A principal estratégia futura da UE “Relatório de Prospetiva Estratégica 2025” – Especialistas criticam a falta de novas ideias

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Publicado em: 8 de outubro de 2025 / Atualizado em: 8 de outubro de 2025 – Autor: Konrad Wolfenstein

A principal estratégia futura da UE, “Strategic Foresight Report 2025” – Especialistas criticam a falta de novas ideias – Imagem: Xpert.Digital

Novo plano da UE apresentado: uma ideia brilhante ou apenas vinho velho em garrafas novas?

Mais espetáculo político do que estratégia real?

Com o seu "Relatório de Prospectiva Estratégica 2025", a Comissão Europeia apresentou um roteiro ambicioso para o futuro da UE. Sob o lema "Resiliência 2.0", a União pretende tornar-se mais proativa e resiliente a crises como as alterações climáticas, a disrupção tecnológica e as tensões geopolíticas. O relatório descreve uma visão de como a UE pode não só sobreviver num mundo turbulento, mas também emergir mais forte.

Mas, mal publicado, o documento foi duramente criticado pelo Serviço de Estudos do Parlamento Europeu (EPRS). Em uma análise detalhada, os especialistas chegaram a uma conclusão preocupante: o relatório é menos uma análise bem fundamentada do futuro do que uma agenda política para o novo período legislativo. A principal crítica é que as medidas propostas não são nada novas e, em vez disso, repetem objetivos políticos familiares sem oferecer soluções concretas.

Em sua essência, o relatório da Comissão identifica quatro áreas-chave de tensão que a UE deve enfrentar: o conflito entre competitividade e autonomia estratégica, o equilíbrio entre inovação e salvaguardas em IA, o equilíbrio entre prosperidade e mudança demográfica e a defesa da democracia contra a influência dos algoritmos. No entanto, a análise do Serviço Parlamentar sugere que as áreas de ação propostas estão estreitamente alinhadas com a linha política da Presidente da Comissão, Ursula von der Leyen. O documento serve, portanto, como um contexto importante para os deputados europeus: a iniciativa da Comissão é menos uma avaliação neutra da situação do que um prelúdio estratégico para a implementação de seus objetivos políticos nos próximos anos.

Adequado para:

Relatório de Previsão Estratégica 2025: Uma Análise Abrangente

Base e contexto do relatório

O que é o Relatório de Previsão Estratégica 2025?

O Relatório de Prospectiva Estratégica de 2025, oficialmente intitulado "Resiliência 2.0: Capacitar a UE para prosperar em tempos de turbulência e incerteza", é um documento fundamental apresentado pela Comissão Europeia em 9 de setembro de 2025. Trata-se do primeiro relatório de prospectiva da segunda Comissão von der Leyen. O documento baseia-se em tendências estabelecidas e oferece uma análise atualizada dos desafios globais e específicos da UE. Seu objetivo central é fortalecer a resiliência da União Europeia para melhor prepará-la para o futuro. O relatório serve de base para um novo ciclo de prospectiva e visa sustentar a agenda política para os próximos anos com uma perspectiva de longo prazo.

Qual é o propósito geral desses tipos de relatórios prospectivos?

Desde 2020, a Comissão Europeia publica anualmente um relatório de prospetiva estratégica, com exceção do ano eleitoral de 2024. Estes relatórios têm um duplo propósito: em primeiro lugar, examinam os desenvolvimentos e tendências futuras que podem afetar a UE e, em segundo lugar, esclarecem as prioridades atuais da União. Segundo a Comissão, estes relatórios visam fundamentar as prioridades políticas e promover a reflexão política a longo prazo sobre questões transversais. Esta prática insere-se num esforço mais amplo das instituições da UE para reforçar a prospetiva política. A convicção que norteia esta prática é a de que os processos tradicionais de planeamento e de formulação de políticas já não são suficientes para enfrentar eficazmente os desafios complexos e interligados das chamadas "policrises" que a UE enfrenta. Trata-se, portanto, de agir de forma proativa e não reativa.

Em que contexto o relatório de 2025 foi apresentado?

