TenneT, Amprion & Co. | O governo federal está investindo, mas não há soberania energética: pouco controle sobre sua própria infraestrutura crítica

Principalmente quando se trata da expansão da rede elétrica, é crucial entender que os custos não são suportados principalmente por investidores, mas sim pelo Estado, que garante o financiamento por meio de garantias, empréstimos do KfW e participações acionárias – o que significa que, na realidade, o contribuinte alemão está diretamente envolvido no projeto. Embora as operadoras da rede gerenciem as linhas de transmissão e recebam retornos regulamentados, o risco e o ônus reais do apoio público recaem sobre os cofres públicos, o que significa que os bilhões de euros em custos da rede elétrica acabam recaindo sobre os ombros dos contribuintes.

Infraestrutura crítica? Por que nossas "rodovias de energia elétrica" ​​dificilmente estão mais sob controle nacional exclusivo?

"Soberania energética" é a palavra da moda em Berlim neste momento. A narrativa política parece promissora: através da expansão massiva da energia eólica e solar, a Alemanha supostamente se tornará independente das importações de combustíveis fósseis e assumirá o controle de sua própria segurança energética. Mas, embora turbinas eólicas e terminais de GNL sejam tema de debate público, uma verdade incômoda muitas vezes permanece oculta: o controle sobre infraestruturas críticas – nossas redes elétricas – dificilmente está mais restrito às esferas de influência nacionais.

Quem acredita que a transição energética da Alemanha seja um projeto puramente nacional verá essa noção desfeita ao observar as estruturas de propriedade das operadoras do sistema de transmissão. Sejam empresas estatais holandesas, operadoras de rede belgas ou fundos internacionais de infraestrutura, as "autoestradas da eletricidade", sem as quais não haveria luz na Alemanha, estão em grande parte em mãos estrangeiras ou privadas.

Isso leva a uma contradição bizarra: enquanto famílias e empresas alemãs financiam a expansão multibilionária por meio do aumento das tarifas de rede, os retornos garantidos muitas vezes fluem para investidores internacionais. Os políticos falam em independência, mas ao mesmo tempo aceitam a dependência da infraestrutura mais importante do país.

Afinal, quem realmente controla se e como a eletricidade flui? Quão seguro é o nosso fornecimento em tempos de tensões geopolíticas e ameaças cibernéticas, quando a soberania digital e física já não reside inequivocamente no Estado? E por que a retórica da "energia cidadã" reflete tão mal a realidade dos mercados financeiros?

A análise a seguir revela quem realmente detém o controle da nossa rede elétrica, por que o conceito de "soberania" corre o risco de se tornar uma expressão vazia e qual o verdadeiro papel do contribuinte alemão nesse jogo global.

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O que se entende por soberania energética na rede elétrica?

Soberania energética na rede elétrica significa que um Estado pode decidir sobre seu próprio fornecimento de energia sem ser controlado ou coagido externamente. Na Alemanha, isso se expressa principalmente por meio de três objetivos: Primeiro, a dependência de combustíveis fósseis importados – gás, petróleo e carvão – deve ser significativamente reduzida, idealmente levando a uma eliminação quase completa. Segundo, a segurança do fornecimento é enfatizada: a eletricidade deve estar disponível 24 horas por dia, mesmo em situações extremas. Terceiro, a acessibilidade financeira desempenha um papel importante, ou seja, a questão de quão cara será, de fato, a transição energética para residências e empresas.

Ao mesmo tempo, a transição energética está sendo promovida como um instrumento central da política alemã: até 2030, a participação de energias renováveis ​​na eletricidade deverá ultrapassar os 80%, e até 2035, a meta é atingir quase 100% de eletricidade renovável. Isso transmite a mensagem de que a Alemanha pode abastecer-se com eletricidade e, simultaneamente, alcançar suas metas climáticas.

No entanto, essa narrativa pública muitas vezes falha em comunicar claramente que a soberania depende não apenas da fonte de energia, mas também, e de forma muito significativa, da infraestrutura: quem detém a rede elétrica, quem controla os investimentos e quem determina os padrões tecnológicos e a digitalização, também molda decisivamente o futuro energético da Alemanha. A restrição retórica aos "provedores de energia" obscurece a verdadeira questão do controle da rede.

