Miliaran euro tanpa pengawasan atau sekadar penipuan di Uni Eropa? Lima negara berada di bawah pengawasan Mahkamah Auditor – dan tidak ada kewajiban untuk mengembalikan dana!

Sistem fatal di balik lubang hitam keuangan terbesar Eropa: Setelah pemborosan dana ARF senilai miliaran euro, Uni Eropa sudah merencanakan dana berikutnya tanpa melakukan peninjauan apa pun

Dipuji sebagai kemenangan bersejarah solidaritas Eropa, Dana Pemulihan Corona (ARF) Uni Eropa semakin menjadi lubang tanpa dasar yang tak terkendali. €723,8 miliar dimaksudkan untuk memodernisasi Eropa setelah pandemi – tetapi seperti yang diungkapkan oleh Pengadilan Auditor Eropa dalam serangkaian laporan yang memberatkan, mekanisme kontrol dasar tidak ada. Masalah yang paling fatal: dana sering mengalir hanya berdasarkan klaim, tanpa pemeriksaan rinci atas penggunaan sebenarnya. Dari struktur audit yang tidak ada di negara-negara seperti Prancis dan Spanyol hingga miliaran yang disalahgunakan dan pelanggaran sistematis terhadap peraturan pengadaan: wajib pajak Eropa membiayai sistem ketidakbertanggungjawaban yang terorganisir. Sebuah tinjauan mendalam di balik layar dari apa yang bisa dibilang sebagai kegagalan kontrol administratif terbesar dalam sejarah Uni Eropa – dan mengapa Komisi Uni Eropa tetap bermaksud untuk mengulangi kesalahan ini.

Saat Brussel lengah: Kegagalan sistematis pengawasan terhadap dana Uni Eropa terbesar sepanjang masa

Arsitektur investasi yang gagal: Miliaran tanpa bukti – Para pembayar pajak Eropa membiayai sistem ketidakbertanggungjawaban yang terorganisir

Ketika Uni Eropa meluncurkan Fasilitas Pemulihan dan Ketahanan (ARF) pada Februari 2021, program pengeluaran terbesar dalam sejarahnya hingga saat ini, pesan politiknya jelas: Eropa akan keluar dari krisis virus corona dengan lebih kuat dan lebih bersatu. Instrumen ini dirancang untuk merangsang investasi, mempercepat reformasi, mendorong digitalisasi, dan membiayai transformasi iklim. Total volume nominal sebesar €723,8 miliar, dibagi menjadi hibah dan pinjaman, dialokasikan untuk proyek bersejarah ini.

Kelemahan struktural lainnya adalah rezim pemulihan. Sekalipun negara-negara anggota mengidentifikasi pengeluaran yang salah atau menyalahgunakan oleh penerima akhir dan mengklaim kembali dana tersebut, mereka tidak berkewajiban untuk mengembalikan dana tersebut ke anggaran Uni Eropa.

Namun di balik angka yang mengesankan ini tersembunyi realitas yang kurang glamor. Mahkamah Auditor Eropa (ECA) secara sistematis telah menunjukkan dalam serangkaian laporan dan analisis khusus bahwa ARF tidak hanya menderita defisit transparansi yang signifikan, tetapi mekanisme kontrol untuk penggunaan dana sebagian besar telah gagal – dan dalam beberapa kasus bahkan tidak ada. Apa yang secara politis dirayakan sebagai kemenangan solidaritas Eropa, setelah diperiksa lebih dekat, terbukti sebagai kegagalan administratif dalam pengendalian dengan konsekuensi yang mencapai miliaran bagi pembayar pajak Eropa.

Masalah intinya terletak pada logika desain ARF itu sendiri: pembayaran kepada negara-negara anggota tidak didasarkan pada pengeluaran yang dapat diverifikasi, melainkan pada dugaan pencapaian tonggak dan target yang telah ditentukan sebelumnya. Model "pembiayaan independen biaya" ini memungkinkan pencairan dana tanpa memerlukan pengawasan rinci tentang bagaimana dana tersebut sebenarnya digunakan. Negara-negara anggota menerima uang ketika mereka mengklaim telah mencapai tonggak tertentu – apakah hal ini benar-benar terjadi dan apakah aturan pengadaan dan bantuan negara yang berlaku telah dipatuhi, untuk waktu yang lama, merupakan perhatian sekunder.

Penipuan, penyimpangan, atau kegagalan? Perbedaan hukum

Pertanyaan ini menyentuh inti permasalahan – dan jawabannya lebih rumit secara hukum daripada secara politik.

Apa yang secara hukum dianggap sebagai "penipuan"?

