Principal estratégia futura da UE, o "Relatório de Previsão Estratégica 2025" – Especialistas criticam a falta de novas ideias

Konrad Wolfenstein

10 meses atrás

Principal estratégia futura da UE, o "Relatório de Previsão Estratégica 2025" – Especialistas criticam a falta de novas ideias – Imagem: Xpert.Digital

Novo plano da UE apresentado: uma ideia brilhante ou apenas mais do mesmo?

Mais espetáculo político do que estratégia real?

Com o seu "Relatório de Previsão Estratégica 2025", a Comissão Europeia apresentou um roteiro ambicioso para o futuro da UE. Sob a égide da "Resiliência 2.0", a União pretende tornar-se mais proativa e resiliente face a crises como as alterações climáticas, a disrupção tecnológica e as tensões geopolíticas. O relatório delineia uma visão de como a UE pode não só sobreviver num mundo turbulento, como também emergir mais forte.

Contudo, pouco divulgado, o documento foi alvo de duras críticas por parte do Serviço de Investigação do Parlamento Europeu (EPRS). Numa análise detalhada, os especialistas chegaram a uma conclusão preocupante: o relatório era menos uma análise bem fundamentada do futuro do que uma agenda política para a nova legislatura. A principal crítica residia no facto de as medidas propostas não serem propriamente novas e, em vez disso, reiterarem objetivos políticos já conhecidos, sem oferecerem quaisquer soluções concretas.

Em essência, o relatório da Comissão identifica quatro áreas-chave de tensão que a UE deve gerir: o conflito entre competitividade e autonomia estratégica, o equilíbrio entre inovação em IA e salvaguardas, o equilíbrio entre prosperidade e alterações demográficas e a defesa da democracia contra a influência dos algoritmos. No entanto, a análise do Serviço Parlamentar sugere que as áreas de ação propostas estão muito alinhadas com a linha política da Presidente da Comissão, Ursula von der Leyen. O documento serve, portanto, como um importante ponto de referência para os eurodeputados: a iniciativa da Comissão é menos uma avaliação neutra do que um lançamento estratégico para a implementação dos seus objetivos políticos nos próximos anos.

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Contexto e antecedentes do relatório

O que é o Relatório de Previsão Estratégica 2025?

O Relatório de Previsão Estratégica 2025, intitulado oficialmente “Resiliência 2.0: Capacitando a UE para prosperar em tempos de turbulência e incerteza”, é um documento fundamental apresentado pela Comissão Europeia em 9 de setembro de 2025. Trata-se do primeiro relatório de previsão da segunda Comissão Ursula von der Leyen. Com base em tendências já estabelecidas, o documento oferece uma análise atualizada dos desafios globais e específicos da UE. Seu objetivo central é fortalecer a resiliência da União Europeia para melhor prepará-la para o futuro. O relatório serve como base para um novo ciclo de previsão e visa fundamentar a agenda política para os próximos anos com uma perspectiva de longo prazo.

Qual é o objetivo principal deste tipo de relatório de previsão?

Desde 2020, com exceção do ano eleitoral de 2024, a Comissão Europeia publica anualmente um relatório de prospetiva estratégica. Estes relatórios têm um duplo objetivo: em primeiro lugar, analisam os desenvolvimentos e tendências futuras que poderão afetar a UE e, em segundo lugar, destacam as prioridades atuais da União. Segundo a Comissão, estes relatórios visam fundamentar as prioridades políticas e promover o pensamento político a longo prazo sobre questões transversais. Esta prática integra um esforço mais amplo no seio das instituições da UE para reforçar a prospetiva política. A convicção subjacente a esta prática reside no facto de os processos tradicionais de planeamento e formulação de políticas já não serem suficientes para abordar eficazmente os desafios complexos e interligados das chamadas "policrises" que a UE enfrenta. O objetivo é agir de forma proativa em vez de reativa.

Em que contexto foi apresentado o relatório de 2025?

O Comissário Micallef descreveu o relatório como uma “ponte entre o trabalho de prospecção da Comissão anterior e o novo mandato”, sublinhando a sua natureza transitória. Baseia-se em vários documentos estratégicos importantes publicados pouco antes, incluindo os relatórios de Enrico Letta e Mario Draghi, que abordam extensivamente o mercado único e a competitividade da Europa, bem como o relatório Niinistö. Além disso, está intimamente ligado à Agenda Estratégica do Conselho 2024-2029 e à Estratégia de Preparação da UE para a União Europeia, de maio de 2025. O relatório procura, assim, sintetizar as conclusões e as diretrizes destas várias iniciativas e integrá-las num quadro coerente para o futuro.