Quem é o proprietário das redes elétricas alemãs – e qual é a estrutura de propriedade?

No que diz respeito à rede elétrica, é importante fazer uma distinção clara: existe a rede de transmissão (as "autoestradas da eletricidade" em alta tensão, linhas de 380, 220 ou 110 kV) e as redes de distribuição, muito mais extensas, que transportam a eletricidade para residências, empresas e usinas. Na Alemanha, as redes de distribuição representam cerca de 99% da rede, enquanto a rede de transmissão corresponde a apenas cerca de 1%. No entanto, a rede de transmissão é particularmente relevante do ponto de vista político, pois as linhas de alta tensão transportam a maior parte da eletricidade do norte para o sul, e as redes estão interligadas por toda a Europa.

As quatro operadoras de sistemas de transmissão alemãs – 50Hertz, Amprion, TenneT e TransnetBW – são monopólios regulamentados em suas respectivas regiões. Elas são rigorosamente monitoradas pela Agência Federal de Redes no que diz respeito a tarifas de rede, limites de lucro e investimentos. Crucialmente, porém, sua estrutura de propriedade é predominantemente estrangeira ou internacional.

• A TenneT é formalmente uma empresa holandesa, que opera na Alemanha através da TenneT TSO GmbH, que por sua vez é de propriedade holandesa. O governo alemão detém uma participação minoritária de 25,1% na Alemanha através do KfW, mas isso não lhe confere uma participação majoritária.
• A Amprion fez parte do Grupo RWE durante muito tempo, mas hoje é uma operadora de rede com atuação internacional, na qual a RWE ainda detém ações, enquanto grandes partes são detidas por investidores institucionais.
• Em 2018, uma participação majoritária na 50Hertz foi vendida para uma operadora de rede belga; posteriormente, as ações foram transferidas para fundos internacionais de infraestrutura. O governo alemão detém uma participação minoritária para manter o controle sobre a política de segurança, mas não possui participação majoritária.
• A TransnetBW tem suas raízes em Baden-Württemberg, é majoritariamente propriedade de fornecedores de energia municipais e regionais, mas investidores institucionais e participações estatais também desempenham um papel importante.

Isso significa que o controle operacional e econômico sobre as linhas de infraestrutura cruciais não está mais predominantemente nas mãos da Alemanha, mas sim em uma mistura de estados estrangeiros, empresas privadas e investidores internacionais.

Por que isso representa um problema para a soberania?

Se entendermos "soberania" como a capacidade de um Estado determinar seu próprio controle sobre recursos e infraestrutura cruciais, surge uma contradição: a infraestrutura por meio da qual a transição energética opera, na verdade, deixou de ser amplamente controlável pelo Estado-nação.

Embora a Agência Federal de Redes possa definir tarifas de rede, limites de lucro e planos de expansão, as decisões operacionais relativas à seleção de projetos específicos, padrões técnicos, priorização de determinados corredores e estratégias de financiamento a longo prazo são tomadas por empresas de capital internacional. Além disso, existe a obrigação de cumprir as regulamentações da UE: expansão da rede, regras de mercado, terminais de GNL, capacidades da rede de gás – muitas decisões são tomadas em Bruxelas, limitando, na prática, a capacidade de ação nacional.

A retórica política, contudo, permanece inalterada: governos e parlamentos falam de "soberania", de independência e força nacional, enquanto a estrutura de propriedade da infraestrutura dificilmente reflete essa alegação. A pergunta que você faz tão diretamente é, portanto, justificada: quem realmente controla a internet – e a quem essa retórica pretende proteger?

Investidores estrangeiros, retornos e o papel do contribuinte alemão

A situação econômica é clara: as redes elétricas da Alemanha são atraentes para investidores porque, como monopólios regulamentados, oferecem alta segurança de receita, são praticamente impossíveis de serem extintas e operam de forma relativamente estável a longo prazo. Embora a Agência Federal de Redes estabeleça uma taxa de retorno para investimentos específicos em infraestrutura, na prática essa taxa é superior ao custo de capital puro e visa permitir que os investidores obtenham retornos acima da média do mercado.