Hukum Uni Eropa membedakan tiga kategori, yang seringkali kabur dalam praktiknya. Pertama, ada penipuan dalam arti sempit: penipuan yang disengaja yang merugikan anggaran Uni Eropa, yang dapat dihukum berdasarkan hukum nasional dan dituntut oleh Kantor Kejaksaan Umum Eropa (EPPO) dan OLAF. Kedua, ada korupsi dan konflik kepentingan, yang juga merupakan tindak pidana. Ketiga, ada penyimpangan: pelanggaran hukum Uni Eropa tanpa niat yang dapat dibuktikan – yaitu, kesalahan administratif, prosedur pengadaan yang cacat, dan dokumentasi yang tidak memadai.

Badan Pemeriksa Keuangan secara eksplisit menekankan dalam laporan khususnya 09/2025: Tingkat kesalahan yang terukur bukanlah ukuran langsung dari kecurangan. 3,6 persen dana Uni Eropa yang disalahgunakan, sebagaimana dilaporkan dalam laporan tahunan 2024, sebagian besar terdiri dari penyimpangan, bukan kecurangan kriminal yang terbukti.

Di mana batasnya menjadi kabur

Namun, dalam praktiknya, batasannya sangat kabur. Jika negara anggota seperti Spanyol secara sistematis menggunakan dana ARF untuk pembayaran pensiun dan tunjangan sosial yang tidak sesuai dengan tujuan pendanaan yang dimaksud, ini merupakan penyalahgunaan dana yang serius dari perspektif hukum Uni Eropa. Apakah ini secara hukum dianggap sebagai penipuan bergantung pada pembuktian niat – dan pembuktian inilah yang menjadi masalah, karena: sistem pengawasan sangat lemah sehingga rekonstruksi yang jelas tentang tingkat niat hampir tidak mungkin dilakukan.

Dalam 307 kasus penipuan yang diajukan oleh Kantor Kejaksaan Umum Eropa (EPPO) terkait dengan ARF, niat ini secara khusus diselidiki. Pada tahun 2024, pengadilan memerintahkan penyitaan €232 juta hasil kejahatan – ini adalah kasus penipuan yang terbukti. Tetapi ini hanya mewakili puncak gunung es, karena sebagian besar kasus tidak pernah dituntut.

Skandal sebenarnya: kegagalan institusional

Oleh karena itu, jawaban jujurnya adalah: sebagian terbukti sebagai penipuan, tetapi sebagian besar merupakan ketidakbertanggungjawaban yang terorganisir. Jika Komisi tidak menetapkan persyaratan minimum untuk sistem kontrol nasional sejak awal, jika negara-negara anggota menerima uang tanpa harus membuktikan bagaimana uang itu digunakan, dan jika bahkan dana yang dikembalikan pun tidak mengalir kembali ke anggaran Uni Eropa – maka sistem tersebut dirancang sedemikian rupa sehingga secara struktural memfasilitasi penyalahgunaan, baik dengan atau tanpa niat kriminal.

Badan Pemeriksa Keuangan menggunakan bahasa yang lebih diplomatis, tetapi maksudnya sama: hukum Uni Eropa mensyaratkan akuntabilitas dan transparansi, dan keduanya sebagian besar kurang dalam program ARF. Dengan kata lain: Sistem tersebut dirancang sedemikian rupa sehingga tidak ada yang benar-benar perlu menelitinya secara saksama – dan tampaknya banyak yang tidak mau melakukannya.

Lima negara menjadi fokus perhatian Mahkamah Pemeriksa Keuangan

Dengan Laporan Khusus 09/2025, yang diterbitkan pada 10 Maret 2025, Mahkamah Auditor Eropa melakukan investigasi mendalam yang patut dicontoh. Mahkamah tersebut memeriksa sistem pengendalian lima Negara Anggota – Prancis, Italia, Kroasia, Spanyol, dan Republik Ceko – yang termasuk di antara penerima dana ARF terbesar dan telah mengajukan permohonan pembayaran hingga akhir April 2023 yang berisi target yang relevan dengan pengadaan publik dan aturan bantuan negara. Penilaian keseluruhan Mahkamah Auditor sangat mengejutkan: meskipun ada peningkatan dalam kegiatan auditnya, Komisi Eropa tidak dapat memperoleh jaminan yang cukup bahwa Negara Anggota memiliki sistem pengendalian internal yang efektif.

Laporan tersebut memiliki judul yang faktual namun bermakna, "Sistem untuk Memastikan Kepatuhan Pengeluaran ARF dengan Peraturan Pengadaan Publik dan Bantuan Negara: Perbaikan yang Dapat Dilihat, tetapi Sistem Masih Belum Memadai." Di balik rumusan yang terdengar birokratis ini terdapat temuan serius: Di beberapa negara yang diteliti, ditemukan kesenjangan yang tidak dapat dijelaskan hanya oleh kesalahan acak, tetapi lebih menunjukkan kekurangan struktural dalam arsitektur audit.