O Comissário Micallef descreveu o relatório como uma "ponte entre o trabalho de prospetiva da Comissão anterior e o novo mandato", sublinhando o seu caráter transitório. Baseia-se em vários documentos estratégicos importantes publicados pouco antes. Entre eles, destacam-se os relatórios de Enrico Letta e Mario Draghi, que abordam intensivamente o mercado único e a competitividade da Europa, bem como o relatório Niinistö. Está também intimamente ligado à Agenda Estratégica 2024-2029 do Conselho e à Estratégia da UE para uma União Pronta, de maio de 2025. O relatório procura, assim, consolidar as conclusões e o impulso destas diversas iniciativas num quadro coerente para o futuro.

O conceito central: Resiliência 2.0

Qual é o tema central do relatório e o que exatamente significa “Resiliência 2.0”?

O tema central e norteador do relatório é a resiliência. Este já era o tema principal do primeiro Relatório de Prospectiva, em 2020. No entanto, a Comissão argumenta que a situação global mudou tão drasticamente desde então que é necessária uma abordagem nova e mais avançada para a resiliência. Ela chama essa nova abordagem de "Resiliência 2.0". Essa nova forma de resiliência pretende ser mais transformadora, proativa e voltada para o futuro do que a concepção anterior. Embora a ideia original de resiliência já incluísse o conceito de uma UE em transformação e "avançando" para se tornar mais sustentável, mais justa e mais democrática, "Resiliência 2.0" parece colocar uma ênfase ainda maior na formação ativa do futuro e na adaptação profunda a um mundo mais incerto. No entanto, o texto observa criticamente que não está totalmente claro qual é a diferença exata em relação à versão anterior, visto que esta já era muito ambiciosa. A reformulação da marca para "2.0" também serve para transmitir um senso de urgência e a necessidade de uma mudança de paradigma.

Quais objetivos fundamentais uma UE resiliente deve atingir até 2040, de acordo com o relatório?

O relatório define três pilares básicos ou "fundamentos" que devem caracterizar uma União Europeia resiliente em 2040. Primeiro, garantir a paz por meio da segurança europeia. Isso reflete a mudança da situação geopolítica, na qual as questões de segurança desempenham um papel central em todas as áreas políticas. Segundo, defender os valores da democracia, do Estado de direito e dos direitos humanos. Esta é uma resposta às ameaças internas e externas a esses valores fundamentais. Terceiro, garantir o bem-estar das pessoas. Este objetivo é amplamente definido e abrange os aspectos sociais, econômicos e ambientais da vida na UE. Esses três fundamentos formam a estrutura abrangente dentro da qual os desafios e os campos de ação específicos do relatório devem ser compreendidos.

Desenvolvimentos globais e desafios específicos da UE

Quais desenvolvimentos globais o relatório identifica como particularmente influentes para a UE?

O relatório identifica três desenvolvimentos globais com impacto significativo no futuro da UE. O primeiro é a crescente centralidade das questões de segurança em todas as áreas políticas. A segurança já não é vista como uma questão isolada de defesa ou política externa, mas sim como uma questão transversal que permeia as políticas económica, energética, de saúde e até mesmo a educação. O segundo desenvolvimento é a erosão da ordem internacional baseada em regras. Instituições e acordos que proporcionaram estabilidade durante décadas estão a perder influência, conduzindo a um mundo mais imprevisível e conflituoso. O terceiro desenvolvimento global é o impacto contínuo das alterações climáticas e a deterioração progressiva do estado da natureza e dos recursos hídricos. Estas crises ecológicas têm consequências diretas para a segurança, a economia e o bem-estar na UE.

O relatório se refere a quatro desafios específicos da UE como "atos de equilíbrio". O que isso significa e qual é o primeiro ato de equilíbrio?

Os quatro desafios específicos da UE são apresentados como "atos de equilíbrio". Essa formulação destaca os objetivos inerentemente conflitantes e as dificuldades enfrentadas pelos formuladores de políticas. Não se trata de soluções simples, mas sim de equilibrar prioridades conflitantes.

O primeiro ato de equilíbrio é aumentar a competitividade da UE, ao mesmo tempo em que busca sua autonomia estratégica aberta. Por um lado, a UE deve permanecer aberta ao comércio global e atrativa para investimentos, a fim de manter a inovação e a força econômica. Por outro lado, deve reduzir sua dependência de atores externos e sua vulnerabilidade a choques. O relatório sugere que os interesses nacionais devem, ocasionalmente, ficar em segundo plano em relação a medidas conjuntas, como a aquisição conjunta de energia ou a aquisição preferencial de bens e serviços da UE. Um exemplo concreto dessa dependência é o setor digital, onde 70% da infraestrutura de nuvem da UE é controlada por apenas três empresas americanas. Uma maior independência também será alcançada por meio do desenvolvimento de energia limpa, da melhoria da eficiência energética e da promoção da economia circular para reduzir a dependência das importações de energia.

