Miljardid eurod kontrollimata või lihtsalt pettus ELis? Viis riiki on kontrollikoja luubi all – ja tagasimaksekohustust pole!

Euroopa suurima finantsmusta augu taga peituv saatuslik süsteem: pärast ARF-i miljardieurost kaost planeerib EL juba järgmist fondi ilma igasuguse läbivaatamiseta

Euroopa solidaarsuse ajaloolise võidukäiguna ülistatud ELi koroonaviiruse taastefond (ARF) on üha enam muutumas kontrollimatuks ja põhjatuks rahahunnikuks. 723,8 miljardit eurot oli ette nähtud Euroopa pandeemiajärgseks moderniseerimiseks – kuid nagu Euroopa Kontrollikoda oma hukkamõistvates aruannetes paljastab, puuduvad põhilised kontrollimehhanismid. Kõige saatuslikum probleem: raha liigub sageli pelgalt väidete põhjal, ilma nende tegeliku kasutamise üksikasjaliku uurimiseta. Alates olematutest auditistruktuuridest sellistes riikides nagu Prantsusmaa ja Hispaania kuni miljardite ebaseadusliku omastamise ja hanke-eeskirjade süstemaatiliste rikkumisteni: Euroopa maksumaksjad rahastavad organiseeritud vastutustundetuse süsteemi. Põhjalik pilguheit Euroopa Liidu ajaloo vaieldamatult suurima halduskontrolli ebaõnnestumise telgitagustesse – ja miks Euroopa Komisjon kavatseb seda viga siiski korrata.

Kui Brüssel ei vaata: süstemaatiline kontrolli ebaõnnestumine kõigi aegade suurima ELi fondi üle

Ebaõnnestunud investeeringu arhitektuur: miljardid ilma tõenditeta – Euroopa maksumaksjad rahastavad organiseeritud vastutustundetuse süsteemi

Kui Euroopa Liit käivitas 2021. aasta veebruaris taaste- ja vastupidavusrahastu (ARF), mis on seni liidu ajaloo suurim kuluprogramm, oli poliitiline sõnum selge: Euroopa väljub koroonaviiruse kriisist tugevamana ja ühtsemana. Vahend loodi investeeringute stimuleerimiseks, reformide kiirendamiseks, digitaliseerimise edendamiseks ja kliimamuutustega seotud ülemineku rahastamiseks. Selle ajaloolise projekti jaoks eraldati nominaalmaht kokku 723,8 miljardit eurot, mis jagati toetusteks ja laenudeks.

Teine struktuuriline nõrkus on tagasinõudmise kord. Isegi kui liikmesriigid tuvastavad lõppsaajate poolt ekslikke või kuritahtlikke kulutusi ja nõuavad vahendid tagasi, ei ole nad kohustatud neid vahendeid ELi eelarvesse tagastama.

Kuid selle muljetavaldava numbri taga peitub vähem glamuurne reaalsus. Euroopa Kontrollikoda (ECA) on mitmetes eriaruannetes ja analüüsides süstemaatiliselt näidanud, et ARF-il on mitte ainult märkimisväärsed läbipaistvuse puudujäägid, vaid ka rahaliste vahendite kasutamise kontrollimehhanismid on suures osas läbi kukkunud – ja mõnel juhul lihtsalt puuduvad. See, mida poliitiliselt tähistati Euroopa solidaarsuse võidukäiguna, osutub lähemal uurimisel administratiivseks kontrolli läbikukkumiseks, mille tagajärjed ulatuvad Euroopa maksumaksjale miljarditesse.

Põhiprobleem peitub ARF-i enda ülesehitusloogikas: maksed liikmesriikidele ei põhine kontrollitavatel kulutustel, vaid pigem eelnevalt kindlaksmääratud verstapostide ja eesmärkide väidetaval saavutamisel. See „kuludest sõltumatu rahastamise” mudel võimaldab väljamakseid ilma vahendite tegeliku kasutamise üksikasjaliku kontrollimiseta. Liikmesriigid saavad raha siis, kui nad väidavad, et on teatud verstapostid saavutanud – kas see tegelikult nii on ja kas kohaldatavaid hanke- ja riigiabi eeskirju on järgitud, oli pikka aega teisejärguline mure.

Pettus, eeskirjade eiramine või ebaõnnestumine? Õiguslik eristus

Küsimus jõuab probleemi tuumani – ja vastus on juriidiliselt keerulisem kui poliitiliselt.