Pemilihan kelima negara ini bukanlah sembarangan. Prancis, Spanyol, dan Italia termasuk di antara penerima manfaat utama ARF. Spanyol dijanjikan sejumlah besar dana ARF; pada Juli 2025, €626,6 juta dari tahap kelima hibah ditangguhkan setelah ditemukan penyimpangan. Spanyol kemudian diberi waktu enam bulan untuk menerapkan langkah-langkah perbaikan. Lebih lanjut, laporan dari tahun 2026 menunjukkan bahwa sekitar €8,5 miliar dari program ARF di Spanyol mungkin telah digunakan untuk tujuan selain yang dimaksudkan, termasuk pembayaran pensiun dan tunjangan sosial.

Bagaimana sistem kendali gagal pada fase awal

Mahkamah Auditor mengidentifikasi asal mula masalah ini sejak awal berdirinya ARF. Ketika peraturan tersebut diadopsi pada tahun 2021 dan rencana pemulihan dan ketahanan nasional pertama disetujui, Komisi gagal menilai sistem pengendalian negara-negara anggota untuk pengadaan publik dan bantuan negara. Pedoman Komisi yang relevan dari tahun 2021 tidak memberikan rincian tentang bagaimana pengendalian dan audit kepatuhan terhadap peraturan ini harus diimplementasikan. Cakupan, kualitas, dan waktu pengendalian tidak ditentukan.

Yang sangat mencolok adalah kontradiksi internal kelembagaan: Meskipun Komisi menggunakan daftar periksa internal untuk memverifikasi apakah negara-negara anggota telah menunjukkan bahwa mereka memiliki prosedur yang sesuai, Komisi sebenarnya tidak memeriksa prosedur tersebut karena, menurut pernyataan mereka sendiri, hal itu akan melampaui persyaratan formal peraturan tersebut. Dengan kata lain, sekadar menyatakan adanya sistem pengendalian operasional sudah cukup. Tidak ada tinjauan substantif yang dilakukan.

Strategi audit Direktorat Jenderal Urusan Ekonomi dan Keuangan (DG ECFIN) tahun 2021 secara eksplisit menyatakan bahwa kepatuhan terhadap undang-undang di tingkat Uni Eropa dan nasional adalah tanggung jawab Negara Anggota – dan bahwa strategi audit Komisi karenanya tidak mencakup masalah-masalah ini. Program kerja Komisi untuk audit berfokus pada penipuan, korupsi, dan konflik kepentingan; tidak ada kontrol khusus terhadap pengadaan publik Negara Anggota atau skema bantuan negara hingga September 2023. Ini menggambarkan pola klasik penyebaran tanggung jawab kelembagaan: semua orang saling menyalahkan, dan pada akhirnya, tidak ada yang melakukan pengecekan.

Temuan spesifik negara: Sebuah mosaik kegagalan

Kelima negara yang diteliti tidak hanya menerima sejumlah besar dana ARF secara kuantitatif, tetapi juga menunjukkan arsitektur pengendalian yang sangat berbeda secara kualitatif, namun semuanya tidak memadai.

Di Prancis dan Spanyol, sistem pengendalian sepenuhnya bergantung pada otoritas pengendalian anggaran nasional yang sudah ada. Di Republik Ceko dan Italia, badan pelaksana memikul tanggung jawab, masing-masing merancang pengaturan pengendaliannya sendiri. Di Kroasia, sistem pengendalian sebagian besar sesuai dengan pengaturan kelembagaan yang sudah digunakan untuk aliran pendanaan Uni Eropa lainnya. Keragaman ini terdengar seperti fleksibilitas, tetapi pada kenyataannya, ini adalah kebalikan dari konsistensi: hal ini menciptakan tambal sulam praktik nasional yang membingungkan yang tidak memungkinkan pengendalian yang seragam.

Di Prancis, Mahkamah Auditor menemukan kekurangan serius di sebagian besar badan pelaksana yang diperiksa dan dalam prosedur audit mereka. Tidak ditemukan bukti adanya kontrol atau audit terhadap prosedur pengadaan – bahkan audit sistem dasar pun tidak ada. Prancis, yang menerima pendanaan besar dari ARF, bahkan belum pernah meminta Komisi untuk meninjau sistem pengendalian pengadaan publiknya di bawah ARF pada saat audit dilakukan. Yang sangat mengkhawatirkan adalah, meskipun Mahkamah Auditor sendiri telah menyelidiki kekurangan signifikan di Prancis, Komisi telah mengklasifikasikan negara tersebut sebagai negara berisiko rendah dalam penilaian risikonya – hanya karena belum ada pekerjaan audit yang dilakukan.

