O Arquivo da Burocracia: Quem realmente governa a Europa? Os rostos por trás da selva regulatória de Bruxelas

Quem são as pessoas atualmente responsáveis ​​e que tomam as decisões na UE?

Com a intensificação da pressão competitiva global dos EUA e da China, a UE enfrenta uma acusação autoinfligida: a de ser um monstro burocrático que sufoca a inovação com regulamentações cada vez mais excessivas. Mas quem é realmente responsável por esse cenário? Seria a recém-eleita presidente da Comissão, Ursula von der Leyen, em seu segundo mandato, ou as raízes do problema se encontram em estruturas mais profundas, como as do Parlamento, do Conselho e das poderosas, porém frequentemente invisíveis, agências especializadas?

A nova estrutura de pessoal em Bruxelas está oficialmente em vigor desde dezembro de 2024. Com Valdis Dombrovskis como "Comissário para a Simplificação" e Maroš Šefčovič como coordenador interinstitucional, foram criados cargos-chave com o objetivo de reduzir a burocracia em até 35%. No entanto, a história da UE está repleta de promessas não cumpridas de desburocratização – do Grupo Stoiber ao princípio "um entra, um sai".

O verdadeiro problema não parece ser a falta de boa vontade, mas sim uma "difusão de responsabilidade" sistêmica. Nos infames "trílogos" — negociações informais a portas fechadas — leis cruciais são forjadas, longe dos olhos do público. Soma-se a isso o fenômeno do "embelezamento", em que governos nacionais endurecem ainda mais as diretivas da UE ao implementá-las em suas legislações internas.

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Este artigo examina detalhadamente os atuais decisores políticos da UE, analisa os mecanismos de poder e revela por que a luta contra a burocracia em Bruxelas muitas vezes se assemelha a uma luta contra moinhos de vento. Quem detém as rédeas – e será este sistema sequer reformável?

Os principais responsáveis ​​formais

Ursula von der Leyen voltou a chefiar a Comissão Europeia em 1º de dezembro de 2024. A política alemã da CDU foi confirmada para um segundo mandato como Presidente da Comissão no Parlamento Europeu em 18 de julho de 2024, com 401 votos. Seu Colégio de Comissários é composto por 26 comissários, cada um de um dos 27 Estados-Membros. A Comissão é a instituição central do executivo da UE e detém o direito exclusivo de iniciativa para nova legislação – nenhum regulamento da UE pode ser criado sem uma proposta da Comissão.

Valdis Dombrovskis é formalmente o principal responsável pela redução da burocracia. O político letão, veterano das instituições da UE há muitos anos, é Comissário para Assuntos Econômicos e Produtividade e – crucialmente – para Implementação e Simplificação desde dezembro de 2024. Logo após assumir o cargo, Dombrovskis lançou a chamada “Agenda de Simplificação”, com o objetivo de reduzir os encargos administrativos para empresas em 25% e para pequenas e médias empresas (PMEs) em 35%. Ele coordena o trabalho de todos os outros Comissários na área de redução da burocracia e é responsável pelos pacotes abrangentes de simplificação regulatória, que visam revisar diversas leis existentes simultaneamente.

Outra figura fundamental é Maroš Šefčovič, da Eslováquia, Comissário para o Comércio, Segurança Económica, Relações Interinstitucionais e Transparência. Šefčovič é um veterano de Bruxelas – anteriormente, foi Vice-Presidente para as Relações Interinstitucionais e Administração entre 2009 e 2014. Durante esse período, negociou o acordo-quadro entre a Comissão e o Parlamento e, atualmente, é responsável por garantir que as três instituições da UE – Comissão, Parlamento e Conselho – cooperem para uma melhor regulamentação. A sua missão é assegurar que a agenda de “Melhor Regulamentação”, que existe há quase três décadas, finalmente se concretize.

O Parlamento Europeu é presidido por Roberta Metsola, de Malta, desde julho de 2024, reeleita por uma esmagadora maioria de 562 dos 699 membros. Ela pertence ao Partido Popular Europeu (PPE), de centro-direita, que, com 188 dos 720 assentos, é o maior grupo e é liderado por Manfred Weber, da CSU (União Social Cristã). Juntamente com o Conselho, o Parlamento é colegislador da UE e deve aprovar todos os atos legislativos. Sua Direção-Geral emprega cerca de 5.000 pessoas, um terço das quais são tradutores e intérpretes – resultado direto das 24 línguas oficiais de trabalho da UE.