O conceito central: Resiliência 2.0

Qual é o tema central do relatório e o que significa exatamente "Resiliência 2.0"?

O tema central e orientador do relatório é a resiliência. Este já era o tema principal do primeiro Relatório de Prospectiva, em 2020. No entanto, a Comissão argumenta que a situação global mudou tão drasticamente desde então que é necessária uma nova abordagem, mais evoluída, à resiliência. Denomina esta nova abordagem de “Resiliência 2.0”. Esta nova forma de resiliência pretende ser mais transformadora, proativa e orientada para o futuro do que a conceção anterior. Embora a ideia original de resiliência já incluísse o conceito de que a UE deveria transformar-se e “dar um salto em frente” para se tornar mais sustentável, mais justa e mais democrática, a “Resiliência 2.0” parece dar ainda mais ênfase à construção ativa do futuro e à adaptação profunda a um mundo mais incerto. O texto observa, contudo, que não é totalmente claro qual a diferença precisa em relação à versão anterior, uma vez que esta já era formulada de forma bastante ambiciosa. A mudança de design para “2.0” serve também para transmitir um sentido de urgência e a necessidade de uma mudança de paradigma.

De acordo com o relatório, quais são os objetivos fundamentais que uma UE resiliente deve alcançar até 2040?

O relatório define três pilares fundamentais que devem caracterizar uma União Europeia resiliente em 2040. Primeiro, garantir a paz através da segurança europeia. Isto reflete a mudança do panorama geopolítico, em que as questões de segurança desempenham um papel central em todas as áreas políticas. Segundo, defender os valores da democracia, do Estado de direito e dos direitos humanos. Esta é uma resposta às ameaças internas e externas a estes valores fundamentais. Terceiro, garantir o bem-estar das pessoas. Este objetivo é definido de forma ampla e abrange os aspetos sociais, económicos e ambientais da vida na UE. Estes três fundamentos constituem o quadro geral no qual os desafios específicos e as áreas de intervenção do relatório devem ser compreendidos.

Desenvolvimentos globais e desafios específicos da UE

Quais desenvolvimentos globais o relatório identifica como particularmente influentes para a UE?

O relatório identifica três desenvolvimentos globais que têm um impacto significativo no futuro da UE. O primeiro é a crescente centralidade das questões de segurança em todas as áreas políticas. A segurança já não é vista como uma questão isolada de defesa ou política externa, mas como um tema transversal que permeia as políticas económicas, energéticas, de saúde e até mesmo de educação. O segundo desenvolvimento é a erosão da ordem internacional baseada em regras. As instituições e os acordos que garantiram a estabilidade durante décadas estão a perder influência, conduzindo a um mundo mais imprevisível e conflituoso. O terceiro desenvolvimento global é o impacto contínuo das alterações climáticas e a deterioração progressiva do estado da natureza e dos recursos hídricos. Estas crises ambientais têm consequências diretas para a segurança, a economia e o bem-estar na UE.

O relatório se refere a quatro desafios específicos da UE como "atos de equilíbrio". O que isso significa e qual é o primeiro ato de equilíbrio?

Os quatro desafios específicos da UE são apresentados como "atos de equilíbrio". Essa formulação destaca os conflitos inerentes de objetivos e as dificuldades enfrentadas pelos formuladores de políticas. Não se trata de soluções fáceis, mas de equilibrar prioridades concorrentes.

O primeiro desafio é aumentar a competitividade da UE, mantendo simultaneamente a sua autonomia estratégica. Por um lado, a UE deve permanecer aberta ao comércio global e atrativa para o investimento, a fim de preservar a inovação e a força económica. Por outro lado, deve reduzir a sua dependência de atores externos e a sua vulnerabilidade a choques. O relatório sugere que os interesses nacionais devem, ocasionalmente, ceder lugar a medidas conjuntas, como a aquisição conjunta de energia ou a compra preferencial de bens e serviços da UE. Um exemplo concreto dessa dependência é o setor digital, em que 70% da infraestrutura de nuvem da UE é controlada por apenas três empresas americanas. Uma maior independência deve também ser alcançada através da expansão das energias limpas, da melhoria da eficiência energética e da promoção da economia circular, de forma a reduzir a dependência das importações de energia.