Audit telah dilakukan di Republik Ceko, tetapi audit tersebut tidak mencakup semua risiko yang relevan, seperti pemecahan kontrak secara artifisial atau perubahan ketentuan kontrak. Praktik-praktik tersebut merupakan metode klasik untuk menghindari ambang batas pengadaan dan melemahkan aturan pengadaan – dan justru karena alasan itulah, praktik-praktik tersebut sangat relevan untuk diaudit.

Di Italia dan Spanyol, Badan Pemeriksa Keuangan menemukan masalah terkait waktu pelaksanaan audit: audit hanya dilakukan setelah tuntutan pembayaran dikeluarkan, sehingga sebagian besar meniadakan efek jera dan korektifnya. Masalah dokumentasi semakin memperburuk situasi.

Gambaran yang muncul agak lebih baik di bidang bantuan negara: sebagian besar kontrol telah diterapkan dan mencakup risiko-risiko utama. Namun, beberapa badan audit tidak melakukan pemeriksaan sama sekali atau hanya melakukannya setelah permohonan pembayaran diajukan, sehingga mengakibatkan kurangnya jaminan independen sebelum pembayaran ARF pertama dilakukan kepada negara-negara anggota.

Paradoks deklarasi keandalan

Yang sangat mencengangkan adalah temuan Mahkamah Auditor mengenai pernyataan kepercayaan tahunan Komisi. Terlepas dari kekurangan serius yang diidentifikasi dalam sistem pengendalian Negara-negara Anggota, pernyataan kepercayaan Komisi hingga Juni 2024 tidak memuat keberatan apa pun terkait sistem pengendalian Negara-negara Anggota untuk pengadaan publik dan bantuan negara.

Sederhananya: Komisi telah menerbitkan sertifikat reputasi baik selama bertahun-tahun, sementara Badan Pemeriksa Keuangan (CAS) secara bersamaan mengidentifikasi celah signifikan dalam pengawasan. Ini bukan sekadar masalah pengawasan teknis, tetapi krisis kredibilitas kelembagaan. Ketika Komisi menawarkan jaminan penggunaan dana yang tepat dalam pernyataan tahunan resminya, meskipun jaminan tersebut sebenarnya tidak ada, hal itu merusak seluruh fondasi kepercayaan terhadap kebijakan fiskal Eropa.

Komisi menjelaskan perbedaan ini dengan menyatakan bahwa Peraturan ARF tidak memuat kewajiban eksplisit untuk mencakup kepatuhan terhadap aturan pengadaan dan bantuan negara dalam deklarasi keandalan. Mahkamah Auditor tidak setuju, dengan menunjukkan bahwa deklarasi keandalan tahun 2023 memiliki keterbatasan signifikan di bidang bantuan negara dan pengadaan publik. Ini adalah kasus klasik ketidaksepakatan kelembagaan – badan pemeriksa (Mahkamah Auditor) dan badan yang diaudit (Komisi) sampai pada penilaian yang berbeda atas fakta yang sama.

Dilema struktural: kecepatan versus kendali

Untuk memahami luasnya masalah ini, kita harus mempertimbangkan prinsip desain mendasar dari ARF. Model "pembiayaan tanpa biaya" sengaja dipilih untuk memungkinkan pencairan dana yang cepat. Alih-alih audit yang memakan waktu, konfirmasi bahwa tonggak reformasi tertentu telah tercapai sudah cukup. Pendekatan ini dimaksudkan untuk menghindari penundaan birokrasi dan memfasilitasi reformasi secara politis.

Harga dari prinsip kecepatan ini adalah kelemahan struktural dalam pengendalian. Jika satu-satunya pengecekan adalah apakah target tertentu telah dipenuhi secara formal, dan bukan apakah uang tersebut benar-benar dibelanjakan sesuai dengan aturan, maka akan muncul ruang lingkup manipulasi yang cukup besar. Negara-negara anggota dapat secara formal memenuhi tonggak pencapaian tanpa uang tersebut benar-benar sampai ke penerima yang dituju atau tanpa mematuhi aturan pengadaan dan bantuan negara Eropa.

Secara spesifik, ini berarti bahwa suatu Negara Anggota dapat mengakses dana ARF selama melaporkan bahwa mereka telah menerapkan tujuan reformasi tertentu – bahkan jika pemberian kontrak terkait secara sistematis melanggar hukum pengadaan Uni Eropa. Dan bahkan jika Komisi atau auditor nasional mengidentifikasi pelanggaran tersebut, upaya hukum Komisi berdasarkan struktur dasar ARF terbatas: Komisi dapat mengurangi pendanaan dalam kasus-kasus kekurangan sistemik yang serius, tetapi tidak dapat memperbaiki pelanggaran pengadaan individual kecuali ada penyimpangan serius berupa penipuan, korupsi, atau konflik kepentingan.

