Ketika jaringan kerja menjadi bentuk pemerintahan – dan konsultan eksternal menanggung biayanya dari uang pajak rakyat

Masalah mendasar: kompetensi sebagai kategori yang keliru

Di Republik Federal Jerman, dua jalur karier paralel telah muncul dalam beberapa dekade terakhir, yang secara teori seharusnya berjalan terpisah, tetapi dalam praktiknya semakin menyatu: jalur politik dan jalur kewirausahaan-industri. Hasil dari penyatuan ini adalah politisi seperti Friedrich Merz dan Katherina Reiche, yang tidak mencapai puncak lembaga negara melalui keahlian kebijakan yang luar biasa, tetapi melalui sesuatu yang lebih halus dan efektif: puluhan tahun secara sistematis membina jaringan yang membuat transisi antara politik dan sektor swasta menjadi lancar, saling menguntungkan, dan berkelanjutan.

Dari tahun 2016 hingga 2020, Friedrich Merz menjabat sebagai ketua dewan pengawas anak perusahaan BlackRock di Jerman, manajer aset terbesar di dunia, dengan aset yang dikelola melebihi output ekonomi sebagian besar negara. Peran Merz di sana, seperti yang dijelaskan sendiri oleh BlackRock, bukanlah operasional atau kewirausahaan, melainkan sangat politis: "untuk membina hubungan dengan klien utama, regulator, dan otoritas pengatur di Jerman untuk BlackRock." Dia bukanlah seorang pengusaha. Dia adalah seorang fasilitator. Secara bersamaan, ia duduk di dewan pengawas Deutsche Börse, Commerzbank, Axa Insurance, dan perusahaan real estat IVG, serta mewakili kepentingan lobi logam dan teknik elektro di asosiasi pendukung Inisiatif untuk Ekonomi Pasar Sosial Baru (INSM). Ketika ia kembali ke politik aktif pada tahun 2021 dan akhirnya menjadi Kanselir, ia membawa semua hubungan ini ke dalam jabatannya seperti beban yang tak terlihat.

Jalur karier Katherina Reiche mengikuti pola yang secara struktural identik. Setelah 17 tahun di Bundestag, ia pindah ke manajemen eksekutif Asosiasi Perusahaan Kota (VKU), kelompok lobi untuk 1.500 pemasok energi dan air kota, dan kemudian menjadi CEO Westenergie AG, anak perusahaan E.ON dengan 10.000 karyawan dan salah satu jaringan gas terbesar di Jerman. Ia pun bukanlah seorang pengusaha dalam arti kreatif. Nilainya bagi perusahaan terletak pada aksesnya kepada para pembuat keputusan politik dan keakrabannya dengan struktur peraturan. Ia kembali menjabat sebagai Menteri Federal untuk Urusan Ekonomi dan Energi dengan pengalaman ini.

Logika institusional dari ketidakkompetenan

Siapa pun yang ingin memahami mengapa pola karier seperti itu secara struktural berbahaya bukan hanya bagi individu yang terlibat tetapi juga bagi seluruh perekonomian, harus memahami logika kelembagaan yang dihasilkannya. Kementerian Federal untuk Urusan Ekonomi dan Energi adalah salah satu kementerian paling kompleks di pemerintahan Jerman. Kementerian ini mengatur pasar energi dengan omset tahunan beberapa ratus miliar euro, membentuk kebijakan industri untuk sektor-sektor yang menopang jutaan lapangan kerja, menegosiasikan perjanjian perdagangan dan komoditas internasional, dan merumuskan kebijakan perlindungan iklim yang akan berdampak selama beberapa dekade. Kedalaman keahlian yang dibutuhkan untuk tugas-tugas ini melebihi apa yang dapat dengan mudah dimiliki oleh seorang politisi dengan gelar di bidang ilmu alam dan karier sebagai pelobi dan pembangun jaringan.