Mida peetakse juriidiliselt "pettuseks"

ELi õigus eristab kolme kategooriat, mis praktikas on sageli ähmased. Esiteks on olemas pettus kitsamas tähenduses: tahtlik pettus ELi eelarve kahjustamiseks, mis on karistatav siseriikliku õiguse alusel ning mille eest algatavad menetlust Euroopa Prokuratuur (EPPO) ja OLAF. Teiseks on olemas korruptsioon ja huvide konfliktid, mis on samuti kriminaalkuriteod. Kolmandaks on olemas eeskirjade eiramised: ELi õiguse rikkumised ilma tõendatava kavatsuseta – nt haldusvead, puudulikud hankemenetlused ja ebapiisav dokumentatsioon.

Kontrollikoda rõhutab oma eriaruandes nr 09/2025 selgesõnaliselt: Mõõdetud veamäär ei ole pettuse otsene mõõt. 2024. aasta aruandes teatatud 3,6 protsenti ELi vahendite väärkasutamisest hõlmab enamasti eeskirjade eiramisi, mitte tõestatud kriminaalset pettust.

Seal, kus piir hägustub

Praktikas on piir aga üsna hägune. Kui liikmesriik nagu Hispaania kasutab süstemaatiliselt ARF-i vahendeid pensionide ja sotsiaaltoetuste maksmiseks, mis ei vasta rahastamise eesmärgile, kujutab see endast ELi õiguse seisukohast tõsist vahendite omastamist. See, kas seda saab juriidiliselt pettuseks pidada, sõltub kavatsuse tõendamisest – ja just see tõendamine ongi probleem, sest: kontrollisüsteemid olid nii nõrgad, et kavatsuse taseme selge rekonstrueerimine on vaevalt võimalik.

Euroopa Prokuratuuri (EPPO) algatatud 307 pettusejuhtumis seoses ARF-iga uuritakse seda kavatsust eraldi. 2024. aastal andsid kohtud korralduse konfiskeerida 232 miljonit eurot ebaseaduslikku tulu – need on tõestatud pettusejuhtumid. Kuid need moodustavad vaid jäämäe tippu, sest valdav enamus juhtumeid ei ole kunagi süüdi mõistetud.

Tegelik skandaal: institutsiooniline läbikukkumine

Aus vastus on seega järgmine: osa sellest on tõendatavalt pettus, kuid palju suurem osa on organiseeritud vastutustundetus. Kui komisjon ei ole algusest peale kehtestanud riiklikele kontrollisüsteemidele miinimumnõudeid, kui liikmesriigid saavad raha ilma, et peaksid tõendama selle kasutamist, ja kui isegi tagasinõutud vahendid ei laeku tagasi ELi eelarvesse – siis on süsteem loodud nii, et see struktuurilt hõlbustab kuritarvitusi, olgu need siis kuritegeliku kavatsusega või ilma.

Kontrollikoda kasutab diplomaatilisemat keelt, aga peab silmas sama asja: ELi õigus nõuab vastutust ja läbipaistvust ning mõlemad puudusid ARF-programmis suures osas. Teisisõnu: süsteem oli loodud nii, et keegi ei pidanud seda tegelikult tähelepanelikult uurima – ja paljud ilmselt ei tahtnudki seda teha.

Viis riiki kontrollikoja tähelepanu all

Oma 10. märtsil 2025 avaldatud eriaruandes nr 09/2025 viis Euroopa Kontrollikoda läbi eeskujuliku ja põhjaliku uurimise. Kontrollikoda uuris viie liikmesriigi – Prantsusmaa, Itaalia, Horvaatia, Hispaania ja Tšehhi Vabariigi – kontrollisüsteeme, mis on ühed suurimad ARF-i vahendite saajad ja olid 2023. aasta aprilli lõpuks esitanud maksetaotlused, mis sisaldasid riigihangete ja riigiabi eeskirjadega seotud eesmärke. Kontrollikoja üldhinnang oli hukkamõistev: hoolimata audititegevuse paranemisest ei suutnud Euroopa Komisjon saada piisavat kindlust selle kohta, et liikmesriikidel on tõhusad sisekontrollisüsteemid.

Aruande pealkiri on faktiline, kuid samas kõnekas: „Süsteemid ARF-i kulutuste vastavuse tagamiseks riigihanke ja riigiabi eeskirjadele: on näha edusamme, kuid süsteemid on endiselt ebapiisavad.“ Selle bürokraatliku kõlaga sõnastuse taga peitub tõsine leid: mitmes uuritud riigis leiti lünki, mida ei saa lihtsalt juhuslike vigadega seletada, vaid mis viitavad pigem auditi arhitektuuri struktuurilistele puudustele.

