultaneamente em vários níveis. No âmbito da assembleia geral, o Estado, com seus 20,2% dos votos, pode impedir qualquer resolução que altere o estatuto social. No âmbito do conselho fiscal, representantes do Estado e dos funcionários podem bloquear conjuntamente qualquer decisão relativa à localização, visto que a maioria de dois terços necessária não pode ser alcançada sem o seu consentimento. E, no nível informal, o governador do Estado, como membro do conselho fiscal, exerce influência sobre decisões estratégicas que não exigem formalmente sua aprovação, devido ao seu elevado peso político nas deliberações do conselho.

Garantir a localização de empresas como dogma político

Em nenhum outro lugar a influência política é tão tangível quanto na questão da localização das fábricas. A Baixa Saxônia é o maior polo de produção da Volkswagen na Alemanha, com a fábrica principal em Wolfsburg, a fábrica de veículos comerciais em Hanôver, a fábrica de carros elétricos em Emden, a fábrica de componentes em Braunschweig, a fábrica em Salzgitter e a unidade em Osnabrück. Mais de 100.000 pessoas trabalham para a Volkswagen somente na Baixa Saxônia. Cada emprego perdido representa potencialmente uma mudança de voto.

Quando o conselho da VW falou abertamente pela primeira vez sobre possíveis fechamentos de fábricas na Alemanha, no outono de 2024, o Ministro-Presidente Weil respondeu com uma declaração inequívoca. Ele esperava que as negociações desenvolvessem alternativas ao fechamento de fábricas ou ao desmantelamento de indústrias essenciais. Em setembro de 2024, em um evento na fábrica da VW em Emden, Weil deixou ainda mais claro que não aceitaria o fechamento de fábricas e que confiava na tradição de encontrar soluções em conjunto com todas as partes envolvidas.

Em conjunto com os representantes dos trabalhadores no conselho de supervisão, o Estado garantiu uma solução que evita tanto as demissões quanto o fechamento de fábricas. O acordo coletivo de trabalho, voltado para o futuro e concluído em dezembro de 2024, estipula a redução de 35.000 postos de trabalho por meio de aposentadoria parcial, aposentadoria antecipada e indenizações até 2030. As ondas de greves de advertência em dezembro de 2024, das quais participaram quase 100.000 trabalhadores, aumentaram ainda mais a pressão política.

A questão é se esse resultado fez sentido do ponto de vista econômico. A taxa média de utilização da capacidade das fábricas de automóveis europeias em 2023 foi de apenas 60%, dez pontos percentuais a menos do que antes da pandemia. Na Alemanha, França, Itália e Reino Unido, caiu para 54%. A fábrica da VW em Emden, a única dedicada à produção de carros elétricos na Baixa Saxônia, está longe de operar em plena capacidade. O diretor financeiro da Volkswagen, Arno Antlitz, admitiu que preços premium e mobilidade para todos são incompatíveis, especialmente nas fábricas alemãs, onde a maioria dos veículos elétricos é produzida.

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Dividendos, eleitores e o conflito de interesses financeiros

A influência política da Baixa Saxônia sobre a VW também possui uma dimensão financeira raramente discutida abertamente. O Estado detém aproximadamente 59 milhões de ações ordinárias da VW, e a renda de dividendos flui parcialmente para o orçamento estadual por meio da holding de Hanôver. Nos últimos anos, o dividendo bruto que o Estado é obrigado a repassar à Fundação Volkswagen variou entre € 227 e € 272 milhões anualmente. Na primavera de 2025, o Ministro das Finanças, Gerald Heere, reestruturou as participações: cerca de 30 milhões de ações, então avaliadas em € 3,1 bilhões, foram transferidas para uma empresa sem fins lucrativos para processar os pagamentos à Fundação Volkswagen diretamente, sem passar pelo orçamento estadual.