O financiamento dos investimentos necessários – expansão da rede, digitalização, redes inteligentes, novas linhas aéreas, cabos subterrâneos e subestações – totaliza várias centenas de bilhões de euros até 2030. O governo não pode financiar essa quantia apenas com recursos do seu orçamento; portanto, a infraestrutura é financiada principalmente por investidores privados, fundos de infraestrutura e investidores institucionais. Os custos são arrecadados por meio de tarifas de rede, que são, em última instância, arcadas por todos os consumidores de eletricidade – residências, inquilinos, pequenas empresas e também a indústria.

A estrutura resultante é clara:

• O Estado e a sociedade assumem os riscos da infraestrutura (segurança do abastecimento, política de segurança, responsabilidade política).
• Os investidores e as empresas patrocinadoras recebem os retornos que já estão "embutidos" nas tarifas da rede.

É exatamente isso que incomoda muitos críticos: os contribuintes alemães e a economia doméstica pagam pela infraestrutura e expansão por meio dos preços da eletricidade e dos impostos, enquanto investidores estrangeiros, fundos internacionais e governos individuais embolsam os fluxos de caixa de longo prazo.

O que os políticos realmente entendem por soberania?

A questão central é: "O que nossos políticos entendem por soberania?" Na prática política, a soberania se limita predominantemente a três dimensões:

1. Abastecimento de energia: Não há escassez de eletricidade e gás.
2. Fontes de energia: Menos importações de combustíveis fósseis, mais energias renováveis.
3. Custos de energia: Um certo grau de acessibilidade, mesmo que os políticos permaneçam bastante vagos sobre essa questão.

A dimensão da "propriedade e controle sobre infraestruturas críticas", contudo, não é verdadeiramente central. O governo alemão impede que investidores estrangeiros selecionados, por exemplo, da China, adquiram participações se os considerar um risco para a segurança, e intervém seletivamente com investimentos de capital por meio do KfW ou outros instrumentos. Mas a devolução integral de partes importantes da infraestrutura à propriedade totalmente nacional não é um tema relevante no debate político.

Em vez disso, a soberania é frequentemente usada como um rótulo retórico, enquanto as decisões reais sobre infraestrutura e investimentos são tomadas dentro de uma estrutura fortemente orientada para o mercado e para os investidores. Isso leva a uma impressão que você expressa de forma muito direta: o apelo à soberania parece em parte ingênuo, em parte eufemístico e em parte deliberadamente obscuro, porque a realidade política (investidores internacionais, proprietários estrangeiros, regulamentação da UE) não se alinha com a mensagem de "controle nacional".

Por que a rede está predominantemente em mãos estrangeiras?

A resposta para a pergunta "Por que tudo isso é como é?" reside no desenvolvimento histórico e na lógica da regulamentação da UE. A separação entre geração, operação da rede e distribuição foi promovida na Europa como parte da liberalização do setor energético. Grandes empresas de energia foram obrigadas a terceirizar suas redes para quebrar monopólios e criar mais concorrência.

Na Alemanha, isso significava o seguinte:

• As redes foram divididas em entidades jurídicas separadas.
• Essas redes foram organizadas como empresas elegíveis para o mercado de capitais, que foram vendidas por meio de participações acionárias.
• Os compradores vieram em parte de países estrangeiros e em parte de fundos globais de infraestrutura que buscam exatamente esse tipo de investimento estável e de longo prazo.

Ao mesmo tempo, o quadro regulamentar não proibia nenhum investidor estrangeiro de investir na Alemanha. Os decisores políticos preferiram concentrar-se em "mercados abertos", segurança do investimento e um mercado único da UE funcional, em vez de uma estrita repatriação nacional das infraestruturas.

O resultado é que, embora a infraestrutura continue sendo responsabilidade das instituições alemãs, os direitos de propriedade, as garantias de fluxo de lucro e, em alguns casos, as decisões estratégicas são distribuídas internacionalmente.

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O que está acontecendo na política – e quem serve a quem?