O Conselho Europeu, órgão composto por 27 chefes de Estado e de governo, é presidido por António Costa desde 1 de dezembro de 2024. O antigo primeiro-ministro português foi eleito pelos líderes da UE em 27 de junho de 2024 para um mandato de dois anos e meio. Costa é a primeira pessoa não branca a ocupar um cargo de topo na UE e é considerado um conciliador pragmático. O seu papel não é o de propor ou promulgar leis, mas sim o de definir os objetivos políticos gerais da UE e mediar os interesses, muitas vezes divergentes, dos Estados-Membros.

O Conselho da União Europeia – que não deve ser confundido com o Conselho Europeu – é composto pelos ministros competentes dos 27 Estados-Membros e, juntamente com o Parlamento, atua como colegislador. O Chipre detém a presidência rotativa desde 1 de janeiro de 2026, sucedendo à Dinamarca, e será sucedido pela Polónia. Esta chamada Presidência Tripartida tem a duração de 18 meses, com um programa coordenado. A presidência cipriota priorizou explicitamente a “promoção da competitividade económica e a redução da burocracia”.

A principal diferença reside no fato de que o Conselho da União Europeia é composto pelos ministros dos Estados-Membros, que decidem sobre leis específicas da UE, enquanto o Conselho Europeu é onde os chefes de Estado e de Governo definem as principais diretrizes e prioridades políticas da UE.

Conselho da União Europeia (frequentemente “Conselho de Ministros”)

• Membros: Ministros especialistas dos Estados-Membros; diferentes constelações ministeriais reúnem-se para cada tema (por exemplo, o Ecofin com os ministros das Finanças).
• Função: Legislador em conjunto com o Parlamento Europeu, coordenando também as políticas dos Estados-Membros.
• Principais tarefas:
  • Adoção de atos jurídicos da UE (diretivas, regulamentos, etc.).
  • Decisão conjunta sobre o orçamento da UE.
  • Conclusão de acordos internacionais da UE.
  • As decisões no âmbito da Política Externa e de Segurança Comum baseiam-se nas orientações do Conselho Europeu.

Por exemplo, se for adotada uma nova regulamentação da UE sobre as emissões de CO₂ dos caminhões, o Conselho da UE deverá adotá-la em conjunto com o Parlamento.

Conselho Europeu

• Membros: Chefes de Estado ou de Governo dos Estados-Membros, Presidente do Conselho Europeu, Presidente da Comissão Europeia; o Alto Representante para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança participa sem direito a voto.
• Função: Órgão de liderança política, define a direção política geral e as prioridades de longo prazo da UE.
• Principais tarefas:
  • Formulação dos objetivos estratégicos da UE (por exemplo, Pacto Ecológico Europeu, alargamento, estratégia de segurança).
  • Estabelecer os princípios básicos da política externa e de segurança.
  • Nomeação/designação de cargos-chave de alto nível (Presidente da Comissão, liderança do BCE, etc.).

Por exemplo: o Conselho Europeu decide politicamente que a UE deve tornar-se neutra em termos climáticos até 2050; posteriormente, a Comissão elabora propostas legislativas, que são então negociadas e adotadas no Conselho da UE e no Parlamento.

Segue um resumo da análise realizada

Trata-se de uma análise excepcionalmente precisa, aprofundada e atualizada das estruturas de poder e da dinâmica burocrática dentro da União Europeia. Não só os principais intervenientes (no período de 2024 a 2026) foram corretamente identificados, como também as deficiências sistémicas — em particular a difusão de responsabilidades e a falta de transparência nas negociações do trílogo — foram acertadamente destacadas.

Um "trílogo" na UE é uma reunião de negociação entre o Parlamento Europeu, o Conselho da UE e a Comissão Europeia, onde o objetivo é chegar a um acordo informal sobre um texto jurídico comum.

• Três participantes: representantes do Parlamento Europeu, do Conselho da União Europeia (Conselho de Ministros) e da Comissão Europeia.
• O objetivo é encontrar um consenso político sobre uma proposta legislativa para que o processo legislativo ordinário possa ser concluído de forma mais rápida e tranquila.

Como funciona um trilogia?