Keahlian kami di Uni Eropa dan Jerman dalam pengembangan bisnis, penjualan, dan pemasaran - Gambar: Xpert.Digital

Bidang fokus industri: B2B, digitalisasi (dari AI hingga XR), teknik mesin, logistik, energi terbarukan, dan industri

Informasi selengkapnya di sini:

• Pusat Bisnis Pakar

Pusat tematik yang menawarkan wawasan dan keahlian:

• Platform pengetahuan yang mencakup ekonomi global dan regional, inovasi, dan tren spesifik industri
• Kumpulan analisis, wawasan, dan informasi latar belakang dari area fokus utama kami
• Sebuah tempat untuk mendapatkan keahlian dan informasi tentang perkembangan terkini di bidang bisnis dan teknologi
• Sebuah pusat informasi bagi perusahaan yang mencari informasi tentang pasar, digitalisasi, dan inovasi industri

Siklus pemulihan tanpa aliran balik

Laporan yang hilang: Bagaimana anggaran Uni Eropa dan negara-negara anggotanya terpisah

Kelemahan struktural lainnya adalah rezim pemulihan. Bahkan jika negara-negara anggota mengidentifikasi pengeluaran yang salah atau menyalahgunakan oleh penerima akhir dan mengklaim kembali dana tersebut, mereka tidak berkewajiban untuk mengembalikan dana ini ke anggaran Uni Eropa. Mahkamah Auditor menggambarkan mekanisme ini sebagai pengamanan yang signifikan: meskipun negara-negara anggota secara teoritis memikul tanggung jawab untuk pemulihan, uang yang diklaim kembali tetap berada dalam sistem nasional dan tidak mengalir kembali ke Brussel.

Di Prancis dan Spanyol, dana tidak ditarik kembali dari penerima manfaat akhir kecuali dalam kasus penyimpangan serius. Di Negara Anggota lainnya, di mana setidaknya sebagian dana berhasil dipulihkan, dana tersebut tidak dikembalikan ke anggaran Uni Eropa maupun dipotong dari pembayaran ARF di masa mendatang. Hal ini mengurangi efek jera hingga minimum: mereka yang tahu bahwa bahkan pelanggaran yang ditemukan pun tidak akan menimbulkan konsekuensi finansial bagi anggaran nasional mereka memiliki sedikit insentif untuk menerapkan kontrol yang sangat ketat.

Pesan dari Mahkamah Auditor jelas: struktur ini memberikan perlindungan yang lebih sedikit bagi anggaran Uni Eropa daripada yang seharusnya. Baik efek pencegahan maupun mekanisme untuk memulihkan dana tidak efektif. Anggaran Uni Eropa menanggung risiko keuangan tetapi tidak memiliki jaminan pemulihan uang secara langsung.

Pencegahan penipuan: Sistem tanpa substansi

Dalam laporan khusus paralel (06/2026), Mahkamah Auditor memeriksa langkah-langkah pencegahan penipuan dalam dana ARF sebesar €650 miliar dan mencapai kesimpulan yang sama-sama suram. Sistem anti-penipuan negara-negara anggota tidak konsisten, seringkali terlambat, dan kurang memiliki ketelitian yang diperlukan untuk memerangi penipuan secara efektif.

Masalah utama adalah kurangnya penggunaan alat analisis data. Komisi telah menyediakan alat penambangan data Arachne kepada negara-negara anggota – sebuah sistem yang dirancang untuk mengidentifikasi pola mencurigakan dalam data pengadaan. Namun, hanya 65 persen dari otoritas audit dan kontrak yang disurvei menggunakan Arachne, 16 persen bergantung pada alat nasional, dan 19 persen tidak menggunakan alat penambangan data apa pun untuk mendeteksi kecurangan. Mengingat volume dana sebesar €650 miliar, angka ini sangat mengkhawatirkan.

Kantor Kejaksaan Umum Eropa (EPPO) telah menyelidiki 307 kasus terkait penipuan yang berhubungan dengan program ARF sejak diluncurkan. Namun, seperti yang ditunjukkan oleh Mahkamah Auditor, besarnya penipuan dalam ARF tidak dapat diperkirakan secara tepat – justru karena data yang tidak lengkap dan kurangnya keseragaman dalam pelaporan di antara negara-negara anggota. Ini berarti bahwa Mahkamah Auditor tidak mengetahui berapa banyak penipuan yang telah terjadi, dan Komisi pun tidak mengetahuinya. Eropa beroperasi dalam kegelapan.

OLAF dan EUStA: Otoritas anti-penipuan dengan masalah komunikasi

Laporan khusus lainnya (26/2025) oleh Mahkamah Auditor dari Desember 2025 meneliti kerja sama antara dua otoritas anti-penipuan pusat Uni Eropa – Kantor Anti-Penipuan Eropa (OLAF) dan Kantor Kejaksaan Umum Eropa (EPPO). Kesimpulannya cukup mengejutkan: meskipun peran masing-masing telah didefinisikan dengan jelas, kesenjangan dalam pertukaran informasi secara signifikan mengurangi efektivitas dan ketepatan waktu investigasi.

