Wspomnienia SPD: Jak duża partia polityczna stopniowo podwoiła obciążenie podatkowe emerytów w 2005 r

Ukryte dziedzictwo czerwono-zielonej polityki społecznej

Podatek od emerytur: co politycy ukrywają przed tobą, gdy przejdziesz na emeryturę

Osoby wchodzące na emeryturę lub zbliżające się do niej często doświadczają bolesnego przebudzenia, gdy otrzymują decyzję podatkową. Opodatkowanie emerytur w Niemczech staje się coraz bardziej powszechne, a nawet niewielkie podwyżki emerytur obciążają seniorów. Jednak mało kto zdaje sobie sprawę z historycznych korzeni tego narastającego obciążenia. To właśnie czerwono-zielony rząd koalicyjny pod przewodnictwem Gerharda Schrödera zainicjował głęboką zmianę paradygmatu, uchwalając ustawę o dochodach emerytalnych w 2005 roku.

Podczas gdy Agenda 2010 kojarzy się w świadomości społecznej przede wszystkim z reformami rynku pracy związanymi z Hartz IV, ogromne cięcia strukturalne w naszym systemie emerytalnym poszły w dużej mierze w zapomnienie. Poniższy tekst rzuca światło na często pomijane decyzje polityczne socjaldemokratów tamtej epoki. Szczegółowo pokazuje, jak wprowadzenie odroczonego opodatkowania, ukierunkowanych czynników obniżających rentowność emerytur oraz jednoczesne zniesienie podatku od majątku doprowadziły do ​​gigantycznej redystrybucji majątku. Jest to analiza strategii polityki fiskalnej, która przez dekady stopniowo przenosiła ciężar podatkowy z wielkich fortun na barki klasy średniej i emerytów.

Opodatkowanie emerytur i zapomniana historia polityki reform SPD

W 2005 roku rządząca wówczas czerwono-zielona koalicja SPD i Sojuszu 90/Zielonych, pod przewodnictwem kanclerza Gerharda Schrödera i ministra finansów Hansa Eichela, wprowadziła głęboką zmianę w opodatkowaniu oszczędności emerytalnych i wypłat świadczeń emerytalnych. Wraz z tzw. ustawą o dochodach emerytalnych, opodatkowanie emerytur zostało przekształcone z bardzo łagodnego systemu w taki, który w perspektywie długoterminowej dąży do pełnego opodatkowania wszystkich dochodów emerytalnych. Reforma ta nadal jest niedoceniana przez znaczną część społeczeństwa, mimo że jest to jedna z najważniejszych decyzji w polityce społecznej ostatnich dwóch dekad w Niemczech.

Prawny impuls do politycznego przełomu

Reforma nie wynikała z pierwotnego impulsu socjaldemokratycznego, lecz z orzeczenia Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z 6 marca 2002 r. Sędziowie w Karlsruhe orzekł, że dotychczasowe nierówne opodatkowanie emerytur urzędniczych, które były opodatkowane niemal w całości, oraz emerytur ustawowych, które były opodatkowane jedynie od tzw. części dochodowej, naruszało ogólną zasadę równości zapisaną w artykule 3 Ustawy Zasadniczej. Ustawodawca był zobowiązany do opracowania nowego, zgodnego z konstytucją rozporządzenia najpóźniej do 2005 r. Powołano komisję ekspertów pod przewodnictwem ekonomisty Berta Rürupa, której zalecenia stały się podstawą późniejszego ustawodawstwa.

Już w marcu 2003 roku Komisja Rürup zaproponowała, aby od 2005 roku wszystkie stare i nowe emerytury były opodatkowane początkowo stawką 50%, a ta podlegająca opodatkowaniu część miałaby być corocznie zwiększana do 100% do 2040 roku. W zamian składki płacone przez osoby zatrudnione na ustawowe ubezpieczenie emerytalne miały być stopniowo i całkowicie zwalniane z opodatkowania, a proces ten miał się zakończyć do 2025 roku. 29 kwietnia 2004 roku Bundestag uchwalił ustawę o świadczeniach emerytalnych głosami SPD i Sojuszu 90/Zielonych, wbrew zadeklarowanemu sprzeciwowi CDU/CSU i FDP. Ustawa weszła w życie 1 stycznia 2005 roku.