Essa dependência financeira cria um conflito de interesses que vem sendo denunciado por críticos há anos. A Baixa Saxônia atua simultaneamente como reguladora, acionista majoritária e lobista dos empregadores. Como acionista majoritária, o Estado tem interesse em altos dividendos e na valorização das ações. Como ator político, tem interesse na segurança do emprego e na manutenção das fábricas. Esses dois objetivos são diretamente contraditórios na atual fase de transformação da indústria automotiva. Manter fábricas operando abaixo da capacidade custa dinheiro e reduz as margens de lucro, o que, por sua vez, impacta negativamente o preço das ações e os dividendos.

Ferdinand Dudenhöffer, diretor do Instituto CAR, calcula que, se a Baixa Saxônia vendesse suas 59 milhões de ações ordinárias, isso renderia ao estado bem mais de cinco bilhões de euros. Dudenhöffer cita o exemplo da Opel em Bochum, onde, após o doloroso fechamento da fábrica, surgiu um novo e próspero polo comercial, com o Grupo Deutsche Post DHL, uma subsidiária da Bosch na área de cibersegurança e, ironicamente, também a Volkswagen Infotainment.

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O Tribunal de Justiça da União Europeia, a Comissão Europeia e uma década de batalhas legais

O papel especial desempenhado pelos políticos na Volkswagen também provocou considerável resistência a nível europeu. A Comissão Europeia considerou a Lei VW uma violação da livre circulação de capitais e levou o caso ao Tribunal de Justiça da União Europeia em 2005. Em outubro de 2007, o Tribunal de Justiça da UE confirmou em grande parte a posição da Comissão e declarou as principais disposições da Lei VW incompatíveis com o direito da UE.

Posteriormente, a Alemanha aboliu o direito de voto exclusivo e o direito do Estado de nomear representantes para o Parlamento Europeu, mas manteve sua crucial minoria de bloqueio. A Comissão Europeia entrou com outra ação judicial, mas perdeu perante o Tribunal de Justiça da União Europeia em 2013, que rejeitou o caso, embora sem se pronunciar sobre a compatibilidade substancial da minoria de bloqueio com o direito da UE. A Comissão então deixou o assunto de lado.

O presidente da Federação das Indústrias Alemãs (BDI) na época exigiu a revogação completa da lei, argumentando que o Estado deveria se abster de interferir em decisões genuinamente empresariais. Clemens Fuest, presidente do Instituto ifo, também pediu repetidamente que os políticos se afastassem dos assuntos corporativos. Ferdinand Dudenhöffer vai ainda mais longe, descrevendo a lei da VW como simplesmente fatal. Ele argumenta que os ajustes na VW foram repetidamente adiados porque a obstrução com motivação política atrasou ou impediu qualquer reestruturação.

Como a influência política retarda a transformação

Os efeitos concretos da influência política podem ser observados em diversas etapas da história recente da empresa. Os custos de produção excessivamente altos nas fábricas alemãs são conhecidos há anos, mas os cortes estruturais foram repetidamente adiados. Políticos e sindicatos pressionaram a Volkswagen a produzir veículos elétricos caros na Alemanha, o que se mostrou problemático do ponto de vista comercial, já que a demanda não atendeu às expectativas.

A transição da tecnologia de motores de combustão interna para a de combustão interna foi influenciada por sinais políticos: tanto as regulamentações da UE quanto o governo do estado da Baixa Saxônia pressionaram por uma rápida eletrificação, enquanto o mercado enviava sinais diferentes. Quando a Volkswagen apresentou um plano diretor para uma indústria automobilística alemã competitiva em março de 2025, não foi coincidência que o documento fosse direcionado à CDU, CSU e SPD, os partidos da coalizão que negociavam na época. Entre outras coisas, a empresa solicitou incentivos fiscais para a mobilidade elétrica, um modelo de leasing social para famílias de baixa renda e a obrigatoriedade de postos de gasolina instalarem estações de carregamento rápido. Isso revela uma corporação que não apenas é controlada pela política, mas também tenta instrumentalizá-la para seus próprios fins – um sistema de interdependência.