Antara tahun 2022 dan 2024, total 27.000 laporan dugaan penipuan diterima. Ini terdengar seperti sistem yang aktif – sampai Anda melihat proses di baliknya. Peraturan saat ini dapat menyebabkan kasus dugaan dilaporkan dua kali. Tidak jelas kepada siapa kasus harus dilaporkan terlebih dahulu. Prosedur untuk meneruskan kasus dari OLAF ke EPPO rumit, dan pertukaran informasi terbatas. Lebih lanjut, Komisi tidak secara konsisten menindaklanjuti hasil investigasi penipuan. Pada tahun 2024, pengadilan memerintahkan otoritas nasional untuk menyita €232 juta hasil ilegal – tetapi berapa banyak dari jumlah tersebut yang sebenarnya berhasil dipulihkan masih belum jelas.

Badan Pemeriksa Keuangan merekomendasikan sistem investigasi yang disederhanakan dengan arsip pusat, analisis laporan penipuan yang lebih baik, dan pengukuran yang lebih kuat terhadap dana yang benar-benar dipulihkan. Ini terdengar seperti akal sehat – dan justru karena alasan inilah patut dicatat bahwa rekomendasi ini baru perlu dinyatakan secara eksplisit pada tahun 2025.

Laporan tahunan: Enam miliar euro dihabiskan secara ilegal

Di luar konteks ARF, laporan tahunan Mahkamah Auditor tahun 2024 menggambarkan gambaran lain yang mengkhawatirkan. Perkiraan tingkat kesalahan dalam pengeluaran Uni Eropa pada tahun 2024 mencapai 3,6 persen – ​​setara dengan sekitar €6 miliar yang tidak digunakan sesuai dengan aturan Uni Eropa dan peraturan nasional. Pengeluaran yang tidak sesuai dianggap signifikan setelah ambang batas 2 persen tercapai.

Ini menandai tahun keenam berturut-turut Mahkamah Auditor mengeluarkan opini audit negatif terhadap pengeluaran Uni Eropa. Bidang kebijakan kohesi sangat terpengaruh, dengan tingkat kesalahan 5,7 persen. Untuk pengeluaran berisiko tinggi – yaitu, pembayaran berdasarkan penggantian biaya – tingkat kesalahannya adalah 5,2 persen, yang mewakili 68,9 persen dari total pengeluaran. Penyebab kesalahan yang paling sering adalah pembayaran untuk biaya, proyek, atau penerima manfaat yang tidak memenuhi syarat, serta pelanggaran aturan pengadaan publik dan bantuan negara.

Penting untuk menekankan apa yang tidak dimaksudkan oleh angka-angka ini: angka-angka ini bukanlah ukuran langsung dari kecurangan. Tingkat kesalahan mencakup semua pengeluaran yang tidak sepenuhnya sesuai dengan peraturan – termasuk kesalahan administratif, keterlambatan tenggat waktu, dan dokumentasi yang tidak lengkap. Meskipun demikian, tingkat kesalahan sebesar 3,6 persen dalam total anggaran hampir 170 miliar euro bukanlah hal yang sepele, dan persistensi angka-angka ini selama enam tahun menunjukkan kelemahan struktural, bukan penyimpangan acak.

Masalah transparansi: Tidak ada yang tahu ke mana uang itu mengalir

Pada Mei 2025, Mahkamah Auditor menyampaikan analisis komprehensif tentang ARF, yang menyoroti dimensi lain dari masalah tersebut: kurangnya transparansi mendasar dalam penggunaan dana. Meskipun total anggaran mencapai €650 miliar dan durasinya lebih dari empat tahun, hampir tidak ada informasi yang tersedia tentang hasil aktual dan sama sekali tidak ada informasi tentang biaya aktual dari langkah-langkah yang didanai.

Tujuh puluh dua persen dari target yang ditetapkan oleh Komisi Eropa belum terpenuhi satu tahun sebelum program tersebut berakhir. Ribuan penerima dana, termasuk banyak perusahaan dan konsorsium, masih belum teridentifikasi. Komisi tidak mengumpulkan data tentang jumlah yang sebenarnya dibayarkan untuk setiap langkah – bahkan ketika negara-negara anggota memiliki data tersebut. Pada Mei 2026, Parlemen Eropa mengecam situasi tersebut sebagai skandal dan mengancam Komisi dengan konsekuensi.

