A Grande Ilusão Tarifária: Porque é que a guerra comercial EUA-China não está a destruir as cadeias de abastecimento (mas sim a alongá-las) – Imagem criativa sobre o tema, criada com IA: Xpert.Digital
O novo mapa mundial da produção: porque é que as tarifas não trazem as fábricas de volta para casa, mas fazem-nas desviar-se do seu rumo
Presos nas garras das superpotências: o que a guerra comercial realmente significa para a indústria europeia
Será que as empresas multinacionais são as vencedoras? Quem beneficia realmente da guerra comercial entre os EUA e a China?
O conflito comercial entre os EUA e a China é muitas vezes percebido como um duelo directo que irá inevitavelmente dividir a economia global em dois blocos isolados. Mas esta visão é demasiado simplista. Em vez de uma simples dissociação económica, estamos a assistir a um complexo realinhamento geográfico da produção global. As tarifas e as barreiras comerciais não trazem apenas as fábricas de volta aos seus países de origem – tornam as cadeias de abastecimento mais longas, mais caras e mais opacas.
Enquanto as empresas multinacionais alavancam a sua presença global como uma protecção e países terceiros como o México e o Vietname emergem como novos pólos, as empresas no meio da cadeia de valor ficam frequentemente no fogo cruzado. As tarifas impostas sobre os bens intermédios invertem-se rapidamente no seu propósito original de protecção e oneram as indústrias nacionais. Este artigo examina os verdadeiros vencedores e vencidos da nova política tarifária e demonstra porque é que a verdadeira moeda de troca no comércio global moderno não é a altura da barreira tarifária, mas sim a capacidade de adaptação da própria rede de produção de uma empresa. Este é um alerta – especialmente para a Alemanha e a Europa como pólos económicos, cuja resiliência determinará o seu futuro industrial.
A guerra comercial desloca as fábricas, mas não divide o mundo
As tarifas não destroem as cadeias de abastecimento – tornam-nas mais longas, mais caras e mais opacas
O conflito comercial entre os EUA e a China é frequentemente descrito como um duelo entre as duas maiores economias. Do ponto de vista económico, esta visão é muito limitada. As tarifas não afetam apenas as empresas cujos produtos são diretamente tributados na fronteira. Alteram os preços, as fontes de fornecimento, os mercados de vendas, as decisões de investimento e as estratégias de localização ao longo de toda a cadeia de valor. Um componente pode ser considerado produto final de um fabricante num país, tornar-se um produto intermédio noutro e, após várias fases de processamento, ser vendido num terceiro mercado. Uma barreira comercial bilateral gera, portanto, consequências multilaterais.
O desenvolvimento crucial não é uma completa separação entre os EUA e a China, mas sim uma reorganização geográfica da produção. Os fluxos comerciais directos estão a ser parcialmente substituídos por relações indirectas. As empresas estão a realocar etapas individuais da produção para o México, Vietname ou outros países terceiros, mas continuam a obter componentes, máquinas ou materiais da China. O país de origem visível de um produto está a mudar mais rapidamente do que a origem do seu valor acrescentado. Estatisticamente, o comércio directo entre os EUA e a China está a diminuir, enquanto a interdependência económica persiste através de intermediários.
As consequências para os países terceiros são contraditórias. Algumas localidades ganham em produção, exportações e investimentos porque os produtos chineses se tornam relativamente mais caros no mercado americano. Outras perdem encomendas porque os seus componentes faziam parte de produtos de exportação americanos ou chineses. As empresas em fases intermédias de produção são particularmente vulneráveis: suportam custos mais elevados para os produtos intermédios afetados e, simultaneamente, sofrem com a queda da procura dos seus clientes. As que têm subsidiárias internacionais, fornecedores alternativos e múltiplos mercados de vendas, por outro lado, podem reagir mais rapidamente e ganhar quota de mercado.
A guerra comercial não cria, portanto, um mapa simples de vencedores e vencidos. Premia a adaptabilidade, as capacidades industriais existentes e o acesso a ambas as áreas económicas. Ao mesmo tempo, aumenta os custos do comércio global e torna as cadeias de abastecimento mais politizadas. A nova competição por locais de negócio é decidida menos apenas por baixos salários do que por infra-estruturas, acordos comerciais, segurança jurídica, redes industriais e pela capacidade de absorver produção adicional a curto prazo.