Qual é o segundo ato de equilíbrio descrito?

O segundo ato de equilíbrio aborda a tensão entre a promoção da inovação tecnológica e a criação e manutenção de salvaguardas. Por um lado, é necessário criar um ambiente competitivo que liberte todo o potencial das novas tecnologias, reforçando assim a resiliência económica da UE. Por outro, devem ser implementadas salvaguardas adequadas para evitar riscos para a segurança, os direitos dos cidadãos e dos trabalhadores, a privacidade, o ambiente e a democracia. O relatório menciona explicitamente novas tecnologias, como a computação quântica, a biotecnologia, a neurotecnologia, os materiais avançados, a robótica e, em particular, a inteligência artificial (IA). No que diz respeito à IA, a Comissão observa que, embora tenha disseminado rapidamente, o domínio de mercado de alguns intervenientes globais está a esbater as fronteiras entre os intervenientes e espaços comerciais e públicos.

Qual é o terceiro ato de equilíbrio?

O terceiro ato de equilíbrio aborda o desafio de manter o alto nível de bem-estar na UE, respondendo simultaneamente às mudanças demográficas e climáticas. A UE é conhecida por seu alto padrão de vida, economias fortes, padrões ambientais e sistema de saúde. No entanto, esse modelo está sob pressão. As mudanças demográficas, particularmente o envelhecimento da população, significam que menos pessoas estão contribuindo para a economia, enquanto a demanda por cuidados e serviços de saúde está aumentando. O relatório evita uma discussão extensa sobre migração, mas sugere que a migração regular é uma maneira possível de atender à demanda nos mercados de trabalho da UE com talentos estrangeiros. Além disso, o relatório estabelece uma ligação direta entre o bem-estar humano e a saúde do planeta. Argumenta que agir em harmonia com a natureza contribui para a segurança e a prosperidade econômica, por exemplo, ajudando a conter pandemias e garantindo a segurança alimentar por meio da mitigação e adaptação às mudanças climáticas.

E qual é o quarto e último ato de equilíbrio?

O quarto ato de equilíbrio concentra-se na tensão entre a necessidade de defender a democracia e os valores fundamentais e a adaptação ao uso das mídias (sociais) baseado em algoritmos. O relatório defende o fortalecimento da tomada de decisões democráticas, mas, ao mesmo tempo, reconhece que as opiniões das pessoas são cada vez mais moldadas por fontes personalizadas e baseadas em algoritmos. Isso limita significativamente o espaço comum para o debate democrático baseado em fatos e evidências compartilhados. Além disso, o relatório alerta para uma "nova oligarquia global" na qual alguns bilionários da tecnologia influenciam cada vez mais os processos democráticos. Isso pode enfraquecer ainda mais a democracia e minar a confiança dos cidadãos. Em resposta, o relatório defende o fortalecimento da resiliência democrática por meio da coesão social, dos freios e contrapesos institucionais e de melhorias inovadoras na própria democracia.

Hub de segurança e defesa - conselhos e informações

Hub de segurança e defesa - Imagem: Xpert.Digital

O Hub de Segurança e Defesa oferece conselhos bem fundamentados e informações atuais, a fim de apoiar efetivamente empresas e organizações no fortalecimento de seu papel na política de segurança e defesa européia. Em estreita conexão com o Grupo de Trabalho de Connect SME, ele promove pequenas e médias empresas (PMEs), em particular, que desejam expandir ainda mais sua força e competitividade inovadoras no campo da defesa. Como ponto central de contato, o hub cria uma ponte decisiva entre as PME e a estratégia de defesa européia.