Nende viie riigi valik ei olnud meelevaldne. Prantsusmaa, Hispaania ja Itaalia on ARF-i peamiste abisaajate hulgas. Hispaaniale lubati märkimisväärset summat ARF-i rahastamist; juba 2025. aasta juulis peatati viiendast toetuste osast 626,6 miljoni euro maksmine pärast eeskirjade eiramise avastamist. Seejärel anti Hispaaniale kuus kuud parandusmeetmete rakendamiseks. Lisaks näitavad 2026. aasta aruanded, et umbes 8,5 miljardit eurot ARF-i programmist Hispaanias võidi kasutada muul otstarbel kui ette nähtud, sealhulgas pensionimakseteks ja sotsiaaltoetusteks.

Kuidas juhtimissüsteem algfaasis ebaõnnestus

Kontrollikoda tuvastab probleemi algpõhjuse juba ARF-i loomisel. Kui määrus 2021. aastal vastu võeti ja esimesed riiklikud taaste- ja vastupidavuskavad heaks kiideti, ei hinnanud komisjon lihtsalt liikmesriikide riigihangete ja riigiabi kontrollisüsteeme. Komisjoni 2021. aasta asjakohastes suunistes ei olnud üksikasju selle kohta, kuidas nende eeskirjade järgimise kontrolle ja auditeid tuleks rakendada. Kontrollide ulatust, kvaliteeti ja ajastust ei täpsustatud.

Eriti paljastav on institutsiooniline enesevastuolu: kuigi komisjon kasutas sisemist kontrollnimekirja, et kontrollida, kas liikmesriigid olid märkinud, et neil on vastavad protseduurid olemas, ei uurinud ta neid protseduure tegelikult, sest komisjoni enda väitel oleks see läinud kaugemale määruse formaalsetest nõuetest. Teisisõnu, piisas pelgalt kontrollisüsteemide toimimise kinnitamisest. Sisulist läbivaatamist ei toimunud.

Majandus- ja rahandusküsimuste peadirektoraadi (DG ECFIN) 2021. aasta auditistrateegias oli sõnaselgelt öeldud, et nii ELi kui ka riikliku tasandi õigusaktide järgimine on liikmesriikide kohustus – ja et komisjoni auditistrateegia seetõttu neid küsimusi ei hõlma. Komisjoni auditite tööprogramm keskendus pettustele, korruptsioonile ja huvide konfliktidele; kuni 2023. aasta septembrini puudusid liikmesriikide riigihangete või riigiabi kavade suhtes konkreetsed kontrollimehhanismid. See illustreerib vastutuse institutsioonilise hajumise klassikalist mustrit: kõik näitavad näpuga kellegi teise peale ja lõpuks keegi ei kontrolli.

Riigipõhised leiud: ebaõnnestumiste mosaiik

Viis uuritud riiki mitte ainult ei saanud ARF-i vahendeid kvantitatiivselt märkimisväärsel hulgal, vaid neil on ka kvalitatiivselt väga erinevad, kuid kõik ebapiisavad kontrollistruktuurid.

Prantsusmaal ja Hispaanias tuginesid kontrollisüsteemid täielikult olemasolevatele riiklikele eelarvekontrolliasutustele. Tšehhi Vabariigis ja Itaalias võtsid vastutuse rakendusasutused, kellest igaüks kujundas oma kontrollikorralduse. Horvaatias vastavad kontrollisüsteemid suures osas institutsioonilistele korraldustele, mida juba kasutatakse teiste ELi rahastamisvoogude puhul. See mitmekesisus kõlab paindlikkusena, kuid tegelikkuses on see järjepidevuse vastand: see loob segase riiklike tavade segu, mis ei võimalda ühtset kontrolli.

Prantsusmaal leidis kontrollikoda tõsiseid puudusi enamikus uuritud rakendusasutustes ja nende auditiprotseduurides. Hankemenetluste kontrollide või auditite kohta ei leitud mingeid tõendeid – isegi mitte põhilisi süsteemiauditeid. Prantsusmaa, mis saab ARF-ist märkimisväärset rahastamist, ei olnud auditi ajal isegi oma riigihangete kontrollisüsteeme ARF-i raames komisjoni poolt läbi vaadatud. Eriti murettekitav on see, et hoolimata kontrollikoja enda uurimisest Prantsusmaa oluliste puuduste kohta, oli komisjon oma riskihinnangus liigitanud riigi madala riskiga riigiks – lihtsalt seetõttu, et audititööd polnud veel tehtud.