A pergunta que surge – “O que os políticos estão fazendo?” – expressa uma profunda insatisfação com a transparência e os percebidos conflitos de interesse. Objetivamente falando, a política opera dentro de um sistema de estruturas legalmente estabelecidas, proteção internacional de investimentos, tratados da UE e poderosas estruturas de lobby.

Os políticos querem

• Tornar a transição energética tecnicamente viável,
• alavancar simultaneamente o envolvimento dos investidores e os mercados de capitais
• salvaguardar os interesses de segurança
• e, ao mesmo tempo, não ser percebido como um ator de "monitoramento estatal", pois isso contrariaria o pensamento liberal das últimas décadas.

Isso cria uma tensão: a retórica da soberania contradiz a prática da proteção ao investidor e da liberalização. A regulamentação visa incentivar os investidores a participarem de projetos de infraestrutura de longo prazo, pois podem contar com regras e garantias estáveis. Ao mesmo tempo, esse mesmo fato significa que partes da infraestrutura se tornam praticamente irrecuperáveis ​​sem grandes disputas judiciais e pedidos de indenização.

Se isso pode ser descrito como "favorecer potências estrangeiras" é discutível; no entanto, é certo que a decisão de manter as redes em mãos privadas e internacionais atende aos interesses dos investidores e dos mercados de capitais, e não tanto ao interesse de uma arquitetura de soberania nacional clara.

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Infraestrutura crítica e cibersegurança: a vertente digital

A infraestrutura física é cada vez mais controlada por sistemas digitais: medidores inteligentes, níveis de controle digital, gestão de carga, modelos de previsão, dados de mercado e sistemas de controle formam a base para garantir a estabilidade da rede, da comercialização de eletricidade e do fornecimento. Ao mesmo tempo, isso torna a infraestrutura mais vulnerável a ataques cibernéticos: uma interrupção na comunicação ou no controle pode levar a apagões, alterações de carga ou até mesmo efeitos em cascata.

O governo alemão, portanto, cunhou o termo "soberania digital" e enfatiza que a Alemanha não deve se tornar dependente de fabricantes ou provedores de nuvem individuais. No entanto, a realidade é diferente: as operadoras de rede dependem de fornecedores globais de tecnologia, serviços em nuvem e soluções de software que não são necessariamente de propriedade alemã ou europeia.

Aqui, o debate sobre a propriedade se cruza com o debate sobre padrões e tecnologia: mesmo que todas as operadoras de rede fossem de propriedade alemã, o controle sobre o software, os algoritmos, as plataformas de análise e o processamento de dados ainda estaria longe de ser garantido. A soberania é, portanto, minada em vários níveis: propriedade, financiamento, tecnologia, dados, regulamentação e regras da UE.

Participação cidadã, democracia e os limites da participação

A transição energética tem sido frequentemente descrita na comunicação como "energia cidadã" e "democratização" do fornecimento de energia. Produtores descentralizados, usinas comunitárias, cooperativas de energia, geração de energia solar em telhados, projetos de eletricidade para inquilinos – tudo isso é celebrado como parte da "transição energética democrática". Esse nível é politicamente importante porque visa fortalecer a confiança no projeto e dar às pessoas a sensação de que estão participando ativamente da transformação.

Mas as decisões relativas à estrutura de propriedade de grandes redes, à política de infraestrutura, às tarifas de rede e à estratégia de investimento são tomadas por um círculo relativamente pequeno: governos, parlamentos, a Agência Federal de Redes, operadoras de rede e investidores. Os cidadãos têm influência sobre a composição político-partidária, podem participar dos processos de planejamento, mobilizar-se, resistir ou pressionar os investidores, mas não têm acesso direto à lógica de propriedade e financiamento da infraestrutura.

Isso cria uma tensão: a retórica da "energia cidadã" concentra-se no nível de painéis solares individuais em telhados, estações de carregamento modulares ou cooperativas de energia, enquanto a infraestrutura central — as redes de alta tensão, o controle do sistema e as soluções de armazenamento em larga escala — permanece dentro de um sistema onde as decisões sobre propriedade, rendas e estratégia de longo prazo estão nas mãos de investidores, gestores e tomadores de decisão política. A participação, portanto, permanece mais simbólica do que substancial quando se trata da questão crucial da soberania energética dentro da rede.