Adequado para:

A defesa do grupo de trabalho da PME Connect - fortalecendo as PMEs na defesa européia

A resiliência da UE em análise: oportunidades, lacunas e críticas concretas

Críticas ao relatório da UE: Por que faltam caminhos concretos de implementação

O Relatório de Prospectiva Estratégica de 2025 define oito áreas de ação na agenda para fortalecer a resiliência da UE contra riscos geopolíticos, econômicos e sociais. O relatório abrange áreas-chave — da visão global à segurança, tecnologia e resiliência econômica, bem como educação, democracia e equidade intergeracional — e, portanto, reflete as diretrizes da Presidente da Comissão, von der Leyen, e a Agenda Estratégica do Conselho. No entanto, o relatório muitas vezes parece mais uma agenda política: faltam vínculos concretos entre os desafios identificados e as medidas propostas, os caminhos de implementação permanecem vagos e inovações genuínas são raras. A discrepância entre objetivos ambiciosos (por exemplo, padrões globais de IA ou reforma da OMC) e a capacidade prática de ação da UE continua marcante. O relatório representa um desafio para os parlamentos: questões intersetoriais são difíceis de abordar dentro das estruturas tradicionais de comissões, razão pela qual vários modelos de prospectiva parlamentar estão sendo discutidos — de comissões especializadas a provedores de justiça individuais, passando pela integração da prospectiva nos processos legislativos.

As oito áreas de atuação e a avaliação crítica

Quais são as oito áreas de ação que o relatório propõe para fortalecer a resiliência da UE?

A seção final do relatório identifica oito áreas-chave de ação para fortalecer a resiliência da UE. Estas visam abordar tanto os desafios específicos da UE como os desenvolvimentos globais. As oito áreas são:

Desenvolva uma visão global.
Fortalecer a segurança interna e externa.
Tornando a tecnologia e a pesquisa utilizáveis.
Fortalecimento da resiliência econômica.
Promover o bem-estar sustentável e inclusivo.
Repensando a educação.
Fortalecer as bases da democracia.
Fortalecendo a equidade intergeracional.

Essas áreas refletem as diretrizes políticas da segunda Comissão von der Leyen e a Agenda Estratégica do Conselho Europeu.

Que críticas são feitas à apresentação dessas áreas de atuação?

O briefing apresenta uma crítica bastante clara a esta seção do relatório. Uma crítica fundamental é a ausência de vínculos explícitos entre as oito áreas de ação propostas e os desafios ou desenvolvimentos globais previamente identificados. Isso enfraquece o foco e o impacto das propostas. O relatório teria sido mais convincente se as ações tivessem sido vinculadas de forma mais clara aos problemas específicos.

Outra crítica importante é que esta seção se parece menos com uma análise prospectiva e mais com uma agenda política ou uma coleção de declarações de intenções. O tom é descrito como bastante diretivo, com frases frequentes como "a UE deve" ou "a UE deveria".

Além disso, critica-se o fato de as ações propostas conterem poucas surpresas e se basearem, em grande parte, nas políticas e objetivos existentes da Comissão. Elas dificilmente identificam caminhos ou instrumentos verdadeiramente novos para atingir as metas ambiciosas.

Exemplos concretos de críticas, especialmente no que diz respeito à viabilidade

O briefing cita exemplos concretos para fundamentar as críticas. Na área da "visão global", por exemplo, o relatório pede que a UE molde o debate sobre a reforma multilateral, incluindo a reforma da Organização Mundial do Comércio (OMC). O comentário crítico é que o relatório não explica como isso será alcançado, especialmente em um momento em que a capacidade da UE de utilizar plenamente seus instrumentos de política comercial está sob pressão, principalmente dos Estados Unidos.

Outro exemplo diz respeito à inteligência artificial. O relatório defende o estabelecimento de padrões globais e o desenvolvimento de autonomia estratégica na pesquisa em IA. Aqui, também, levanta-se a questão de como isso pode ser alcançado, já que o próprio relatório afirmava anteriormente que o setor de IA é dominado por "alguns bilionários da tecnologia" que fazem parte de uma "nova oligarquia global". A discrepância entre essa ambiciosa demanda e a distribuição realista de poder permanece sem solução.

Na área da resiliência econômica, muitos objetivos são mencionados, como a transformação industrial ou a resiliência da cadeia de suprimentos, mas não são delineados novos caminhos para alcançá-los. Os apelos por uma economia circular ou por uma verdadeira união de poupança e investimento são repetições de objetivos políticos existentes.

Existem novas ideias ou abordagens nas áreas de ação?