Tšehhi Vabariigis viidi läbi auditeid, kuid need ei hõlmanud kõiki asjakohaseid riske, näiteks lepingute kunstlikku jagamist või lepingutingimuste muutmist. Sellised tavad on klassikalised meetodid hanke-eeskirjade piirmäärade ületamiseks ja hanke-eeskirjade õõnestamiseks – ja just sel põhjusel on need auditite puhul eriti olulised.

Itaalias ja Hispaanias leidis kontrollikoda probleeme, mis olid seotud auditite ajastusega: auditid viidi läbi alles pärast maksenõuete esitamist, mis vähendas suuresti nende hoiatavat ja korrigeerivat mõju. Dokumentatsiooniprobleemid süvendasid olukorda veelgi.

Riigiabi valdkonnas oli pilt mõnevõrra soodsam: kontrollid olid suures osas paigas ja hõlmasid peamisi riske. Mitmed auditeerimisasutused aga kas ei teinud üldse kontrolle või tegid neid alles pärast maksetaotluse esitamist, mistõttu puudus enne esimeste ARF-maksete tegemist liikmesriikidele sõltumatu kindlus.

Usaldusväärsuse deklareerimise paradoks

Eriti paljastav on kontrollikoja järeldus komisjoni iga-aastaste usaldusavalduste kohta. Vaatamata liikmesriikide kontrollisüsteemides tuvastatud tõsistele puudustele ei sisaldanud komisjoni usaldusavaldused kuni 2024. aasta juunini ühtegi reservatsiooni seoses liikmesriikide riigihangete ja riigiabi kontrollisüsteemidega.

Lihtsamalt öeldes: komisjon on aastaid välja andnud hea maine sertifikaate, samal ajal kui kontrollikoda on tuvastanud olulisi lünki järelevalves. See ei ole pelgalt tehniline järelevalveprobleem, vaid institutsiooniline usaldusväärsuse kriis. Kui komisjon pakub oma ametlikus aastaaruandes kinnitusi rahaliste vahendite nõuetekohase kasutamise kohta, kuigi neid kinnitusi tegelikult ei eksisteeri, õõnestab see kogu usaldust Euroopa fiskaalpoliitika vastu.

Komisjon selgitab seda lahknevust väitega, et ARF-i määrus ei sisalda selgesõnalist kohustust käsitleda usaldusväärsuse deklaratsioonis hanke- ja riigiabi eeskirjade järgimist. Kontrollikoda ei nõustu, juhtides tähelepanu sellele, et 2023. aasta usaldusväärsuse deklaratsioonil on riigiabi ja avalike hangete valdkonnas olulisi piiranguid. See on klassikaline institutsioonilise lahkarvamuse juhtum – auditeerimisasutus (kontrollikoda) ja auditeeritav asutus (komisjon) jõuavad samade faktide kohta erinevatele hinnangutele.

Struktuuriline dilemma: kiirus versus kontroll

Probleemi ulatuse mõistmiseks tuleb arvestada ARF-i põhiprintsiibiga. Kiirete väljamaksete võimaldamiseks valiti teadlikult „kuludeta rahastamise” mudel. Aeganõudvate auditite asemel piisab kinnitusest teatud reformi verstapostide saavutamise kohta. Selle lähenemisviisi eesmärk oli vältida bürokraatlikke viivitusi ja hõlbustada reforme poliitiliselt.

Selle kiiruspõhimõtte hinnaks on kontrollimehhanismide struktuuriline nõrkus. Kui kontrollitakse ainult seda, kas teatud eesmärgid on formaalselt saavutatud, mitte seda, kas raha tegelikult eeskirjade kohaselt kulutati, tekib märkimisväärne manipuleerimisruum. Liikmesriigid saavad formaalselt vahe-eesmärke saavutada ilma, et raha jõuaks tegelikult ettenähtud saajateni või et nad ei järgiks Euroopa hanke- ja riigiabi eeskirju.

Täpsemalt tähendab see, et liikmesriik saab ARF-i vahenditele ligi pääseda seni, kuni ta annab aru teatud reformieesmärkide elluviimisest – isegi kui seotud lepingute sõlmimine rikkus süstemaatiliselt ELi hanke-eeskirju. Ja isegi kui komisjon või riiklikud audiitorid selliseid rikkumisi tuvastavad, on komisjoni õiguskaitsevahendid ARF-i põhistruktuuri alusel piiratud: ta saab rahastamist vähendada tõsiste süsteemsete puuduste korral, kuid ei saa üksikuid hanke-rikkumisi heastada, välja arvatud juhul, kui esineb tõsiseid eeskirjade eiramisi pettuse, korruptsiooni või huvide konflikti näol.