Uma disputa tarifária está a conduzir a uma reavaliação da produção global
A primeira fase da escalada começou em 2018 com várias vagas de tarifas adicionais dos EUA sobre produtos chineses. A China respondeu com tarifas de retaliação sobre os produtos americanos. Em pouco tempo, grande parte do comércio bilateral passou a estar sujeito a tarifas adicionais. A tarifa média dos EUA sobre os produtos chineses, ponderada pelas importações, subiu de 2,7% para 13,8% entre o início de 2018 e o final de 2019. A tarifa correspondente da China sobre os produtos americanos aumentou de 5,3% para 16,2%. Estas médias reflectiram taxas significativamente mais elevadas ou mais baixas, dependendo da categoria do produto.
É importante notar que ambos os países adotaram abordagens diferentes em relação a países terceiros. Os EUA aumentaram ligeiramente as suas tarifas médias sobre produtos de outros países de 1,2% para 1,5%, incluindo medidas sobre aço, alumínio, painéis solares e máquinas de lavar roupa. Ao mesmo tempo, a China reduziu várias tarifas preferenciais e de nação mais favorecida. A tarifa média chinesa sobre os produtos de países terceiros desceu de 2,6% para 2,1%. Isto não só alterou a posição competitiva relativa dos fornecedores chineses e americanos, como também apresentou novas oportunidades ou nova concorrência para os produtores da Europa, Ásia, América Latina e outras regiões.
As tarifas operam através de dois canais fundamentalmente diferentes. Uma tarifa sobre um produto acabado ou comercializado diretamente altera a posição competitiva desse produto no mercado-alvo. Uma tarifa sobre os bens intermédios, por outro lado, aumenta os custos de produção no país importador. Para uma fábrica que adquire componentes eletrónicos, produtos químicos especiais ou peças metálicas do estrangeiro, uma tarifa sobre bens intermédios é economicamente semelhante a um imposto adicional sobre a produção. Pode anular a proteção percebida dos fabricantes nacionais, caso estes fabricantes também dependam de inputs importados.
O erro analítico crucial reside, portanto, em considerar apenas o sector directamente protegido. Uma tarifa sobre o aço pode beneficiar um produtor siderúrgico nacional, mas onerar os fabricantes de máquinas, os produtores de veículos e as empresas de construção. Uma tarifa sobre a electrónica chinesa pode deslocar os produtos acabados chineses do mercado americano, mas, simultaneamente, aumentar os custos de produção para as empresas americanas que utilizam componentes chineses. O impacto económico global resulta da soma destes efeitos opostos, e não do sucesso visível das empresas individuais protegidas.
Milhões de locais comerciais revelam a movimentação por detrás dos dados de negociação
Um estudo empírico particularmente abrangente revela estas mudanças a nível empresarial. A base de dados abrange as 50 maiores economias em termos de produção económica ajustada pela paridade do poder de compra, incluindo os EUA e a China, bem como 48 países terceiros. Para 2018, o conjunto de dados equilibrado contém aproximadamente 7,7 milhões de locais de negócio; para 2022, este número sobe para cerca de 10,8 milhões. Regista as empresas públicas e privadas, as suas localizações, setores, empregos, receitas e estruturas de propriedade. Entre estas, encontram-se subsidiárias de mais de 200.000 empresas multinacionais.
O estudo combina estes dados da empresa com informação alfandegária detalhada ao nível do produto e com tabelas de insumo-produto. Isto permite distinguir se um sector é afectado por tarifas sobre os seus próprios produtos ou por tarifas sobre os produtos intermédios que utiliza. Além disso, determina-se a posição de um setor dentro da cadeia de valor. Um produtor de matéria-prima ou matéria-prima básica está localizado junto ao topo, um fabricante de bens de consumo acabados junto à base, enquanto os fornecedores de componentes e processadores especializados estão geralmente no meio.
Metodologicamente, comparam-se as alterações entre 2018 e 2022. O estudo examina se os setores com maiores encargos tarifários apresentaram desempenhos diferentes em termos de receitas, emprego ou número de estabelecimentos em comparação com os setores menos afetados. Entre outros fatores, são monitorizadas as alterações tarifárias em relação a países terceiros e as respetivas barreiras comerciais impostas pelos EUA e pela China ao país em análise. Esta abordagem permite uma análise significativamente mais precisa do que a simples análise das estatísticas nacionais de exportação.