O texto sugere que a maioria das propostas são repetições de demandas políticas conhecidas. Por exemplo, o apelo por uma mudança na tributação do trabalho para a tributação de externalidades negativas (como a poluição ambiental) é uma reivindicação de longa data nas políticas da UE. Da mesma forma, o objetivo de preparar os cidadãos não apenas para ocupações específicas, mas para múltiplas transições ao longo de suas vidas, faz parte do debate sobre políticas educacionais há muito tempo. A única demanda destacada como verdadeiramente nova e como uma forma de governança antecipatória é o apelo pela "promoção da alfabetização em IA" entre a população.

Inserção do relatório no contexto estratégico da UE

Como o Relatório de Previsão Estratégica de 2025 se relaciona com a Agenda Estratégica 2024-2029 do Conselho?

A comparação dos dois documentos revela semelhanças e diferenças notáveis. Dois dos três objetivos fundamentais do Relatório de Prospectiva, nomeadamente alcançar a paz através da segurança europeia e defender a democracia e os direitos humanos, refletem diretamente dois dos principais temas da Agenda Estratégica do Conselho: "uma Europa forte e segura" e "uma Europa livre e democrática".

A diferença crucial, contudo, reside no tratamento do terceiro tema da Agenda Estratégica: "uma Europa próspera e competitiva". Este objetivo não aparece no Relatório de Prospectiva como uma meta independente e fundamental. Em vez disso, questões econômicas como competitividade e resiliência econômica são subsumidas aos objetivos abrangentes de segurança europeia e bem-estar humano. Parece que a Comissão optou conscientemente por não apresentar a prosperidade econômica como um fim em si mesma, mas principalmente como uma ferramenta para alcançar os objetivos abrangentes de resiliência, segurança e bem-estar. Esta impressão é reforçada pelo fato de a segurança ser apresentada como um leitmotiv que permeia todas as áreas de política da UE.

Como o relatório se relaciona com as diretrizes políticas da Presidente da Comissão, von der Leyen?

Existe uma ligação muito estreita. As orientações políticas apresentadas pelo Presidente em julho de 2024 estão divididas em sete capítulos. Estes capítulos abordam, em linhas gerais, os mesmos temas que as oito áreas de ação do Relatório de Prospectiva, embora numa ordem e agrupamento diferentes. Existe uma ampla sobreposição temática com os três temas principais da Agenda Estratégica do Conselho. A única área das orientações políticas que não encontra um paralelo claro no Relatório de Prospectiva ou na Agenda Estratégica é o capítulo final, intitulado "Agir em conjunto e preparar a nossa União para o futuro". Este capítulo aborda a ambição orçamental, as reformas institucionais e a cooperação com o Parlamento — por outras palavras, mais o funcionamento interno da UE.

Existe alguma conexão entre o relatório e o Discurso sobre o Estado da União de 2025 (SOTEU)?

Sim, a conexão é muito forte e corrobora a avaliação de que o Relatório de Prospectiva é mais uma agenda política do que uma mera análise. O Discurso sobre o Estado da União da Presidente von der Leyen foi proferido no dia seguinte à apresentação do Relatório de Prospectiva. Em termos de conteúdo, o discurso seguiu em grande parte as oito áreas de ação delineadas no relatório. O discurso foi um pouco mais específico em algumas áreas políticas, como a migração, mas omitiu a questão da equidade intergeracional mencionada no relatório. A proximidade em termos de tempo e conteúdo sugere que o Relatório de Prospectiva serviu como base estratégica e documento de comunicação preparatório para o discurso principal do Presidente da Comissão.

Como o relatório se compara aos Relatórios de Previsão Estratégica anteriores desde 2020?

Há uma notável continuidade de temas ao longo dos anos. Enquanto o primeiro relatório, de 2020, identificou apenas quatro dimensões de resiliência (social e econômica, geopolítica, verde e digital), os relatórios de 2021 e 2022 listaram dez principais temas ou áreas de ação cada. Os temas centrais recorrentes incluem o fortalecimento da autonomia estratégica aberta da UE (particularmente em tecnologia, matérias-primas e energia), a abordagem dos desafios ambientais e de saúde, a defesa dos valores democráticos da UE e o fortalecimento das capacidades de defesa e da rede global de parceiros. Embora a linguagem e os jargões tenham mudado — por exemplo, quase ninguém fala da "transição dupla, verde e digital" dos relatórios anteriores —, os problemas e desafios subjacentes permanecem os mesmos. O relatório de 2025 evita pintar um quadro excessivamente sombrio de uma guerra iminente ou de uma sociedade dominada pela segurança. Mantém o foco em objetivos positivos associados aos valores democráticos e ao bem-estar dos cidadãos, embora a gravidade dos desafios combinados seja descrita como preocupante.