Namun, negara memiliki jawaban tepat untuk masalah ini: pejabat kementerian yang berkualifikasi tinggi. Kementerian Federal untuk Urusan Ekonomi dan Energi (BMWi) mempekerjakan beberapa ratus ahli—ekonom, pengacara, insinyur, dan spesialis industri—yang dilatih dan dibayar untuk melakukan analisis yang dibutuhkan seorang menteri untuk pengambilan keputusan. Para pejabat ini terikat oleh instruksi, tetapi tidak wajib. Mereka memberikan apa yang dipersyaratkan oleh hukum: analisis sebaik mungkin sesuai pengetahuan dan hati nurani mereka, meskipun hasilnya tidak sesuai dengan kepentingan politik. Inilah tepatnya masalah mereka dari perspektif seorang menteri yang prioritas politiknya lebih ditentukan oleh jaringan industri daripada keahlian ekonomi.

Solusi yang ditawarkan sistem ini adalah pengalihan pekerjaan ke konsultan eksternal. Perusahaan konsultan eksternal tidak tunduk pada persyaratan pelaporan pejabat kementerian. Mereka tidak dapat dimintai pertanggungjawaban di hadapan komite parlemen seperti sekretaris negara. Mereka hanya meninggalkan jejak dalam dokumentasi publik yang diizinkan oleh klien. Dan mereka tahu siapa yang menugaskan mereka dan apa yang diharapkan dari mereka. Hasilnya adalah pengabaian sistematis terhadap pengetahuan kelembagaan yang telah dibangun oleh negara itu sendiri, demi opini yang dibeli dari luar yang secara struktural selaras dengan gagasan kepemimpinan politik.

Proyek pemborosan miliaran dolar: Berapa biaya yang harus dikeluarkan negara untuk konsultan eksternal

Aspek keuangan dari praktik ini sendiri sudah mengkhawatirkan. Dalam laporan audit tahun 2025, Mahkamah Auditor Federal menemukan bahwa pemerintah Jerman menghabiskan lebih dari €1,6 miliar untuk jasa konsultasi eksternal dalam sepuluh tahun antara 2015 dan 2025. Dari tahun 2020 hingga 2023 saja, pengeluaran meningkat sebesar 39 persen menjadi hampir €240 juta per tahun. Komite Anggaran Bundestag telah menyerukan pengurangan substansial dalam penggunaan konsultan eksternal pada tahun 2020. Menurut Mahkamah Auditor Federal, tuntutan ini diabaikan. Sebagian besar kementerian bahkan belum merumuskan target pengurangan yang konkret. Mahkamah Auditor melihat "integritas administrasi" dalam risiko.

Biaya langsung adalah masalah terkecil. Potensi kerusakan ekonomi yang sebenarnya terletak pada keputusan yang dibuat berdasarkan pendapat dan konsultasi para ahli ini. Mungkin contoh yang paling spektakuler adalah pungutan tol mobil di bawah Menteri Transportasi Federal Andreas Scheuer. Pada tahun 2018 saja, Kementerian Transportasi membayar hampir €12 juta kepada konsultan eksternal untuk perencanaan pungutan tol, meskipun risiko hukum gugatan Uni Eropa telah ditunjukkan sejak awal, baik secara internal maupun eksternal. Namun demikian, Scheuer mengizinkan kontrak operasional ditandatangani sebelum Mahkamah Eropa (ECJ) mengeluarkan putusannya. ECJ menyatakan pungutan tol tersebut ilegal menurut hukum Uni Eropa. Klaim ganti rugi selanjutnya oleh konsorsium pengelola mencapai €560 juta. Konsultan eksternal yang mengawasi proyek tersebut sama sekali tidak bertanggung jawab secara finansial. Mereka telah mengantongi uang tersebut dan melindungi diri mereka dari tanggung jawab.

Skandal konsultasi di Kementerian Pertahanan Federal di bawah kepemimpinan Ursula von der Leyen mengungkap pola yang identik secara struktural. Menurut Der Spiegel, Sekretaris Negara saat itu, Katrin Suder, yang juga merupakan direktur McKinsey selama bertahun-tahun, membawa "banyak mantan kolega dari masa kerjanya di McKinsey ke kementerian" dan memberikan kontrak bernilai jutaan euro kepada perusahaan lamanya. Pengadilan Auditor Federal menetapkan bahwa kementerian "secara konsisten didukung oleh perusahaan konsultan dan individu tertentu" dan "seringkali bersikeras menggunakan konsultan tertentu." Menurut perhitungan, Kementerian Pertahanan menghabiskan €154,9 juta untuk konsultan eksternal hanya pada tahun 2020, menempatkannya di posisi teratas di antara semua kementerian federal dalam hal ini. Parlemen tidak sepenuhnya menyadari hal ini karena kementerian secara sistematis menyembunyikan kontrak yang diberikan kepada subkontraktor ketika menjawab pertanyaan parlemen.