Zasada odroczonego opodatkowania i jej konsekwencje

Sednem reformy jest zasada tzw. odroczonego opodatkowania. Oznacza to, że wpłaty na oszczędności emerytalne w trakcie życia zawodowego są zwolnione z podatku, natomiast późniejsze wypłaty emerytur podlegają pełnemu opodatkowaniu podatkiem dochodowym. Początkowo do części emerytury podlegającej opodatkowaniu zastosowano model kohortowy: osoby, które przeszły na emeryturę w 2005 roku, musiały zapłacić podatek od 50% dochodu z emerytury; osoby, które przeszły na emeryturę w 2006 roku, od 52%; w związku z tym odsetek ten wzrastał o dwa punkty procentowe do 80% do 2020 roku. Pierwotny plan zakładał dalsze zwiększanie części podlegającej opodatkowaniu o jeden punkt procentowy rocznie, tak aby pełne opodatkowanie w wysokości 100% zostało osiągnięte dla osób przechodzących na emeryturę w 2040 roku i później.

Kluczowym aspektem tego modelu jest to, że część podlegająca opodatkowaniu, raz ustalona dla danej kohorty emerytalnej, pozostaje stała przez cały okres pobierania emerytury. Na przykład osoba, która przeszła na emeryturę w 2005 roku, będzie stale płacić podatek od 50% swojej emerytury, podczas gdy osoby przechodzące na emeryturę w późniejszych kohortach będą musiały płacić podatek od wyższej części. Szczególnie istotny dla obecnych i przyszłych pokoleń emerytów jest fakt, że każda nominalna podwyżka emerytury w trakcie okresu wypłaty staje się w pełni opodatkowana bez żadnych przepisów przejściowych. Oznacza to, że nawet emeryci z niską podstawową kwotą wolną od podatku będą stopniowo podlegać opodatkowaniu z powodu regularnych korekt emerytur – efekt ten często omawiany jest w debacie publicznej pod pojęciem „pełzającego opodatkowania emerytur”.

Spowalnianie transformacji i ryzyko podwójnego opodatkowania

Następnie pierwotny harmonogram był kilkakrotnie korygowany. Począwszy od 2023 roku, umowa koalicyjna obecnego rządu przewidywała zmniejszenie corocznego wzrostu podstawy opodatkowania emerytur z jednego punktu procentowego do pół punktu procentowego. To przesunęło datę pełnego opodatkowania nowych emerytur z pierwotnego 2040 roku na 2058 rok. Jednocześnie pełną odliczalność składek na ubezpieczenie emerytalne przesunięto na 2023 rok, zamiast pierwotnie planowanego 2025 roku.

Tłem tej zmiany były rosnące obawy dotyczące niezgodnego z konstytucją podwójnego opodatkowania. Krytycy, w tym liczne sądy podatkowe i eksperci prawa podatkowego, wskazywali, że emeryci, których składki były tylko częściowo zwolnione z podatku w okresie aktywności zawodowej, ale którzy muszą płacić podatek od wyższej części swojej emerytury po jej zakończeniu, mogą w rzeczywistości zostać opodatkowani dwukrotnie. Federalne Ministerstwo Finansów zareagowało, zmieniając przepisy przejściowe w celu zapewnienia zgodności z konstytucją. Pomimo tej zmiany, fundamentalny problem pozostaje nierozwiązany: miliony przyszłych emerytów będą ponosić znacznie wyższe obciążenia podatkowe po przejściu na emeryturę niż pokolenie emerytów z lat 90. i początku XXI wieku.

Agenda 2010 jako drugi filar socjaldemokratycznej polityki oszczędnościowej

Równolegle z wprowadzeniem opodatkowania emerytur, SPD pod przewodnictwem Gerharda Schrödera zainicjowała fundamentalną restrukturyzację systemu emerytalnego w ramach tzw. Agendy 2010, której długofalowe skutki również ledwo odbiły się echem w świadomości społecznej. Już w 2001 roku czerwono-zielony rząd koalicyjny podjął decyzję o znacznym obniżeniu przyszłego poziomu emerytur, zgodnie z którym świadczenia emerytalne miały spaść z ponad 50% do 43% przeciętnego wynagrodzenia netto do 2030 roku. Aby zniwelować powstałą lukę emerytalną, wprowadzono dotowany przez państwo prywatny program emerytalny, tzw. emeryturę Riestera. Jednak jego rzeczywisty sukces w zdobywaniu popularności okazał się daleki od początkowych oczekiwań, szczególnie wśród osób o niskich dochodach, którym często brakowało środków na dodatkowe prywatne świadczenia emerytalne.