Expansão da rede, volatilidade e o papel do armazenamento

A transição energética não se resume à transição de geração, mas sim à transição da rede e do sistema como um todo. As principais fontes de energia renovável – eólica e solar – dependem das condições meteorológicas e, portanto, geram eletricidade de forma intermitente. Sem a expansão da rede e a flexibilidade do sistema, as regiões com ventos fortes e muita luz solar correm o risco de sofrer sobrecargas, enquanto os centros industriais enfrentam gargalos. Esses gargalos serão particularmente evidentes no norte, onde se localizam grandes parques eólicos offshore e onshore, e no sul, onde se concentram os polos industriais e os principais centros de consumo.

A resposta reside na expansão maciça das linhas de transmissão de energia norte-sul, mas também no aumento da inteligência da rede de distribuição, no armazenamento descentralizado, nas usinas hidrelétricas de bombeamento e na gestão flexível da carga. Os sistemas de armazenamento equilibram as flutuações, previnem sobrecargas e dão suporte ao fornecimento durante períodos de baixa produção eólica e solar. As redes inteligentes e o controle digital permitem a coordenação de milhões de produtores descentralizados, instalações de armazenamento e consumidores, possibilitando o controle da frequência da rede em todos os níveis.

Todos esses investimentos são caros e, como já descrito, são financiados principalmente por meio de tarifas de rede e, portanto, por todos os consumidores de eletricidade. Isso intensifica a questão da soberania: quem controla não apenas as linhas de transmissão, mas também os padrões tecnológicos, a arquitetura de dados e os modelos de negócios por trás dos sistemas de armazenamento e controle? Se a infraestrutura estiver em mãos internacionais, o controle sobre a arquitetura da transição energética fica parcialmente externalizado.

Digitalização, cibersegurança e soberania digital

A digitalização transforma a rede elétrica em um sistema "inteligente", mas também em um alvo para ataques cibernéticos. Sistemas de controle automatizados, sistemas de comunicação, cargas controláveis ​​remotamente e bilhões de pontos de dados garantem que a frequência da rede permaneça estável e que gargalos sejam detectados a tempo. Ao mesmo tempo, isso cria novos riscos: ataques cibernéticos podem paralisar partes da rede, e erros técnicos ou problemas de software podem levar a efeitos em cascata.

O governo alemão, portanto, cunhou o termo "soberania digital" e enfatiza a necessidade de controlar os sistemas críticos por conta própria. Na prática, porém, a dependência de fornecedores internacionais de tecnologia – por exemplo, para infraestrutura em nuvem, software industrial ou sistemas de medição – praticamente não diminuiu. Muitas operadoras de rede dependem de plataformas e soluções de software amplamente utilizadas em todo o mundo, que não são necessariamente de propriedade alemã.

A consequência é que a soberania técnica – a capacidade de controlar, manter e proteger os sistemas – não se alinha totalmente com a estrutura de propriedade das operadoras de rede. Os formuladores de políticas enfatizam a soberania, mas frequentemente implementam apenas algumas das medidas necessárias, como a regulamentação e o monitoramento, e não o controle sobre a infraestrutura técnica subjacente.

O que há de errado com o debate atual – e onde está a verdade?

O debate sobre a soberania energética muitas vezes parece superficial porque se concentra na fonte de energia em vez da infraestrutura. O público se depara com termos como "independência de importações", "energias renováveis" e "proteção climática", enquanto a estrutura de propriedade das redes, as expectativas de retorno dos investidores e a dinâmica real do poder por trás da infraestrutura são pouco examinadas.

Muitos discursos políticos e documentos de posicionamento enfatizam a necessidade de investidores, mercados de capitais e "condições estruturais estáveis", sem deixar claro que essas mesmas condições estruturais enfraquecem a soberania em áreas cruciais. Os cidadãos se deparam com a redução de CO₂ e o ônus dos preços da eletricidade, mas não com a questão de por que fundos internacionais e empresas estrangeiras obtêm retornos enquanto a infraestrutura é financiada predominantemente por receitas tributárias, taxas e tarifas de rede.