Meie EL-i ja Saksamaa asjatundlikkus äriarenduse, müügi ja turunduse alal - pilt: Xpert.Digital

Tööstusharude fookusvaldkonnad: B2B, digitaliseerimine (tehisintellektist XR-ini), masinaehitus, logistika, taastuvenergia ja tööstus

Lisateavet leiate siit:

• Ekspertide ärikeskus

Temaatiline keskus, mis pakub teadmisi ja oskusteavet:

• Teadmisplatvorm, mis hõlmab globaalset ja piirkondlikku majandust, innovatsiooni ja valdkonnapõhiseid trende
• Analüüside, arusaamade ja taustainfo kogum meie peamistest fookusvaldkondadest
• Koht ekspertiisi ja teabe saamiseks äri- ja tehnoloogiavaldkonna praeguste arengute kohta
• Keskus ettevõtetele, kes otsivad teavet turgude, digitaliseerimise ja valdkonna uuenduste kohta

Taastustsükkel ilma tagasivooluta

Puuduvad tulud: kuidas ELi eelarve ja liikmesriigid on omavahel lahutatud

Teine struktuuriline nõrkus on tagasinõudmise kord. Isegi kui liikmesriigid tuvastavad lõppsaajate ekslikke või kuritahtlikke kulutusi ja nõuavad raha tagasi, ei ole nad kohustatud neid vahendeid ELi eelarvesse tagastama. Kontrollikoda kirjeldab seda mehhanismi olulise kaitsemeetmena: kuigi liikmesriigid kannavad teoreetiliselt vastutust tagasinõudmise eest, jääb tagasinõutud raha riiklikku süsteemi ega voola tagasi Brüsselisse.

Prantsusmaal ja Hispaanias ei nõuta vahendeid lõplikelt abisaajatelt tagasi, välja arvatud tõsiste eeskirjade eiramiste korral. Teistes liikmesriikides, kus toimub vähemalt mingisugune tagasinõudmine, ei tagastata neid vahendeid ELi eelarvesse ega arvata maha tulevastest ARF-maksetest. See vähendab hoiatava mõju miinimumini: neil, kes teavad, et isegi avastatud rikkumistel ei ole nende riigieelarvele rahalisi tagajärgi, on vähe stiimulit eriti range kontrolli rakendamiseks.

Kontrollikoja sõnum on selge: selline struktuur pakub ELi eelarvele vähem kaitset, kui see saaks ja peaks. Ei hoiatav mõju ega rahaliste vahendite sissenõudmise mehhanism ole tõhus. ELi eelarve kannab finantsriski, kuid raha otsese sissenõudmise garantiid ei ole.

Pettuste ennetamine: sisutud süsteemid

Paralleelses eriaruandes (06/2026) uuris kontrollikoda 650 miljardi euro suuruse ARF-fondi raames rakendatud pettuste ennetamise meetmeid ja jõudis sama kainestavatele järeldustele. Liikmesriikide pettustevastased süsteemid on ebajärjekindlad, sageli viivitusega ja neil puudub pettuste vastu võitlemiseks vajalik rangus.

Peamine probleem on andmeanalüüsi vahendite ebapiisav kasutamine. Komisjon tegi liikmesriikidele kättesaadavaks andmekaeve tööriista Arachne – süsteemi, mis on loodud kahtlaste mustrite tuvastamiseks hankeandmetes. Siiski kasutab Arachnet üldse ainult 65 protsenti küsitletud auditeerimis- ja hankijatest, 16 protsenti tugineb riiklikele vahenditele ja 19 protsenti ei kasuta pettuste avastamiseks ühtegi andmekaeve tööriista. Arvestades 650 miljardi euro suurust fondi mahtu, on see murettekitav arv.

Euroopa Prokuratuur (EPPO) on alates ARF-programmi käivitamisest uurinud 307 sellega seotud pettusejuhtumit. Nagu aga kontrollikoda märgib, ei saa ARF-i sees toimunud pettuste tegelikku ulatust täpselt hinnata – just mittetäielike andmete ja liikmesriikide aruandluse ebaühtluse tõttu. See tähendab, et kontrollikoda ei tea, kui palju pettusi on toimunud, ega ka komisjon. Euroopa tegutseb pimeduses.

OLAF ja EUStA: pettusevastaste asutuste suhtlusprobleemid

Kontrollikoja teises, 2025. aasta detsembri eriaruandes (26/2025) uuriti kahe ELi keskse pettusevastase asutuse – Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) ja Euroopa Prokuratuuri (EPPO) – koostööd. Järeldus oli kainestav: kuigi vastavad rollid on selgelt määratletud, vähendavad teabevahetuse lüngad oluliselt uurimiste tõhusust ja õigeaegsust.