Qual é o segundo ato de equilíbrio descrito?

O segundo ponto de equilíbrio aborda a tensão entre promover a inovação tecnológica e criar e manter salvaguardas. Por um lado, deve ser criado um ambiente competitivo que liberte todo o potencial das novas tecnologias e, assim, fortaleça a resiliência económica da UE. Por outro lado, devem ser implementadas salvaguardas adequadas para proteger contra riscos para a segurança, os direitos dos cidadãos e dos trabalhadores, a privacidade, o ambiente e a democracia. O relatório menciona explicitamente novas tecnologias como a computação quântica, a biotecnologia, a neurotecnologia, os materiais avançados, a robótica e, em particular, a inteligência artificial (IA). No que diz respeito à IA, a Comissão observa que, embora tenha difundido-se rapidamente, o domínio de mercado de alguns intervenientes globais está a diluir as fronteiras entre os atores e espaços comerciais e públicos.

Qual é o terceiro ato de equilíbrio?

O terceiro ponto de equilíbrio aborda o desafio de manter o elevado nível de bem-estar da UE, ao mesmo tempo que se responde às alterações demográficas e climáticas. A UE é conhecida pelo seu elevado nível de vida, economias fortes, padrões ambientais e sistema de saúde. No entanto, este modelo encontra-se sob pressão. As alterações demográficas, em particular o envelhecimento da população, significam que menos pessoas contribuem para a economia, enquanto a necessidade de cuidados e serviços de saúde aumenta. O relatório evita uma discussão aprofundada sobre a migração, mas sugere que a migração regular é uma forma possível de satisfazer a procura de talentos estrangeiros nos mercados de trabalho da UE. Além disso, o relatório estabelece uma ligação direta entre o bem-estar humano e a saúde do planeta. Argumenta que agir em harmonia com a natureza contribui para a segurança e a prosperidade económica, por exemplo, ajudando a mitigar pandemias através da ação e adaptação às alterações climáticas, ou garantindo a segurança alimentar.

E qual é o quarto e último ato de equilíbrio?

O quarto ponto de equilíbrio centra-se na tensão entre a necessidade de defender a democracia e os valores fundamentais e a adaptação à utilização das redes sociais orientada por algoritmos. O relatório apela ao fortalecimento da tomada de decisões democráticas, mas também reconhece que as opiniões das pessoas são cada vez mais moldadas por fontes personalizadas e baseadas em algoritmos. Isto restringe significativamente o espaço para o debate democrático baseado em factos e provas partilhadas. Além disso, o relatório alerta para uma "nova oligarquia global" em que alguns bilionários da tecnologia influenciam cada vez mais os processos democráticos. Isto poderá enfraquecer ainda mais a democracia e minar a confiança dos cidadãos. Em resposta, o relatório apela ao fortalecimento da resiliência democrática através da coesão social, de mecanismos institucionais de controlo e equilíbrio de poderes e de melhorias inovadoras na própria democracia.

Centro de Segurança e Defesa - Assessoria e Informação

Centro de Segurança e Defesa - Imagem: Xpert.Digital

O Centro de Segurança e Defesa oferece aconselhamento especializado e informações atualizadas para apoiar eficazmente empresas e organizações no reforço do seu papel na política europeia de segurança e defesa. Trabalhando em estreita colaboração com o Grupo de Trabalho de Defesa da SME Connect, promove particularmente as pequenas e médias empresas (PME) que desejam desenvolver ainda mais a sua capacidade de inovação e competitividade no setor da defesa. Como ponto de contacto central, o Centro cria, assim, uma ponte crucial entre as PME e a estratégia europeia de defesa.

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Críticas ao relatório da UE: Por que faltam caminhos concretos para a implementação?