• A base para o trabalho geralmente é um “documento de 4 colunas”: Coluna 1 = Proposta da Comissão, Coluna 2 = Posição do Parlamento, Coluna 3 = Posição do Conselho, Coluna 4 = Proposta de compromisso.
• As reuniões não são públicas; frequentemente ocorrem reuniões técnicas preparatórias em nível operacional.
• Os negociadores possuem um mandato interno prévio da sua instituição, dentro do qual lhes é permitido chegar a compromissos.

Trólogo formal versus informal

• Trílogo formal: Corresponde essencialmente à comissão de conciliação entre o Parlamento e o Conselho após a segunda leitura no processo legislativo ordinário; a Comissão atua como mediadora.
• Trílogo informal: De suma importância atualmente; pode ocorrer em qualquer etapa do processo e deve ter como objetivo chegar a um acordo o mais cedo possível.

Efeito legal

• Os resultados alcançados no trílogo são inicialmente apenas um acordo político preliminar (“informal”).
• O texto de compromisso negociado deve então ser adotado pelo Parlamento e pelo Conselho (e possivelmente com a participação da Comissão) em um procedimento formal.

A pesquisa revela a discrepância crucial entre a retórica política (“melhor legislação”) e a realidade institucional. Para complementar esta análise ou aprimorá-la para uso futuro, três conclusões principais podem ser extraídas das descobertas, resumindo o “dilema da UE”:

1. O princípio da “irresponsabilidade organizada”

É bem preciso dizer que o sistema é projetado de tal forma que, em última análise, ninguém é o único "culpado". Em ciência política, isso costuma ser chamado de "lacuna de governança multinível"

• A Comissão atribui a culpa às alterações feitas pelo Parlamento e pelo Conselho.
• O Parlamento invoca o seu mandato democrático para estabelecer padrões mais elevados (ambiente, questões sociais), o que exige textos mais extensos.
• Em Bruxelas, os Estados-membros (Conselho) exigem uma redução da burocracia, mas no Conselho votam por exceções e salvaguardas detalhadas para proteger interesses nacionais específicos, e praticam excessos em seus países.

2. O trilogia como um gargalo democrático

A “caixa preta” do processo de trílogo é o aspecto mais crítico para a legitimidade democrática. Embora as sessões plenárias do parlamento sejam públicas, a legislação propriamente dita ocorre em círculos informais.

A consequência: como os acordos são alcançados sob pressão de tempo e sem escrutínio público, muitas vezes são obtidos à custa de "detalhes técnicos". São esses detalhes que, posteriormente, preenchem as centenas de páginas de regulamentações de implementação (atos delegados) que levam as empresas ao desespero.

3. A burocracia como “pacificadora”

Um aspecto que complementa a análise é o seguinte: em uma união de 27 estados com tradições jurídicas muito diferentes, a burocracia é frequentemente o preço do consenso. Quando um acordo político sobre um objetivo claro é impossível, um procedimento complexo é acordado. Em Bruxelas, a complexidade é uma ferramenta usada para adiar ou obscurecer conflitos. Uma lei "enxuta" exige clareza política – e isso é precisamente o que é mais difícil de alcançar com 27 atores com poder de veto.

Conclusão da análise

A análise deixa uma coisa clara: a luta de Valdis Dombrovskis contra a burocracia será uma luta contra o próprio DNA das instituições da UE. Sua responsabilidade explícita pela "implementação e simplificação" é inédita – se ele conseguirá prevalecer contra a inércia do aparato e o interesse próprio dos Estados-membros continua sendo a questão crucial para a competitividade da Europa em 2029.

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O problema estrutural: difusão de responsabilidade

A verdadeira resposta à questão de quem é o responsável pela burocratização, no entanto, é mais complexa e preocupante: não existe uma única instituição ou pessoa responsável. O sistema da UE foi concebido de forma a que a responsabilidade seja sistematicamente distribuída.

A Comissão detém o monopólio das propostas legislativas, mas não tem poder de decisão. Pode propor legislação, mas não pode implementá-la. Esse poder cabe ao Parlamento e ao Conselho – duas instituições que devem decidir em pé de igualdade. O Parlamento representa, em teoria, os cidadãos, e o Conselho, os Estados-Membros. Ambos devem aprovar um texto legislativo antes que este entre em vigor.