Aastatel 2022–2024 laekus kokku 27 000 pettusekahtluse teadet. See kõlab aktiivse süsteemina – kuni vaatate selle taga olevaid protsesse. Kehtivad eeskirjad võivad viia olukorrani, kus pettusekahtlustest teatatakse kaks korda. Ei ole selgelt määratletud, kellele tuleks juhtumitest esimesena teatada. Juhtumite edastamise kord OLAF-ist Euroopa Prokuratuurile on tülikas ja teabevahetus on piiratud. Lisaks ei jälgi komisjon pettuseuurimiste tulemusi järjepidevalt. 2024. aastal käskisid kohtud riikide ametiasutustel konfiskeerida 232 miljonit eurot ebaseaduslikku tulu, kuid kui suur osa sellest tegelikult tagasi saadi, jääb selgusetuks.

Kontrollikoda soovitab lihtsustatud uurimissüsteemi koos keskse arhiiviga, pettusejuhtumite parema analüüsi ja tegelikult tagasi saadud vahendite rangema mõõtmisega. See kõlab terve mõistuse moodi – ja just sel põhjusel on kõnekas, et see soovitus tuli selgesõnaliselt välja öelda alles 2025. aastal.

Aastaaruanne: kuus miljardit eurot kulutatud ebaseaduslikult

Lisaks ARF-i kontekstile loob kontrollikoja 2024. aasta aruanne veel ühe murettekitava pildi. ELi kulutuste hinnanguline veamäär 2024. aastal oli kokku 3,6 protsenti – see võrdub ligikaudu 6 miljardi euroga, mida ei kasutatud vastavalt ELi eeskirjadele ja riiklikele määrustele. Nõuetele mittevastavat kulutust peetakse oluliseks, kui on saavutatud 2 protsendi lävi.

See oli kuues järjestikune aasta, mil kontrollikoda andis ELi kulutuste kohta negatiivse auditiarvamuse. Eriti mõjutatud oli ühtekuuluvuspoliitika valdkond, kus veamäär oli 5,7 protsenti. Kõrge riskiga kulutuste – st hüvitamistel põhinevate maksete – puhul oli veamäär 5,2 protsenti, mis moodustas 68,9 protsenti kogukuludest. Kõige sagedasemad vigade põhjused olid maksed abikõlbmatute kulude, projektide või toetusesaajate eest, samuti riigihanke- ja riigiabi eeskirjade rikkumine.

Oluline on rõhutada, mida need arvud ei tähenda: need ei ole pettuse otsene mõõdupuu. Veamäär hõlmab kõiki kulutusi, mis ei olnud täielikult määrustega kooskõlas – sealhulgas haldusvead, tähtaegade mittetäitmine ja mittetäielik dokumentatsioon. Sellest hoolimata ei ole 3,6-protsendiline veamäär peaaegu 170 miljardi euro suuruses eelarves tähtsusetu ning nende arvude püsimine kuue aasta jooksul näitab struktuurilisi nõrkusi, mitte juhuslikke kõrvalekaldeid.

Läbipaistvuse probleem: keegi ei tea, kuhu raha läheb

2025. aasta mais esitas kontrollikoda ARF-i põhjaliku analüüsi, mis tõi esile probleemi teise mõõtme: rahaliste vahendite kasutamise põhimõttelise läbipaistvuse puudumise. Vaatamata 650 miljardi euro suurusele kogueelarvele ja üle nelja aasta pikkusele kestusele polnud tegelike tulemuste kohta peaaegu üldse teavet ning rahastatud meetmete tegelike kulude kohta üldse mitte teavet.

Euroopa Komisjoni seatud verstapostidest 72 protsenti ei olnud aasta enne programmi lõppemist veel saavutatud. Tuhandeid rahaliste vahendite saajaid, sealhulgas arvukalt ettevõtteid ja konsortsiume, on endiselt tuvastamata. Komisjon ei kogu andmeid üksikute meetmete eest tegelikult makstud summade kohta – isegi kui liikmesriikidel sellised andmed on olemas. 2026. aasta mais nimetas Euroopa Parlament olukorda skandaaliks ja ähvardas komisjoni tagajärgedega.