O Relatório de Previsão Estratégica 2025 define oito áreas de ação na agenda para reforçar a resiliência da UE face aos riscos geopolíticos, económicos e sociais. Em termos de conteúdo, o relatório abrange áreas-chave – desde a visão global à segurança, tecnologia e resiliência económica, passando pela educação, democracia e equidade intergeracional – refletindo assim as orientações da Presidente da Comissão, Ursula von der Leyen, e a Agenda Estratégica do Conselho. Contudo, um ponto crítico reside no facto de o relatório, muitas vezes, se assemelhar mais a uma agenda política: faltam ligações concretas entre os desafios identificados e as medidas propostas, os caminhos de implementação permanecem vagos e as inovações genuínas são raras. A discrepância entre os objetivos ambiciosos (por exemplo, normas globais de IA ou reforma da OMC) e a capacidade de realpolitik da UE continua a ser notória. O relatório também representa um desafio para os parlamentos: as questões intersetoriais são difíceis de abordar no âmbito das estruturas tradicionais das comissões, razão pela qual se discutem vários modelos de previsão parlamentar – desde comissões especializadas e ouvidorias individuais até à integração da previsão nos processos legislativos.

As oito áreas de ação e a avaliação crítica

Quais são as oito áreas de ação propostas pelo relatório para fortalecer a resiliência da UE?

A parte final do relatório identifica oito áreas-chave de ação para fortalecer a resiliência da UE. Essas áreas visam abordar tanto os desafios específicos da UE quanto os desenvolvimentos globais. As oito áreas são:

Desenvolver uma visão global.
Reforçar a segurança interna e externa.
Tornar a tecnologia e a pesquisa utilizáveis.
Fortalecimento da resiliência econômica.
Promover o bem-estar sustentável e inclusivo.
Repensando a educação.
Fortalecer os alicerces da democracia.
Fortalecimento da equidade intergeracional.

Essas áreas refletem as diretrizes políticas da segunda Comissão von der Leyen e a Agenda Estratégica do Conselho Europeu.

Que críticas são dirigidas à representação dessas áreas de atividade?

O relatório apresenta uma crítica bastante clara desta seção. Uma crítica fundamental reside na ausência de vínculos explícitos entre as oito áreas de ação propostas e os desafios ou desenvolvimentos globais previamente identificados. Isso enfraquece o foco e o impacto das propostas. O relatório teria sido mais persuasivo se as ações tivessem sido mais claramente vinculadas aos problemas específicos.

Outra crítica importante é que esta seção se assemelha menos a uma análise voltada para o futuro e mais a uma agenda política ou a uma coleção de declarações de intenções. O tom é descrito como bastante diretivo, com frases frequentes como "a UE deve" ou "a UE deveria".

Além disso, critica-se o fato de as ações propostas conterem poucas surpresas e se basearem, em grande parte, em políticas e objetivos já existentes da Comissão. Quase não são apresentadas abordagens ou instrumentos verdadeiramente novos para alcançar as metas ambiciosas.

Exemplos específicos de críticas, especialmente no que diz respeito à viabilidade

O relatório cita exemplos específicos para fundamentar as críticas. Por exemplo, na área de "visão global", o documento defende que a UE lidere o debate sobre a reforma do multilateralismo, incluindo a reforma da Organização Mundial do Comércio (OMC). A principal crítica reside no fato de o relatório não explicar como isso será alcançado, especialmente num momento em que a capacidade da UE de utilizar plenamente os seus instrumentos de política comercial está sob pressão, principalmente por parte dos EUA.

Outro exemplo diz respeito à inteligência artificial. O relatório apela ao estabelecimento de padrões globais e ao desenvolvimento de autonomia estratégica na pesquisa em IA. Aqui, também, surge a questão de como isso será alcançado, visto que o próprio relatório já afirmou que o setor de IA é dominado por "alguns bilionários da tecnologia" que fazem parte de uma "nova oligarquia global". A discrepância entre a ambiciosa exigência e a distribuição realista de poder permanece sem solução.

Na área da resiliência econômica, muitos objetivos são mencionados, como a transformação industrial ou a resiliência das cadeias de suprimentos, mas não são delineadas novas formas de alcançá-los. Os apelos por uma economia circular ou por uma verdadeira união entre poupança e investimento são meras repetições de objetivos políticos já existentes.

Há alguma ideia ou abordagem nova nessas áreas de atuação?