Penyimpangan struktural dari opini ahli yang menguntungkan

Aspek yang paling berbahaya secara ekonomi dari model konsultan bukanlah dimensi finansial, melainkan dimensi epistemik: Laporan yang dipesan dari luar secara sistematis dirancang untuk mengkonfirmasi, bukan menantang, keyakinan politik klien mereka. Ini bukan spekulasi, melainkan temuan yang terdokumentasi.

Dalam kasus Kementerian Urusan Ekonomi di bawah Reiche, penelitian oleh organisasi lingkungan Greenpeace mengungkapkan bahwa setidaknya 28 perubahan substansial telah dilakukan antara versi asli laporan Pemantauan Transisi Energi EWI dari Agustus 2025 dan versi yang diterbitkan pada September 2025. Bagian-bagian kritis mengenai risiko pembangkit listrik tenaga gas baru diperhalus, biaya transisi energi dianggap terlalu tinggi oleh para ahli, dan rekomendasi tindakan yang dianggap perlu oleh lembaga tersebut muncul sebagai pilihan dalam versi menteri. Lembaga yang menyiapkan laporan tersebut, EWI di Universitas Cologne, ditugaskan oleh konsorsium yang dipimpin oleh BET Consulting GmbH – kedua lembaga tersebut memiliki hubungan yang terbukti dengan perusahaan bahan bakar fosil E.ON dan RWE. Hasilnya: Menteri, yang berasal dari lingkungan korporasi E.ON, menugaskan para ahli dari lingkungan korporasi yang sama untuk menghasilkan analisis yang mengkonfirmasi kebijakannya sendiri. Dengan biaya dari uang pajak.

Dalam laporan penting tahun 2023, Mahkamah Auditor Federal secara tepat menggambarkan logika sistemik dari masalah ini: “Ketika Pemerintah Federal menggunakan konsultan eksternal, kepentingan publik dan orientasi keuntungan perusahaan berbenturan di bidang inti administrasi publik. Praktik ini menimbulkan risiko khusus terhadap anggaran federal dan integritas administrasi.” Perusahaan konsultan mengoptimalkan kelangsungan keberadaannya sendiri sebagai kontraktor. Hal ini dilakukan bukan melalui kualitas dalam arti ilmiah, tetapi melalui kepuasan klien. Semakin baik hasilnya, semakin besar kemungkinan kontrak lanjutan. Struktur insentif ini adalah musuh dari nasihat kebijakan independen.

Para politisi, di sisi lain, juga mendapat manfaat dari pengaturan ini. Der Spiegel dengan tepat menggambarkannya pada tahun 2019: Para politisi dapat membenarkan keputusan mereka dengan mengutip "keahlian eksternal dan yang dianggap independen." Ini menciptakan jaring pengaman retorika: Jika suatu tindakan gagal, konsultanlah yang menanggung tanggung jawab intelektual, bukan menteri. Jika tindakan tersebut berhasil, menteri menuai keuntungan politik. Risiko dialihkan ke luar, keuntungan diinternalisasi. Bagi politisi yang menugaskan, ini adalah pengaturan yang secara rasional lebih unggul – bagi perekonomian, ini adalah bencana.