Keraguan yang sangat serius muncul di tiga negara penerima ARF terbesar. Di Italia, program ini disebut sebagai "lubang uang" setelah sebagian besar dana sebesar €150 miliar disia-siakan. Di Prancis, menurut auditor, sangat sulit untuk mendapatkan informasi yang akurat tentang para penerima dana. Dan di Spanyol, laporan media menunjukkan bahwa €8,5 miliar dari program ARF disalahgunakan – termasuk untuk pembayaran pensiun dan tunjangan sosial yang tidak sesuai dengan tujuan investasi dana pemulihan tersebut.

Konsekuensi ekonomi: Ketika insentif yang menyimpang dilembagakan

Dari perspektif ekonomi, kegagalan pengawasan yang terdokumentasi atas ARF menimbulkan pertanyaan mendasar tentang struktur insentif program transfer Eropa. Arsitektur dasarnya menciptakan masalah prinsipal-agen klasik: Komisi, sebagai prinsipal, mendelegasikan penggunaan dana kepada negara-negara anggota sebagai agen, tanpa memiliki mekanisme pengawasan yang memadai untuk memastikan bahwa agen bertindak demi kepentingan prinsipal.

Hasilnya dapat diprediksi: jika negara-negara anggota menerima uang tanpa diperiksa kepatuhannya, dan jika pelanggaran yang terdeteksi pun tidak menghasilkan keuntungan finansial bagi anggaran Uni Eropa, maka akan muncul masalah moral hazard struktural. Mengapa seorang menteri keuangan nasional harus membangun sistem kontrol yang mahal dan tidak nyaman secara politik jika kemungkinan dimintai pertanggungjawaban atas pelanggaran tersebut rendah?

Konsekuensinya adalah erosi bertahap prinsip hukum Eropa di bidang kebijakan anggaran. Jika pemberian kontrak publik yang dibiayai dengan dana Uni Eropa tidak secara konsisten terikat oleh hukum pengadaan Uni Eropa, hal ini akan mendistorsi pasar internal, merugikan perusahaan yang patuh, dan menciptakan peluang untuk alokasi dana yang bermotivasi politik, korupsi, dan kronisme.

Selain itu, kurangnya transparansi memiliki konsekuensi ekonomi yang signifikan. Jika Komisi maupun negara-negara anggota tidak dapat secara tepat menentukan hasil ekonomi yang dicapai oleh dana sebesar €650 miliar, evaluasi berbasis bukti terhadap program tersebut menjadi tidak mungkin. Para pengambil keputusan tidak dapat mengukur pengembalian investasi maupun menarik pelajaran berbasis bukti untuk program-program di masa mendatang. Hal ini sangat bermasalah karena Komisi Eropa berencana untuk terus menggunakan model ARF untuk anggaran dan program di masa mendatang – dan bahkan mengulanginya untuk program persenjataan baru dengan anggaran hingga €150 miliar.

Rekomendasi Mahkamah Auditor – dan apa yang sedang dilakukan Komisi

Laporan khusus 09/2025 berisi lima rekomendasi konkret dari Mahkamah Pemeriksa Keuangan, yang secara bersama-sama memberikan gambaran komprehensif tentang langkah-langkah reformasi yang diperlukan.

Pertama, untuk instrumen di masa mendatang dengan pendanaan yang tidak terkait biaya, Komisi harus, sejak awal, menetapkan persyaratan khusus untuk sistem pengendalian dan audit Negara Anggota – termasuk rincian tentang cakupan, kualitas, jangka waktu, dokumentasi, dan tindakan korektif. Kedua, untuk sisa durasi ARF, Komisi harus secara jelas mengkomunikasikan bahwa Negara Anggota harus memberikan bukti pengendalian atas risiko utama selambat-lambatnya pada saat permintaan pembayaran. Ketiga dan keempat, pengendalian Komisi sendiri harus diperkuat – melalui pelaporan yang lebih transparan, metode penilaian risiko yang lebih jelas, dan klasifikasi risiko yang lebih tinggi untuk sistem di mana temuan kritis telah diidentifikasi. Kelima, harus ditetapkan solusi yang seragam untuk pelanggaran pengadaan, yang diterapkan secara sama oleh semua Negara Anggota.

Komisi Eropa sendiri telah secara bertahap meningkatkan strategi auditnya sejak pertengahan tahun 2023 dan telah memperkenalkan daftar periksa khusus untuk mengaudit sistem pengadaan publik dan bantuan negara di negara-negara anggota. Pada Mei 2024, daftar periksa ini telah diterapkan di 14 negara anggota. Ini merupakan kemajuan, tetapi menurut Mahkamah Auditor, hal ini masih belum cukup: audit tidak mencakup semua area pengadaan yang relevan, ukuran sampel tidak didefinisikan dengan jelas, dan dalam banyak kasus, audit dimulai terlalu terlambat untuk dimasukkan dalam penilaian keandalan.