O texto sugere que a maioria das propostas são repetições de demandas políticas já conhecidas. Por exemplo, o apelo para transferir impostos do trabalho para externalidades negativas (como a poluição) é uma reivindicação antiga na política da UE. Da mesma forma, o objetivo de preparar os cidadãos não apenas para profissões específicas, mas também para múltiplas transições ao longo de suas vidas, já faz parte do debate sobre políticas educacionais há muito tempo. A única demanda destacada como verdadeiramente nova e como uma forma de governança antecipatória é o apelo para a "promoção da alfabetização em IA" na população.

Situar o relatório no contexto estratégico da UE

Como o Relatório de Previsão Estratégica 2025 se relaciona com a Agenda Estratégica do Conselho para 2024-2029?

Uma comparação entre os dois documentos revela semelhanças e diferenças notáveis. Dois dos três objetivos fundamentais do Relatório de Prospectiva, nomeadamente alcançar a paz através da segurança europeia e defender a democracia e os direitos humanos, refletem diretamente dois dos principais temas da Agenda Estratégica do Conselho: "uma Europa forte e segura" e "uma Europa livre e democrática".

A diferença crucial, contudo, reside no tratamento dado ao terceiro tema da Agenda Estratégica: “uma Europa próspera e competitiva”. Este objetivo não figura no Relatório de Prospectiva como uma meta fundamental e independente. Em vez disso, questões económicas como a competitividade e a resiliência económica são subsumidas nos objetivos abrangentes da segurança europeia e do bem-estar dos seus cidadãos. Parece que a Comissão optou conscientemente por não apresentar a prosperidade económica como um fim em si mesma, mas principalmente como um instrumento para alcançar os objetivos abrangentes da resiliência, da segurança e do bem-estar. Esta impressão é reforçada pelo facto de a segurança ser apresentada como um princípio orientador que permeia todas as áreas políticas da UE.

Como o relatório se relaciona com as diretrizes políticas da presidente da Comissão, Ursula von der Leyen?

Existe uma ligação muito estreita. As orientações políticas apresentadas pelo Presidente em julho de 2024 estão divididas em sete capítulos. Estes capítulos abordam, em linhas gerais, os mesmos temas das oito áreas de ação do Relatório de Prospetiva, embora numa ordem e agrupamento diferentes. Existe uma grande sobreposição temática com os três temas principais da Agenda Estratégica do Conselho. A única área das orientações políticas que não tem um paralelo claro no Relatório de Prospetiva ou na Agenda Estratégica é o capítulo final, intitulado "Agir em conjunto e preparar a nossa União para o futuro". Este capítulo trata das ambições orçamentais, das reformas institucionais e da cooperação com o Parlamento — ou seja, mais especificamente do funcionamento interno da UE.

Existe alguma ligação entre o relatório e o discurso sobre o Estado da União Europeia (SOTEU) em 2025?

Sim, a conexão é muito forte e corrobora a avaliação de que o Relatório de Prospectiva é mais uma agenda política do que uma análise pura. O discurso sobre o Estado da União da Presidente von der Leyen foi proferido um dia após a apresentação do Relatório de Prospectiva. Em termos de conteúdo, o discurso seguiu em grande parte as oito áreas de ação delineadas no relatório. O discurso foi um pouco mais específico em algumas áreas políticas, como a migração, mas omitiu a questão da equidade intergeracional mencionada no relatório. A proximidade temporal e temática sugere que o Relatório de Prospectiva serviu como base estratégica e documento de comunicação preparatório para o discurso de liderança política da Presidente da Comissão.

Como este relatório se compara aos Relatórios de Prospectiva Estratégica anteriores, desde 2020?

Há uma notável continuidade nos temas ao longo dos anos. Enquanto o primeiro relatório, em 2020, identificou apenas quatro dimensões de resiliência (social e econômica, geopolítica, verde e digital), os relatórios de 2021 e 2022 listaram dez temas ou áreas-chave de ação cada um. Os temas centrais recorrentes incluem o fortalecimento da autonomia estratégica aberta da UE (particularmente em tecnologia, matérias-primas e energia), o enfrentamento dos desafios de saúde e ambientais, a defesa dos valores democráticos da UE e o fortalecimento das capacidades de defesa e da rede global de parceiros. Embora a linguagem e os termos da moda mudem — quase ninguém mais fala da "transição dual, verde e digital" dos relatórios anteriores —, os problemas e desafios subjacentes permanecem os mesmos. O relatório de 2025, em particular, evita pintar um quadro excessivamente sombrio de guerra iminente ou de uma sociedade dominada pela segurança. Ele mantém o foco em objetivos positivos ligados aos valores democráticos e ao bem-estar dos cidadãos, embora a gravidade dos desafios combinados seja descrita como preocupante.