Keahlian kami di Uni Eropa dan Jerman dalam pengembangan bisnis, penjualan, dan pemasaran - Gambar: Xpert.Digital

Bidang fokus industri: B2B, digitalisasi (dari AI hingga XR), teknik mesin, logistik, energi terbarukan, dan industri

Informasi selengkapnya di sini:

• Pusat Bisnis Pakar

Pusat tematik yang menawarkan wawasan dan keahlian:

• Platform pengetahuan yang mencakup ekonomi global dan regional, inovasi, dan tren spesifik industri
• Kumpulan analisis, wawasan, dan informasi latar belakang dari area fokus utama kami
• Sebuah tempat untuk mendapatkan keahlian dan informasi tentang perkembangan terkini di bidang bisnis dan teknologi
• Sebuah pusat informasi bagi perusahaan yang mencari informasi tentang pasar, digitalisasi, dan inovasi industri

Mengapa hal ini secara khusus berbahaya bagi perekonomian?

Kerugian ekonomi yang disebabkan oleh situasi ini bukanlah sesuatu yang abstrak. Kerugian tersebut terwujud dalam tiga saluran yang berbeda namun saling terkait.

Saluran pertama adalah saluran salah alokasi langsung

Keputusan kebijakan energi yang didasarkan pada opini ahli yang menguntungkan mengarahkan investasi ke arah yang salah. Jika konsultan eksternal dari industri gas membantu Jerman mengamankan kontrak pasokan gas jangka panjang hingga tahun 2036 alih-alih mempercepat perluasan energi terbarukan, kontrak-kontrak ini akan mengikat modal dan infrastruktur setidaknya selama satu dekade dalam teknologi yang lebih mahal secara internasional daripada listrik hijau yang diproduksi di dalam negeri. Energy Watch Group menghitung bahwa menunda perluasan energi terbarukan hingga tahun 2045, dibandingkan dengan skenario percepatan hingga tahun 2035, akan menghasilkan biaya tambahan sebesar €320 miliar. Angka €320 miliar ini bukanlah angka abstrak – angka ini mewakili biaya energi bagi perusahaan yang akan kehilangan daya saing internasional dan bagi rumah tangga yang akan memiliki daya beli yang lebih rendah.

Saluran kedua adalah saluran regulasi

Seorang menteri ekonomi yang memiliki hubungan dengan perusahaan bahan bakar fosil, dan yang penasihat eksternal utamanya berasal dari latar belakang yang sama, menghasilkan peraturan yang menguntungkan kepentingan perusahaan-perusahaan ini. Ini bukanlah teori konspirasi, tetapi konsekuensi yang dapat diprediksi secara institusional. Jika tarif pembelian listrik untuk sistem fotovoltaik kecil dihapuskan, usaha kecil dan menengah (UKM) dan rumah tangga swasta akan kehilangan sarana swasembada, sementara pemasok energi besar akan mengamankan basis pelanggan mereka. Jika aturan prioritas untuk tenaga angin dan surya dicabut di wilayah tertentu, profitabilitas proyek-proyek yang diinvestasikan oleh UKM akan menurun. Regulasi secara sistematis menggeser kekuatan pasar dari pemain kecil yang terdesentralisasi ke perusahaan-perusahaan mapan. Ini adalah antitesis dari pasar bebas.

Saluran ketiga adalah saluran erosi kompetensi

Ketika kementerian secara sistematis mengabaikan sumber daya internal mereka demi konsultan eksternal, mereka secara bertahap kehilangan kemampuan untuk menilai isu-isu kompleks secara independen. Mahkamah Auditor Federal secara eksplisit memperingatkan bahwa ketergantungan pemerintah pada konsultan eksternal, khususnya di bidang-bidang yang strategis seperti TI, tetapi juga dalam kebijakan energi dan industri, menyebabkan situasi di mana sektor publik tidak lagi mampu mengevaluasi kualitas pendapat ahli yang diterimanya. Sebuah kementerian yang tidak lagi dapat menentukan kualitas pendapat ahli telah kehilangan kendali atas kebijakan-kebijakannya sendiri. Keputusan kemudian tidak lagi dibuat oleh badan legislatif yang dipilih secara demokratis, tetapi oleh perusahaan konsultan yang menerima penugasan tersebut.