Na prática, isso significa: a Comissão propõe uma lei, o Parlamento a altera em primeira leitura, o Conselho a altera novamente e, em seguida, começam as chamadas negociações em trílogo – reuniões informais entre representantes das três instituições, nas quais o texto final é negociado a portas fechadas. Esses trílogos são a verdadeira “caixa-preta” da legislação da UE. Eles ocorrem sem escrutínio público, e os documentos cruciais de negociação – os chamados “documentos de quatro colunas”, que descrevem as posições de todas as partes envolvidas e os possíveis compromissos – permanecem secretos durante todas as negociações.

Foi apenas em 2018 que o Tribunal Europeu decidiu que os cidadãos devem, em princípio, ter acesso a esses documentos. No entanto, essa decisão está sendo contornada na prática: os documentos só são publicados depois de traduzidos para todos os 24 idiomas da UE – o que geralmente leva dois meses. A essa altura, o processo político já terminou há muito tempo. Não há, efetivamente, nenhum escrutínio público do resultado. A transparência se limita a coletivas de imprensa em que os negociadores comemoram seus resultados, sem que o público possa entender quais compromissos foram alcançados.

A falta de transparência nas negociações do trílogo é sistêmica. O Conselho – ou seja, os governos nacionais – insiste veementemente no sigilo durante as negociações, já que os ministros não querem revelar publicamente qualquer desvio de suas posições iniciais. O Parlamento, por sua vez, não quer admitir que suas emendas democraticamente aprovadas sejam diluídas ou descartadas no trílogo. A Comissão, como “mediadora imparcial”, tem interesse em não comprometer seu papel de mediadora. O resultado é um sistema em que lobistas influentes têm acesso a informações que permanecem ocultas do público.

Mas mesmo quando uma lei é aprovada por meio desse processo opaco, ela ainda não está completa. As diretivas da UE precisam ser transpostas para a legislação nacional pelos 27 Estados-membros – e é aí que começa o chamado "enriquecimento": os governos nacionais frequentemente adicionam requisitos extras durante a implementação, que vão além das regulamentações da UE. Assim, uma diretiva da UE resulta em 27 leis nacionais diferentes, que muitas vezes divergem entre si. Um estudo econômico holandês quantificou essa fragmentação como uma tarifa de importação de fato de 45% sobre as mercadorias comercializadas dentro da UE. O mercado único, que deveria criar vantagens competitivas por meio da harmonização, é prejudicado por essa excessiva regulamentação nacional.

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Interesse próprio institucional e falta de medidas corretivas

O problema fundamental não é a má vontade, mas sim a lógica institucional. Cada instituição da UE tem um interesse próprio que, estruturalmente, dificulta a simplificação. Com cada nova lei, a Comissão expande os seus poderes e, consequentemente, a sua influência. O Parlamento quer ter voz no maior número possível de questões para demonstrar a sua legitimidade democrática. O Conselho representa os interesses nacionais, que muitas vezes entram em conflito, levando a compromissos sob a forma de regulamentos cada vez mais complexos. As agências e autoridades da UE ambicionam orçamentos maiores e mais pessoal – justificados pelo aumento do seu volume de trabalho.

Investigações sobre a responsabilização das agências da UE revelam um quadro preocupante: muitos conselhos de administração, que deveriam atuar como órgãos de supervisão, “não são os fiscais que formalmente deveriam ser”. Os delegados parecem mal preparados para as reuniões, não participam ativamente e não demonstram interesse no desempenho geral da agência. O Parlamento Europeu, por sua vez, coloca questões durante as audiências sobre temas que extrapolam o mandato da agência ou sobre assuntos já abordados em relatórios disponíveis. A transferência vertical de poderes para instituições supranacionais enfraquece os sistemas nacionais de responsabilização sem a criação de mecanismos equivalentes a nível da UE.

Todo um modelo de negócios surgiu em torno da complexidade regulatória: empresas de consultoria, organismos de certificação e especialistas em conformidade ganham a vida guiando empresas através da selva regulatória. Simplificar o sistema colocaria em risco sua existência. Portanto, eles têm um interesse vital em manter essa complexidade – e possuem os recursos para representar esse interesse em Bruxelas.

As promessas não cumpridas: da “melhor regulamentação” à “simplificação”

A UE vem prometendo reduzir a burocracia há quase três décadas. Já em 2003, foi adotado um acordo interinstitucional sobre "melhor regulamentação". Seguiram-se o Grupo Stoiber em 2007, a "regulamentação inteligente" em 2010, o programa REFIT em 2012 e o pacote de "melhor regulamentação" sob a liderança de Jean-Claude Juncker. Em 2020, Ursula von der Leyen anunciou planos para reduzir a carga administrativa sobre as empresas em 25% e introduziu o princípio "uma entra, uma sai" em 2021 – para cada nova lei, uma antiga deve ser revogada.