Possíveis medidas de acompanhamento institucional

Como as instituições da UE costumam reagir a esses relatórios?

Tradicionalmente, as reações das diversas instituições da UE têm sido diferentes. O Comité Económico e Social Europeu (CESE) emitiu pareceres sobre todos os Relatórios de Prospectiva anteriores desde 2020 e voltará a fazê-lo para o relatório de 2025. Em contrapartida, o Conselho Europeu e o Parlamento Europeu não publicaram quaisquer respostas ou posições formais sobre os relatórios anteriores. Dada a natureza transversal e transversal do relatório, o Conselho Europeu seria, na verdade, um fórum adequado para a adoção das conclusões do Conselho. Da mesma forma, o Parlamento Europeu poderia responder através de uma troca de pontos de vista e de uma resolução.

Quais são os problemas que o Parlamento Europeu enfrenta ao lidar com relatórios interdepartamentais desse tipo?

O principal problema do Parlamento Europeu reside na sua estrutura interna. O sistema parlamentar de encaminhamento de documentos a uma ou mais comissões especializadas não é adequado para lidar com documentos de natureza tão ampla e intersetorial. Um relatório prospectivo que aborde temas que vão da segurança e da economia à educação e à democracia não se enquadra nas competências de uma única comissão. Encaminhá-lo a várias comissões pode levar a problemas de coordenação e a um resultado fragmentado.

O texto sugere buscar orientação nos parlamentos nacionais. Qual é o primeiro modelo descrito para a previsão parlamentar?

A primeira e mais proeminente opção é a criação de uma comissão especial composta por membros do parlamento, como uma "Comissão de Previsão" ou uma "Comissão do Futuro". A primeira comissão desse tipo foi criada na Finlândia em 1993, e outros sete parlamentos nacionais seguiram o exemplo desde então. O sucesso desse modelo depende de várias condições cruciais. Requer apoio ativo e transversal aos partidos para evitar que a comissão se torne um instrumento na política partidária. Laços estreitos com o trabalho de previsão do Poder Executivo e com centros de pesquisa são essenciais para manter a relevância e ter acesso a análises sólidas. Além disso, uma cultura de debate não polarizada, focada em desafios de longo prazo e intersetoriais, é importante. Isso também ajuda a evitar conflitos com as comissões permanentes existentes e com o processo legislativo em curso.

Qual é a segunda opção para consolidar a visão de futuro nos parlamentos?

A segunda opção é atribuir a tarefa de prospectiva a uma única pessoa ou a uma pequena unidade, como um ouvidor ou um comissário para prospectiva ou gerações futuras. No entanto, essa abordagem acarreta riscos significativos, como demonstraram as experiências na Hungria e em Israel. Existe o risco de surgirem debates sobre a imparcialidade do titular do cargo, o que pode comprometer a legitimidade do trabalho. Outro risco importante é a falta de continuidade. As atividades podem ser abruptamente interrompidas após eleições ou mudanças políticas, caso deixe de existir a vontade política de apoiar essa posição. A institucionalização é, portanto, consideravelmente mais frágil com esse modelo.

E qual é a terceira opção?

A terceira opção é integrar elementos de prospectiva no processo legislativo regular, caso a caso. Isso significaria que aspectos de longo prazo e cenários futuros também seriam considerados na elaboração de leis específicas nas comissões competentes. No entanto, essa abordagem setorial apresenta uma desvantagem crucial: ela não consegue abordar adequadamente os desafios complexos e intersetoriais que estão no cerne da prospectiva e dos relatórios de prospectiva da Comissão. A força da prospectiva reside justamente em superar o pensamento compartimentado e analisar as interações entre diferentes áreas políticas. Uma abordagem puramente setorial não faria jus a esse objetivo fundamental.

Consultoria - Planejamento - Implementação

Markus Becker

Terei o maior prazer em atuar como seu consultor pessoal.

Chefe de Desenvolvimento de Negócios

Presidente do Grupo de Trabalho de Defesa da SME Connect