Prinsip pintu putar sebagai risiko sistemik

Fenomena "pintu putar" antara politik dan bisnis sudah ada sebelum pemerintahan saat ini. Namun, komposisi kabinet di bawah Friedrich Merz telah memberikan dimensi baru pada fenomena ini. Menurut penelitian abgeordnetenwatch.de dari tahun 2025, banyak menteri dalam kabinet Merz yang sebelumnya bekerja sebagai pelobi, konsultan manajemen, atau eksekutif perusahaan sebelum pengangkatan mereka. Hal ini menciptakan pemerintahan yang secara struktural terdiri dari perwakilan kepentingan-kepentingan yang seharusnya diatur.

Masalah mendasar terletak pada apa yang disebut ekonom sebagai "penguasaan regulasi": pengambilalihan bertahap otoritas pengatur oleh industri yang seharusnya diatur. Penguasaan regulasi tidak muncul dari korupsi terang-terangan, tetapi dari mekanisme yang lebih halus: pandangan dunia yang sama, koneksi pribadi, dan keyakinan yang tak terucapkan bahwa apa yang baik untuk industri juga baik untuk negara. Ketika Kanselir berasal dari lingkaran pengelola aset terbesar di dunia dan Menteri Perekonomian dari lingkaran pemasok energi regional terbesar, maka penguasaan regulasi bukanlah risiko teoretis, tetapi realitas struktural.

LobbyControl mendokumentasikan dalam berkas lobi mereka tentang pemerintahan Merz bagaimana mantan klien anggota pemerintahan saat ini dapat secara langsung memperoleh keuntungan dari proses legislatif. Misalnya, perjanjian koalisi secara eksplisit menghilangkan larangan terhadap "bahan kimia abadi" PFAS, yang secara langsung menguntungkan industri kimia, yang memiliki hubungan jaringan yang erat. Sebuah kebetulan? Mungkin. Sebuah pola? Pasti.

Kontradiksi yang merangkum semuanya

Di sinilah letak kontradiksi mendasar yang mendefinisikan seluruh sistem: Merz dan Reiche secara terbuka memposisikan diri sebagai pendukung bisnis. Reiche berbicara tentang keamanan pasokan, keterjangkauan harga, dan daya saing industri. Merz menekankan perlunya memperkuat Jerman sebagai lokasi bisnis. Keduanya melihat diri mereka sebagai realis pragmatis yang, setelah tahun-tahun ideologis koalisi lampu lalu lintas, akhirnya kembali mendengarkan kebutuhan bisnis.

Namun, apa artinya ini dalam praktiknya? Keamanan pasokan melalui kontrak gas hingga tahun 2036, yang sekali lagi akan mendorong Jerman ke dalam ketergantungan geopolitik dan meningkatkan biaya energi dalam jangka panjang. Keterjangkauan melalui pengurangan tarif pembelian listrik (feed-in tariff), yang telah mendorong investasi dalam energi terbarukan yang terdesentralisasi dan akan mengurangi ketergantungan pada perusahaan besar yang mahal. Daya saing industri melalui harga listrik industri yang sangat rendah sehingga para ahli menggambarkannya sebagai "homeopati". Dan praktik konsultasi eksternal yang memompa jutaan dolar uang pajak ke perusahaan konsultan yang tidak dimintai pertanggungjawaban atas rekomendasi mereka, namun rekomendasi tersebut membentuk keputusan investasi senilai miliaran dolar.

Kontradiksi bukanlah bahwa Merz dan Reiche ingin merugikan perekonomian. Kontradiksinya adalah bahwa mereka menguntungkan segmen ekonomi tertentu—segmen tempat mereka berasal dan yang terhubung dengannya—sementara pada saat yang sama mengklaim bertindak untuk seluruh perekonomian. Ekonomi yang mereka wakili adalah ekonomi perusahaan besar, investor keuangan, dan operator infrastruktur bahan bakar fosil. Ekonomi yang dikecualikan adalah ekonomi usaha kecil dan menengah (UKM), koperasi energi warga, pelopor energi surya, perusahaan rintisan penyimpanan energi, dan jutaan rumah tangga yang, sebagai prosumer, dapat berkontribusi pada keberhasilan transisi energi jika diberikan kerangka peraturan yang diperlukan.