Innym elementem tej fazy reformy, który nie wzbudził większego zainteresowania opinii publicznej, było wprowadzenie tzw. współczynnika zrównoważenia do formuły waloryzacji emerytur w ramach ustawy o zrównoważeniu uchwalonej w 2004 r. Współczynnik ten wiąże roczny wzrost emerytury ze stosunkiem emerytów do osób opłacających składki i automatycznie tłumi wzrost emerytur, gdy liczba emerytów rośnie w stosunku do liczby osób aktywnych zawodowo. W połączeniu z wcześniej wprowadzonym współczynnikiem Riestera, innym obliczeniowym współczynnikiem tłumienia, spowodowało to, że średnia emerytura pozostała praktycznie niezmieniona w latach 2003–2011, podczas gdy jej wartość nominalna wzrosła jedynie z 733 do 743 euro miesięcznie. Dopiero kilka lat później, pod presją własnej bazy i narastającą krytyką nierównowagi społecznej reformy, SPD zaczęła stopniowo łagodzić kluczowe elementy Agendy 2010, na przykład wprowadzając możliwość przejścia na emeryturę bez potrąceń w wieku 63 lat dla osób ze szczególnie długimi okresami składkowymi.

Zniknięcie podatku od majątku i rola SPD w tym

Jedną z najbardziej zaskakujących, a zarazem mało znanych ciekawostek politycznych jest niemiecki podatek majątkowy i dalece niejasna rola SPD w tym kontekście. Po tym, jak Federalny Trybunał Konstytucyjny uznał istniejącą strukturę podatku majątkowego za niezgodną z konstytucją w 1995 roku, ponieważ w szczególności aktywa nieruchomości były niesprawiedliwie faworyzowane w stosunku do aktywów finansowych, rządząca wówczas centroprawicowa koalicja pod przywództwem Helmuta Kohla całkowicie zniosła ten podatek w 1997 roku. Co ciekawe, frakcja SPD w Bundestagu nie była wówczas gotowa zgodzić się na jego całkowite zniesienie, lecz zagłosowała za zgodną z konstytucją reformą, która nadal opodatkowywałaby aktywa prywatne, a zwalniała z podatku jedynie aktywa przedsiębiorstw. Ówczesna posłanka SPD, Barbara Hendricks, potwierdziła później w wywiadzie, że istniał w pełni opracowany projekt ustawy o zgodnym z konstytucją podatku majątkowym, ale został on zablokowany w Bundesracie (Racie Federalnej) przez rządzącą koalicję CDU/CSU i FDP.

Prawdziwym kuriozum jest fakt, że ustawa o podatku od majątku formalnie obowiązuje do dziś, ale od 1997 roku po prostu nie jest stosowana, ponieważ nigdy nie przeprowadzono wymaganej konstytucyjnie ponownej oceny podstawy opodatkowania. Ta sytuacja, którą eksperci prawni określają jako zwykłe zawieszenie, a nie uchylenie, kosztowała państwo niemieckie setki miliardów euro z tytułu dochodów podatkowych w ciągu ostatnich trzech dekad, według obliczeń instytutów badań ekonomicznych. Chociaż SPD wielokrotnie apelowała o ponowne wprowadzenie podatku od majątku w kolejnych dekadach, nigdy poważnie nie podjęła próby wdrożenia tego postulatu w drodze ustawodawstwa podczas swoich kolejnych rządów (w tym z CDU/CSU) od 1998 roku.

Inne mało znane ciekawostki polityczne socjaldemokracji

Oprócz opodatkowania emerytur i podatku majątkowego w historii SPD jest wiele innych epizodów, które są mało znane opinii publicznej, choć miały istotne konsekwencje polityczne i gospodarcze.

Wprowadzenie tzw. schodów Riestera w ramach reformy emerytalnej z 2001 roku sprawiło, że tzw. składnik oszczędności emerytalnych we wzorze waloryzacji emerytur wzrastał corocznie o 0,5 punktu procentowego w latach 2002–2012, osiągając ostatecznie poziom 4,0%. W efekcie oznaczało to dodatkowe, ledwo zauważalne osłabienie wszystkich podwyżek emerytur przez całą dekadę, niezależnie od tego, czy emeryci, o których mowa, w ogóle wykupili prywatną emeryturę Riestera.