Eriti tõsised kahtlused on kolmes suurimas ARF-i saajariigis. Itaalias nimetatakse seda "rahaauguks", kuna 150 miljardit eurot on suures osas raisatud. Prantsusmaal oli audiitorite sõnul eriti keeruline saada täpset teavet saajate kohta. Ja Hispaanias näitavad meediakajastused, et ARF-i programmist eraldati 8,5 miljardit eurot ebaseaduslikult – sealhulgas pensionimakseteks ja sotsiaaltoetusteks, mis ei vastanud taastefondi investeerimise eesmärgile.

Majanduslikud tagajärjed: kui perverssed stiimulid institutsionaliseeritakse

Majanduslikust vaatenurgast tekitab ARF-i üle kontrolli puudumise dokumenteeritud puudumine põhimõttelisi küsimusi Euroopa ülekandeprogrammide stiimulite struktuuri kohta. Põhiarhitektuur loob klassikalise käsundiandja-esindaja probleemi: komisjon kui käsundiandja delegeerib rahaliste vahendite kasutamise liikmesriikidele kui esindajatele, ilma et tal oleks piisavaid kontrollimehhanisme, mis tagaksid, et esindajad tegutsevad käsundiandja huvides.

Tulemus on etteaimatav: kui liikmesriigid saavad raha ilma vastavuskontrolli läbimata ja kui isegi avastatud rikkumised ei too ELi eelarvesse rahalist tulu, tekib struktuurne moraalse riski probleem. Miks peaks riigi rahandusminister looma kalleid ja poliitiliselt ebamugavaid kontrollisüsteeme, kui rikkumiste eest vastutusele võtmise tõenäosus on väike?

Selle tagajärjeks on Euroopa õiguspõhimõtete järkjärguline nõrgenemine eelarvepoliitika valdkonnas. Kui ELi vahenditest rahastatavate riigihangete sõlmimine ei ole järjepidevalt seotud ELi hankeõigusega, moonutab see siseturgu, seab ebasoodsasse olukorda nõuetele vastavad ettevõtted ning loob võimalusi poliitiliselt motiveeritud rahaeraldiseks, korruptsiooniks ja kronismiks.

Lisaks on läbipaistvuse puudumisel märkimisväärsed majanduslikud tagajärjed. Kui ei komisjon ega liikmesriigid suuda täpselt määratleda 650 miljardi euroga saavutatud majanduslikke tulemusi, on programmi tõenduspõhine hindamine võimatu. Otsustajad ei saa mõõta investeeringutasuvust ega teha tõenduspõhiseid järeldusi tulevaste programmide jaoks. See on eriti problemaatiline, kuna Euroopa Komisjon kavatseb ARF-mudeli kasutamist jätkata tulevaste eelarvete ja programmide jaoks – ja isegi korrata seda uue relvastusprogrammi puhul, mille eelarve on kuni 150 miljardit eurot.

Mida kontrollikoda soovitab – ja mida komisjon teeb

Eriaruanne nr 09/2025 sisaldab kontrollikoja viit konkreetset soovitust, mis kokku annavad tervikliku ülevaate vajalikest reformimeetmetest.

Esiteks peaks komisjon tulevaste kuludega mitteseotud rahastamisvahendite puhul algusest peale kehtestama liikmesriikide kontrolli- ja auditisüsteemidele erinõuded, sealhulgas ulatuse, kvaliteedi, ajakava, dokumenteerimise ja parandusmeetmete üksikasjad. Teiseks peaks komisjon aruandeperioodi ülejäänud kestuse jooksul selgelt edastama, et liikmesriigid peavad esitama tõendid peamiste riskide kontrollimise kohta hiljemalt maksetaotluse esitamise ajaks. Kolmandaks ja neljandaks tuleks komisjoni kontrollimehhanisme endid tugevdada – läbipaistvama aruandluse, selgemate riskihindamismeetodite ja kõrgema riskiklassifikatsiooni abil süsteemidele, mille puhul on tuvastatud kriitilisi leide. Viiendaks tuleks kehtestada hanke-eeskirjade rikkumiste korral ühtsed õiguskaitsevahendid, mida kõik liikmesriigid kohaldaksid võrdselt.

Komisjon on omalt poolt alates 2023. aasta keskpaigast järk-järgult oma auditistrateegiat täiustanud ning on kehtestanud liikmesriikide riigihangete ja riigiabi süsteemide auditeerimiseks spetsiaalsed kontrollnimekirjad. 2024. aasta maiks oli ta neid kontrollnimekirju rakendanud 14 liikmesriigis. See on edasiminek, kuid kontrollikoja hinnangul on see endiselt ebapiisav: auditid ei hõlmanud kõiki asjakohaseid hankevaldkondi, valimi suurus ei olnud selgelt määratletud ja paljudel juhtudel alustati auditeid liiga hilja, et neid usaldusväärsuse hindamisse kaasata.