Possíveis medidas de acompanhamento institucional

Como as instituições da UE geralmente reagem a esses relatórios?

As reações das diversas instituições da UE têm tradicionalmente variado. O Comité Económico e Social Europeu (CESE) emitiu pareceres sobre todos os Relatórios de Prospetiva anteriores desde 2020 e voltará a fazê-lo para o Relatório de 2025. Em contrapartida, o Conselho Europeu e o Parlamento Europeu não publicaram respostas ou posições formais sobre os relatórios anteriores. Dada a natureza horizontal e multipolítica do relatório, o Conselho Europeu seria, na verdade, um fórum adequado para adotar conclusões do Conselho. Da mesma forma, o Parlamento Europeu poderia responder através de uma troca de pontos de vista e de uma resolução.

Que problemas o Parlamento Europeu enfrenta ao lidar com esses relatórios interdepartamentais?

O principal problema do Parlamento Europeu reside na sua estrutura interna. O sistema parlamentar de encaminhamento de documentos para uma ou mais comissões especializadas é inadequado para lidar com documentos de natureza tão ampla e intersetorial. Um relatório de prospetiva que abranja temas que vão desde segurança e economia até educação e democracia não se enquadra no âmbito de uma única comissão. Atribuí-lo a várias comissões pode levar a problemas de coordenação e a um resultado fragmentado.

O texto sugere tomar os parlamentos nacionais como modelo. Qual é o primeiro modelo descrito para o trabalho de prospecção parlamentar?

A primeira e mais proeminente opção é a criação de um órgão específico de parlamentares, como um "Comitê de Prospectiva" ou "Comitê do Futuro". O primeiro órgão desse tipo foi criado na Finlândia em 1993, e sete outros parlamentos nacionais seguiram o exemplo desde então. O sucesso desse modelo depende de várias condições cruciais. Ele requer apoio ativo e interpartidário para evitar que se torne um joguete de interesses partidários. Ligações estreitas com o trabalho de prospectiva do executivo e com think tanks são cruciais para permanecer relevante e acessar análises sólidas. Além disso, uma cultura de debate não polarizada, focada em desafios intersetoriais de longo prazo, é importante. Isso também ajuda a evitar conflitos com as comissões especializadas permanentes existentes e com o processo legislativo em andamento.

Qual é a segunda opção para ancorar a previsão nos parlamentos?

A segunda opção é atribuir a tarefa de prospectiva a uma única pessoa ou a uma pequena unidade, como um ombudsman ou um comissário de prospectiva ou para as gerações futuras. No entanto, essa abordagem apresenta riscos significativos, como demonstraram as experiências na Hungria e em Israel. Existe o risco de surgirem debates sobre a imparcialidade do titular, o que poderia minar a legitimidade do trabalho. Outro grande risco é a falta de continuidade. As atividades podem ser interrompidas abruptamente após eleições ou mudanças políticas, caso não haja mais vontade política para apoiar essa posição. A institucionalização é, portanto, significativamente mais fraca nesse modelo.

E qual é a terceira opção?

A terceira opção consiste em integrar elementos de prospetiva no processo legislativo regular, caso a caso. Isso significaria que aspetos de longo prazo e cenários futuros também seriam tidos em conta na elaboração de leis específicas nas comissões especializadas. No entanto, esta abordagem setorial tem uma desvantagem crucial: não consegue abordar adequadamente os desafios complexos e transetoriais que estão no cerne da prospetiva e dos relatórios de prospetiva da Comissão. A força da prospetiva reside precisamente na superação do pensamento compartimentado e na análise das interações entre diferentes áreas políticas. Uma abordagem puramente setorial não faria justiça a esta preocupação central.

Conselho - Planejamento - Implementação

Markus Becker

Ficarei feliz em servir como seu conselheiro pessoal.

Chefe de Desenvolvimento de Negócios

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