Warto również zauważyć, że rozszerzenie pracy tymczasowej, wspierane przez SPD w ramach reform Hartza, umożliwiło nieograniczone korzystanie z pracowników tymczasowych w przedsiębiorstwach – liberalizacja, której historycznie nie oczekiwano od partii tradycyjnie zorientowanej na pracowników i która została ponownie ograniczona wiele lat później przez ustawowe maksymalne okresy delegowania.

Mało kto wie również, że SPD, w ramach reformy emerytalnej z 2007 roku, zgodziła się na stopniowe podwyższenie wieku emerytalnego z 65 do 67 lat, mimo że jej tradycyjny program zawsze opowiadał się za wzmocnieniem, a nie ograniczeniem emerytury ustawowej. Reforma ta, znana jako „Emerytura w wieku 67 lat”, została zmodyfikowana jedynie częściowo znacznie później, umożliwiając osobom z 45-letnim stażem składkowym przejście na emeryturę bez potrąceń w wieku 63 lat.

Historycznie rzecz biorąc, w dużej mierze zapomniano również o tym, że w ramach tzw. Ustawy o zrównoważonym rozwoju z 2004 r. tzw. współczynnik Riestera został tymczasowo zawieszony w 2008 r. z powodu nacisków politycznych, aby umożliwić wyższe waloryzacje emerytur przed wyborami federalnymi w 2009 r. Proces ten został później skrytykowany przez ekonomistów jako klasyczny przykład zawieszenia mechanizmów tłumiących, motywowanych taktyką wyborczą, które w rzeczywistości miały działać długoterminowo.

Klasyfikacja i ocena polityki gospodarczej

Z ekonomicznego punktu widzenia, ustawy o dochodach emerytalnych nie można rozpatrywać w oderwaniu od Agendy 2010. Oba zestawy reform opierały się na tej samej logice polityki fiskalnej: w świetle zmian demograficznych i rosnącego stosunku liczby emerytów do liczby osób opłacających składki, należało zapewnić długoterminową stabilność finansową systemu ubezpieczeń emerytalnych, nie dopuszczając do niekontrolowanego wzrostu stawek składek dla pracowników i przedsiębiorstw. Odroczone opodatkowanie zapewnia państwu dodatkowe, rosnące demograficznie źródło dochodów, ponieważ wraz z każdym nowym pokoleniem emerytów, coraz większa część dochodów emerytalnych podlega opodatkowaniu, a jednocześnie wydatki emerytalne są ograniczane przez czynniki związane ze zrównoważonym rozwojem i program emerytalny Riester.

Z perspektywy polityki dystrybucyjnej, warto zauważyć, że środki te nieproporcjonalnie obciążają emerytów o średnich dochodach, podczas gdy odbiorcy bardzo niskich emerytur pozostają zwolnieni z podatku dzięki podstawowym ulgom podatkowym, a bogaci korzystają z zawieszenia podatku od majątku i stosunkowo umiarkowanych stawek podatku od zysków kapitałowych. Sytuacja ta rodzi fundamentalne pytanie o to, w jakim stopniu partia o programie socjaldemokratycznym, poprzez własną politykę reform, przyczyniła się do przeniesienia obciążeń podatkowych z zamożnych segmentów społeczeństwa na szeroką klasę średnią emerytów. Opóźniona, ale zasadniczo niezmieniona, kontynuacja odroczonego opodatkowania emerytur przez kolejne rządy również dowodzi, że nie jest to decyzja krótkoterminowa, wyjątkowa, lecz raczej strukturalny mechanizm fiskalny działający przez dekady, którego pełny wpływ wielu obywateli odczuje dopiero po przejściu na emeryturę.

Połączenie stopniowo rosnącego opodatkowania emerytur, umiarkowanych korekt emerytalnych i podatku majątkowego zawieszonego od 1997 r. tworzy spójny obraz (choć rzadko omawiany w całości w debacie publicznej) strategii polityki fiskalnej realizowanej ponad podziałami politycznymi, której początki sięgają przede wszystkim okresu rządów czerwono-zielonych w latach 1998–2005.