Ajalooline kontekst: kontroll kui püsiv nõrkus

Oleks vale vaadelda kirjeldatud probleeme kui spetsiifilist ARF-i patoloogiat. Pigem on need osa Euroopa eelarvekontrolli pikaajalisest nõrkuste traditsioonist. Kontrollikoja andmetel on riigihangete ja riigiabi eeskirjade rikkumine püsiv probleem ühtekuuluvuspoliitika ja muude ELi eelarvekulude valdkonnas. ARF-i eristab eelkäijatest mitte probleemide olemus, vaid nende tohutu ulatus – see tuleneb fondi enneolematust suurusest ja teadlikust otsusest seada kiirus kontrolli ettepoole.

ELi kulutuste veamäär oli 2023. aastal endiselt 5,6 protsenti – see on kõrgeim tase aastate jooksul. 2024. aastal langes see 3,6 protsendini, mida kontrollikoda peab edasiminekuks, kuid kritiseerib samal ajal kui endiselt liiga kõrget. Asjaolu, et ELi eelarve on saanud kuuel järjestikusel aastal negatiivse auditiarvamuse, näitab, et tegemist ei ole juhuslike eranditega, vaid pigem sügavalt juurdunud institutsiooniliste struktuuriliste probleemidega.

Ajaloolisest vaatenurgast on tähelepanuväärne, et Euroopa pole ilmselt eelmiste aastakümnete struktuurifondide skandaalide õppetunde täielikult omaks võtnud. Põhimehhanismid – liiga ebamäärased nõuded, ebapiisav kontroll, nõrgad sissenõudmisrežiimid ja liigne delegeerimine riiklikele süsteemidele ilma minimaalsete kvaliteedistandarditeta – on samad, mis juba 1990. ja 2000. aastatel viisid märkimisväärse raha väljavooluni küsitavatesse projektidesse.

Hoiatuslik lugu tulevastest ELi megaprogrammidest

ARF-i analüüsi lõpus annab kontrollikoda selge hoiatuse tulevikuks: koroonafondi ei tohi sellisel kujul korrata. Kuid just seda komisjon plaanibki. 2026. aasta märtsis vastu võetud Euroopa taasrelvastumise tegevuskava raames kavatseb ta uuesti võlgu võtta ja jagada liikmesriikidele kuni 150 miljardit eurot – sama rahastamismudeli alusel nagu ARF, ilma kohustusliku parlamentaarse järelevalveta.

Tekkiv küsimus ei ole tehniline, vaid poliitiline: kui palju kontrolli on Euroopa valmis ohverdama tegutsemiskiiruse nimel? ARF loodi poliitiliselt Euroopa tegutsemisvõime demonstratsioonina. Selle kontrolli ebaõnnestumised näitavad aga, et tegutsemiskiirus ilma tugevate juhtimisstruktuurideta ei tähenda tugevust, vaid pigem hooletust.

Euroopa seisab silmitsi põhimõttelise dilemmaga: mida suuremaks ja kiiremaks muutuvad ELi programmid, seda suurem on potentsiaalne kahju, mis tuleneb kontrolli puudumisest või nõrkusest. Samal ajal suurendab programmide kasvav keerukus nõudmisi kontrollisüsteemidele – ja samamoodi kasvab kiusatus kasutada seda keerukust ettekäändena kontrolli eiramiseks.

Nutikas majanduslik vastus ei seisne mitte laiaulatuslike ELi programmide hülgamises, vaid järjepidevas investeerimises juhtimisvõimekusse enne miljardite väljamaksmist. Selle võimalikkust näitavad liikmesriigid, kes esinesid ARF-i läbivaatamisel suhteliselt hästi – näidates, et toimivad kontrollisüsteemid ei pea olema vastuolus rahaliste vahendite kiire väljamaksmisega, eeldusel, et poliitiline tahe ja institutsiooniline suutlikkus on olemas.

Euroopa Kontrollikoda täidab oma aruannetega fundamentaalset demokraatlikku funktsiooni: see sunnib Euroopat omaenda institutsioonilise reaalsusega silmitsi seisma. Küsimus on selles, kas poliitilised otsustajad teevad nendest õiged järeldused või kas nad, nagu varemgi, lihtsalt võtavad soovitused teadmiseks ja liiguvad seejärel järgmise suurema programmi juurde, ilma et oleksid kontrollivigade struktuurilisi põhjuseid tegelikult käsitlenud.