O resultado de todas essas iniciativas é preocupante: o volume de legislação não diminuiu, mas aumentou continuamente. O Jornal Oficial da UE cresceu 150% entre 2004 e 2023. A própria Comissão já não sabe o volume exato do corpo jurídico europeu – seu último cálculo data de 2002.

Sob a liderança de von der Leyen, a retórica tornou-se mais agressiva. As leis da UE são cada vez mais descritas como um "ônus administrativo" assim que as empresas as consideram muito dispendiosas. A Comissão prioriza os interesses corporativos em detrimento das preocupações da sociedade e retrata a legislação da UE como excessivamente onerosa. A ênfase nos custos e nos encargos na linguagem oficial da Comissão aumentou significativamente sob a gestão de von der Leyen em comparação com seu antecessor, Juncker.

Em janeiro e fevereiro de 2025, Valdis Dombrovskis apresentou um novo pacote com o objetivo de reduzir a burocracia. A Comissão prometeu “esforços de simplificação sem precedentes” — uma promessa que vem sendo repetida há duas décadas. Entre as medidas afetadas estão a Lei da Cadeia de Abastecimento, que será adiada por dois anos e simplificada, bem como a Diretiva de Relatórios de Sustentabilidade Corporativa e a taxa de CO₂ sobre as importações. A Comissão está instando o Conselho e o Parlamento a adotarem essas iniciativas abrangentes por meio de procedimentos acelerados, sem grandes alterações.

As reações são mistas. As empresas acolhem bem as propostas, mas criticam-nas por não serem suficientemente abrangentes. Os Social-Democratas e os Verdes criticam duramente as simplificações, afirmando que foram "aprovadas às pressas" e que carecem de uma avaliação razoável das consequências concretas. René Repasi, presidente da delegação do SPD no Parlamento Europeu, alertou que a lei da cadeia de abastecimento corre o risco de se tornar um "tigre de papel sem dentes". A eurodeputada verde Anna Cavazzini teme um enfraquecimento dos padrões de proteção sob o pretexto de simplificação.

Então, quem é o responsável?

A verdade inconveniente é: todos e ninguém. Formalmente, Valdis Dombrovskis, Ursula von der Leyen, Maroš Šefčovič e António Costa são responsáveis ​​por diferentes aspectos da política da UE. Dombrovskis é o encarregado de reduzir a burocracia. Von der Leyen tem a responsabilidade geral pela Comissão. Šefčovič deve coordenar as três instituições. Costa deve mediar entre os Estados-Membros.

Mas o sistema falha estruturalmente devido à sua concepção. O processo legislativo da UE distribui poder e responsabilidade entre tantos atores que ninguém pode ser verdadeiramente responsabilizado. A Comissão pode dizer: “Fizemos uma proposta concisa, mas o Parlamento e o Conselho a inflacionaram”. O Parlamento pode dizer: “Votamos democraticamente, mas o Conselho diluiu as nossas emendas”. O Conselho pode dizer: “Tivemos que conciliar 27 interesses nacionais diferentes”. Os Estados-Membros podem dizer: “Bruxelas impôs-nos estas regras”. E os cidadãos ficam perplexos, sem saber a quem responsabilizar pelo resultado.

O processo de trílogo agrava esse problema ao tornar opaca a crucial fase legislativa. Quando o texto final é negociado a portas fechadas e ninguém consegue rastrear quem fez quais concessões, a supervisão democrática torna-se impossível. A UE tem cerca de 60.000 funcionários para atender 450 milhões de cidadãos — menos do que alguns ministérios nacionais. O problema não é o tamanho da administração, mas sim a sua estrutura: um sistema que carece de responsabilização efetiva, de supervisão eficaz e que possui fortes incentivos institucionais para a sua perpetuação.

Enquanto essas condições estruturais permanecerem inalteradas, mesmo as melhores iniciativas de simplificação fracassarão. A burocratização da UE não é um acidente, mas o resultado lógico de um sistema que distribui poder sem responsabilização, recompensa a complexidade e impede a transparência. A questão não é quem é o responsável – a questão é se um sistema cujo funcionamento produz sistematicamente burocracia e cujos atores não têm interesse estrutural em uma simplificação fundamental pode ser reformado.

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