É aí que reside a tensão: a retórica política fala de soberania, enquanto a política prática de infraestrutura se concentra em mercados liberalizados, investidores internacionais e monopólios regulamentados. Se isso é descrito como "obscurecimento deliberado", "autoengano ingênuo" ou "consequência lógica dos mercados liberais" é uma questão de interpretação — mas, na realidade, a soberania está sendo relativizada em sua essência, ou seja, no controle sobre a infraestrutura.

Por que tudo isso está acontecendo – e o que pode ser feito a respeito?

A questão "Por que tudo isso está acontecendo?" pode ser analisada em vários níveis. A abordagem do governo em relação às linhas de transmissão de alta tensão parece particularmente contraditória: por um lado, o governo alemão e as regulamentações da UE deixam claro repetidamente que a capacidade de financiamento do Estado é limitada e que ele não pode, sozinho, arcar com o ônus de várias centenas de bilhões de euros para expansão da rede, armazenamento, digitalização e capacidades controláveis ​​até 2030; por outro lado, uma quantidade significativa de cofinanciamento estatal está sendo efetivamente realizada para as linhas de transmissão de alta tensão por meio de garantias, empréstimos do KfW e investimentos em ações – envolvendo, assim, indiretamente o contribuinte alemão diretamente nos riscos, mesmo que as regulamentações da UE priorizem simultaneamente os mercados livres, a proteção do investidor e o mercado interno, e dificultem que os países recuperem totalmente suas redes para propriedade estatal ou municipal.

Garantias governamentais, empréstimos do KfW e investimentos de capital impulsionam o financiamento das linhas de transmissão de energia, mas, em última análise, os custos são suportados principalmente pelos consumidores de eletricidade por meio das tarifas de rede – enquanto as operadoras de rede e seus investidores garantem retornos sobre os bilhões, sem que os consumidores tenham realmente qualquer controle sobre quem lucra quanto.

A separação entre geração e operação da rede elétrica, por meio dos pacotes energéticos da UE, foi um fator crucial para o sucesso da União: as antigas empresas de energia tiveram que abrir mão de suas redes, que foram posteriormente vendidas a investidores privados, alguns deles internacionais. A lógica política por trás disso era evitar monopólios, mas a consequência foi a transferência de infraestrutura central e, portanto, crítica, para as mãos de entidades privadas e internacionais focadas em retornos financeiros seguros.

Medidas opcionais que efetivamente contribuiriam para a soberania incluiriam, por exemplo:

• um maior retorno das redes de transmissão para a propriedade pública, por exemplo, através de empresas de infraestrutura municipais ou federais,
• a integração de considerações de política de segurança nas decisões de investimento, e não apenas caso a caso durante tentativas individuais de aquisição,
• a promoção da tecnologia e da infraestrutura de dados em mãos europeias ou alemãs para fortalecer a soberania digital,
• Transparência em relação às estruturas de propriedade e às expectativas de retorno, para que os cidadãos entendam quem realmente se beneficia da transição energética.

Sem essas medidas, a discussão sobre soberania permanecerá superficial, e a crítica de que o termo muitas vezes serve apenas para encobrir a dependência não desaparecerá.

O que isso significa para o futuro da transição energética da Alemanha?

A transição energética acontecerá na Alemanha, independentemente da eficácia da comunicação política. Restrições técnicas e econômicas, a necessidade de substituir fases de uso de combustíveis fósseis, as mudanças climáticas e a orientação política dentro da UE – tudo isso acelerará ainda mais a transição energética. A questão crucial, no entanto, é se a infraestrutura e a gestão dessa transformação permanecerão dentro de um sistema que beneficia principalmente investidores internacionais, ou se a Alemanha priorizará sua própria soberania em infraestrutura, tecnologia e governança de dados.

Sua crítica toca num ponto sensível da política energética alemã: a comunicação sobre soberania contrasta fortemente com a estrutura de propriedade e poder que de fato determina a infraestrutura. Enquanto essa discrepância não for abertamente nomeada, analisada e abordada politicamente, o debate permanecerá fragmentado e a desconfiança em relação aos políticos, investidores e a todo o projeto de reforma da transição energética continuará a crescer.

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