Em setembro de 2024, a Volkswagen rescindiu importantes acordos coletivos de trabalho, incluindo o acordo de segurança de emprego que vigorava há mais de 30 anos. Foi uma ruptura histórica que imediatamente desencadeou resistência política. A presidente do conselho de trabalhadores, Daniela Cavallo, falou em um ataque histórico aos empregos. Por fim, chegou-se a um acordo que, embora tenha resultado no corte de 35.000 postos de trabalho, evitou demissões em massa e o fechamento de fábricas. Críticos, como o WSWS, relataram que as supostas salvaguardas para as unidades eram pura fantasia e que não havia nenhum acordo vinculativo sobre a preservação a longo prazo de todas as fábricas.

O triângulo da governança: famílias, Estado e sindicatos

Para compreender plenamente a influência política na VW, é preciso considerar todo o triângulo de propriedade. As famílias Porsche e Piëch detêm 53,3% dos direitos de voto por meio da Porsche Automobil Holding SE, o que as torna, de longe, as maiores acionistas. O estado da Baixa Saxônia vem em seguida, com 20,2%, e o fundo soberano do Catar detém aproximadamente 17%. Em teoria, as famílias poderiam determinar os rumos da empresa com seus direitos de voto majoritários. Na prática, porém, a Lei VW limita significativamente suas opções: elas precisam da aprovação da Baixa Saxônia para alterações nos estatutos e da aprovação dos representantes dos funcionários no conselho fiscal para decisões relativas à localização das fábricas.

Esse equilíbrio de poder fez com que as mudanças estratégicas na Volkswagen fossem mais lentas e baseadas em mais concessões do que em outras montadoras. Enquanto a Toyota, a BYD ou a Tesla podem tomar decisões de localização com base puramente em critérios comerciais, a Volkswagen sempre precisa negociar as consequências políticas e sociais. O representante dos acionistas, Marc Liebscher, da Associação Alemã para a Proteção dos Investidores (SdK), acredita que, em geral, é benéfico para os funcionários terem voz, mas critica o fato de que seu poder, em conjunto com o governo estadual, é excessivo, pois a Baixa Saxônia também sempre prioriza os interesses dos funcionários da VW, que também são eleitores.

Entre proteção e paralisia

A questão de saber se a influência política na Volkswagen tem um efeito positivo ou negativo não pode ser respondida de forma unidimensional. Certamente existem argumentos a favor do sistema atual: ele garantiu empregos, mitigou conflitos sociais e protegeu a empresa de interesses especulativos de curto prazo. A garantia de emprego, em vigor desde 1994, tem sido um modelo alemão bem-sucedido, proporcionando segurança financeira para mais de 100.000 famílias.

Mas os custos desse modelo estão se tornando cada vez mais evidentes em tempos de rápidas mudanças industriais. Com uma margem operacional de apenas 2,8% em 2025, a perda da liderança de mercado na China e um projeto de software fracassado que custou bilhões, surge a questão de se a proteção dos funcionários não acabaria por colocar seus empregos em risco. Uma empresa que, por consideração a sensibilidades políticas, não consegue fechar fábricas supérfluas, reduzir custos com rapidez suficiente e reestruturar investimentos de forma consistente, acabará perdendo sua competitividade geral e, consequentemente, todos os empregos, não apenas alguns.

A Volkswagen se viu envolvida em um sistema onde o governador do estado participa de todas as decisões estratégicas – não como conselheiro, mas com poder de veto. Onde o sindicato pode impedir o fechamento de qualquer fábrica, mesmo que ela esteja operando com apenas 54% da capacidade. Onde a corporação direciona seu plano diretor não aos acionistas, mas aos negociadores da coalizão do próximo governo federal. E onde um economista como Ferdinand Dudenhöffer só tem uma palavra para descrever esse modelo de governança: mortal.

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Konrad Wolfenstein

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