Konteks historis: Kontrol sebagai kelemahan permanen

Akan keliru jika menganggap masalah-masalah yang dijelaskan sebagai patologi spesifik ARF. Sebaliknya, masalah-masalah tersebut merupakan bagian dari tradisi panjang kelemahan dalam pengendalian anggaran Eropa. Menurut Mahkamah Auditor, pelanggaran terhadap peraturan pengadaan publik dan bantuan negara merupakan masalah yang terus-menerus terjadi di bidang kebijakan kohesi dan pengeluaran anggaran Uni Eropa lainnya. Yang membedakan ARF dari program-program pendahulunya bukanlah sifat masalahnya, tetapi skala masalahnya yang sangat besar – yang dihasilkan dari besarnya dana yang belum pernah terjadi sebelumnya dan keputusan yang disengaja untuk memprioritaskan kecepatan daripada pengendalian.

Tingkat kesalahan dalam pengeluaran Uni Eropa masih berada di angka 5,6 persen pada tahun 2023 – level tertinggi dalam beberapa tahun terakhir. Angka tersebut turun menjadi 3,6 persen pada tahun 2024, yang oleh Mahkamah Auditor dianggap sebagai kemajuan, tetapi pada saat yang sama dikritik karena masih terlalu tinggi. Fakta bahwa anggaran Uni Eropa telah menerima opini audit negatif selama enam tahun berturut-turut menunjukkan bahwa ini bukanlah penyimpangan acak, melainkan masalah struktural kelembagaan yang berakar dalam.

Dari perspektif historis, sungguh luar biasa bahwa Eropa tampaknya belum sepenuhnya memahami pelajaran dari skandal dana struktural dekade sebelumnya. Mekanisme fundamentalnya – persyaratan yang terlalu kabur, kontrol yang tidak memadai, rezim pemulihan yang lemah, dan delegasi yang berlebihan ke sistem nasional tanpa standar kualitas minimum – adalah mekanisme yang sama yang telah menyebabkan arus keluar dana yang signifikan ke proyek-proyek yang dipertanyakan pada tahun 1990-an dan 2000-an.

Sebuah pelajaran berharga untuk program-program mega Uni Eropa di masa depan

Pada akhir analisisnya terhadap ARF, Mahkamah Auditor memberikan peringatan yang jelas untuk masa depan: dana Corona tidak boleh diulangi dalam bentuk ini. Namun justru itulah yang direncanakan Komisi. Untuk agenda persenjataan kembali Eropa yang diadopsi pada Maret 2026, Komisi bermaksud untuk kembali berutang dan mendistribusikan hingga €150 miliar kepada negara-negara anggota – sesuai dengan model pembiayaan yang sama seperti ARF, tanpa pengawasan parlemen yang wajib.

Pertanyaan yang muncul bukanlah pertanyaan teknis, melainkan pertanyaan politik: Seberapa besar kendali yang bersedia dikorbankan Eropa demi kecepatan bertindak? ARF secara politis dirancang sebagai demonstrasi kapasitas Eropa untuk bertindak. Namun, kegagalannya dalam hal pengendalian menunjukkan bahwa kecepatan bertindak tanpa struktur tata kelola yang kuat bukanlah pertanda kekuatan, melainkan kelalaian.

Eropa menghadapi dilema mendasar: semakin besar dan cepat program-program Uni Eropa berjalan, semakin besar pula potensi kerusakan akibat kurangnya atau lemahnya pengawasan. Pada saat yang sama, meningkatnya kompleksitas program-program tersebut meningkatkan tuntutan pada sistem pengawasan – dan demikian pula godaan untuk menggunakan kompleksitas ini sebagai alasan untuk mengabaikan pengawasan.

Jawaban ekonomi yang cerdas bukanlah dengan meninggalkan program-program besar Uni Eropa, tetapi dengan secara konsisten berinvestasi dalam kapasitas tata kelola sebelum miliaran dana dicairkan. Bahwa hal ini mungkin dilakukan dibuktikan oleh negara-negara anggota yang berkinerja relatif baik dalam tinjauan ARF – menunjukkan bahwa sistem kontrol yang berfungsi tidak harus bertentangan dengan pencairan dana yang cepat, asalkan kemauan politik dan kapasitas kelembagaan tersedia.

Mahkamah Auditor Eropa memenuhi fungsi demokrasi fundamental dengan laporannya: ia memaksa Eropa untuk menghadapi realitas kelembagaannya sendiri. Pertanyaannya adalah apakah para pembuat keputusan politik menarik kesimpulan yang tepat dari laporan tersebut – atau apakah, seperti di masa lalu, mereka hanya mengakui rekomendasi tersebut dan kemudian melanjutkan ke program besar berikutnya tanpa benar-benar mengatasi penyebab struktural dari kegagalan pengendalian.