Ketidakbertanggungjawaban sebagai model bisnis

Salah satu aspek yang sangat merusak dari kompleks konsultan-politisi adalah terkikisnya akuntabilitas secara total. Dalam sistem demokrasi yang berfungsi, menteri memikul tanggung jawab politik atas keputusan mereka. Mereka dapat dipertanyakan oleh parlemen, diberhentikan dari jabatan melalui mosi tidak percaya, dan dinilai oleh publik. Konsultan eksternal tidak tunduk pada kontrol apa pun.

Badan Pemeriksa Keuangan Federal secara eksplisit mengidentifikasi hal ini sebagai masalah dalam laporannya tahun 2023: Pengawasan parlemen terhadap jasa konsultasi tidak terjamin karena banyak kontrak berada di luar persyaratan pelaporan atau dicatat secara tidak transparan. Dalam laporan sebelumnya, Badan Pemeriksa Keuangan berbicara tentang "gambaran mengejutkan dari praktik pengadaan." Satu kementerian membayar €17.200 untuk konsultan eksternal guna mencatat risalah rapat komite—tugas yang dapat dilakukan oleh staf mana pun. Kementerian lain membayar €5.900 untuk menjawab satu pertanyaan parlemen. Ini bukan kasus terisolasi, melainkan gejala dari praktik sistemik.

Apa implikasinya? Model manajer politik jaringan, yang menjalankan departemen kompleks tanpa keahlian mendalam dan mengkompensasi kekurangan kompetensi ini dengan konsultan eksternal dari jaringan mereka sendiri, tidak hanya bermasalah dari perspektif teori demokrasi. Hal ini juga merugikan secara ekonomi karena menyebabkan kesalahan penilaian sistematis yang, secara total, merugikan miliaran, dan karena melemahkan kapasitas negara untuk bertindak dalam jangka panjang. Negara yang tidak lagi mengetahui apa yang diketahuinya sendiri dan yang telah mendelegasikan tugas-tugas intinya kepada perusahaan swasta kehilangan kemampuan untuk memerintah secara independen selama beberapa dekade.

Ilmuwan politik dan pakar lobi Gerhard Schick dari gerakan warga Finanzwende mengatakannya seperti ini ketika Merz kembali ke dunia politik: Pertanyaan krusialnya adalah jenis aktivitas ekonomi apa yang ia perjuangkan – menyediakan layanan untuk kepentingan publik atau aktivitas yang menjadikan "tipu daya dan kesepakatan di balik layar" sebagai norma. Pertanyaan ini bukan pertanyaan pribadi. Ini bersifat struktural. Dan struktur pemerintahan saat ini memberikan jawaban yang jelas.

Yang mana akan membutuhkan solusi nyata

Gerakan tandingan terhadap sistem ini tidak sulit untuk dijelaskan, tetapi secara politis tidak nyaman. Pertama, hal itu akan membutuhkan masa jeda yang ketat setidaknya lima tahun, di mana para politisi, setelah meninggalkan jabatan, dilarang melakukan aktivitas apa pun di sektor yang telah mereka atur. Jerman secara formal telah memiliki masa jeda tersebut sejak 2015, tetapi terlalu singkat, penegakannya terlalu ragu-ragu, dan dampaknya pun terbatas. Kedua, hal itu akan membutuhkan pengembangan keahlian pemerintah internal yang substansial, alih-alih menugaskan konsultan eksternal. Mahkamah Auditor Federal telah menyerukan hal ini selama bertahun-tahun. Ketiga, hal itu akan membutuhkan daftar lobi yang komprehensif dengan persyaratan transparansi penuh, yang mencakup tidak hanya pendaftaran formal tetapi juga mendokumentasikan semua pengaruh substantif terhadap hukum dan peraturan.

Politisi seperti Merz dan Reiche tidak akan serius mengejar langkah-langkah seperti itu karena hal itu akan merusak sistem dari mana kekuasaan mereka berasal. Ini bukan kritik terhadap moral mereka. Ini adalah deskripsi struktural dari situasi kelembagaan mereka. Sistem melanggengkan dirinya sendiri. Dan sistem manajer politik jaringan dengan lengan konsultasi eksternal sejauh ini terbukti lebih tangguh daripada semua tuntutan parlemen untuk perubahan.