No entanto, a interpretação correta é crucial. Os resultados medem reações médias em vários países e setores. Isto não significa que todas as empresas no México ou no Vietname beneficiem automaticamente das tarifas americanas, ou que todas as empresas europeias sofram prejuízos devido às tarifas retaliativas chinesas. A localização, a estrutura de propriedade, o tipo de produto, a rede de fornecedores, a intensidade de capital e a posição na cadeia de valor alteram significativamente o impacto. Esta heterogeneidade é uma descoberta fundamental: a guerra comercial não distribui as oportunidades e os encargos de forma equitativa, mas concentra-os em empresas e fases de produção específicas.
Porque é que as tarifas dos EUA levam a produção para países terceiros?
As tarifas americanas sobre os produtos chineses pioram a posição de preço destes produtos em comparação com os produtos similares de países não sujeitos às mesmas tarifas. Para um importador americano, um produto idêntico ou suficientemente semelhante proveniente do Vietname, México ou Malásia torna-se mais atractivo. Esta diversificação comercial pode ser inicialmente conseguida aumentando a utilização das fábricas existentes. Se a nova procura persistir, seguir-se-ão investimentos, turnos adicionais, novos contratos de fornecimento e, potencialmente, novas fábricas.
As empresas multinacionais reagem com grande rapidez. Uma corporação chinesa com uma subsidiária já estabelecida no Sudeste Asiático não tem de reinventar todo o seu processo produtivo. Ela pode realocar encomendas, maquinaria, pessoal, montagem final ou controlo de qualidade dentro do seu grupo corporativo. Da mesma forma, as corporações americanas e europeias podem fornecer a um cliente americano produtos que eram anteriormente abastecidos pela China, a partir de uma fábrica diferente. A vantagem reside não só nas tarifas mais baixas, mas também nas estruturas de gestão já existentes, nas relações com os fornecedores, nas opções de financiamento e nas certificações.
Os resultados empíricos mostram efeitos positivos igualmente claros das tarifas americanas sobre as vendas das subsidiárias multinacionais em países terceiros. Para as empresas que operam exclusivamente no mercado interno, a reação é consideravelmente mais fraca e, muitas vezes, estatisticamente ambígua. Assim, a guerra comercial não beneficia automaticamente as pequenas e médias empresas (PME) locais do país anfitrião. Uma parcela significativa do ajustamento ocorre dentro das redes empresariais globais. A produção desloca-se sem necessariamente transferir a propriedade, a tecnologia ou o controlo estratégico para o país anfitrião.
Isto também explica porque é que o desvio de comércio pode ser mais do que apenas o trânsito de mercadorias. Se apenas os produtos chineses acabados forem encaminhados através de um país terceiro, praticamente não será aí criado qualquer valor adicional. No entanto, se a montagem, o processamento, os testes, a embalagem ou o fabrico de peças forem realocados, a produção e o emprego locais aumentam. Na prática, a linha que separa a deslocalização industrial genuína da mudança mínima de origem é ténue. As regras de origem, as participações locais no valor acrescentado e as inspeções aduaneiras estão, portanto, a tornar-se fatores-chave na nova concorrência entre os locais de produção.
Porque é que as tarifas retaliativas chinesas arrastam consigo países terceiros?
À primeira vista, as tarifas chinesas sobre os produtos americanos parecem criar um efeito inverso: os produtos americanos tornam-se mais caros na China, o que significa que os fornecedores de países terceiros deveriam ganhar quota de mercado. Em alguns sectores, é exactamente isto que acontece, por exemplo, quando os produtos agrícolas ou os bens industriais estandardizados são facilmente substituídos. Em média, porém, as tarifas têm um impacto negativo na produção das empresas multinacionais de países terceiros. Esta aparente assimetria pode ser explicada pela estrutura das cadeias de valor globais.
Muitas exportações dos EUA não são constituídas exclusivamente por produtos americanos. Um veículo montado nos EUA pode conter componentes de motores da Alemanha, eletrónica do Japão, cablagens do México, aços especiais da Europa e software de diversos países. Se as tarifas retaliativas chinesas reduzirem as vendas deste veículo na China, não só a montagem final nos EUA diminuirá, como também a procura de componentes complementares de países terceiros irá diminuir. Os fornecedores perderão encomendas, mesmo que os seus próprios produtos não sejam diretamente afetados por quaisquer tarifas chinesas.
Este efeito de complementaridade é particularmente forte quando os fornecedores estão intimamente integrados nos sistemas de produção específicos de cada cliente. Um componente normalizado pode ser vendido a outros clientes. No entanto, uma caixa de velocidades com certificação específica, uma unidade de controlo personalizada ou um módulo desenvolvido exclusivamente para um modelo específico não podem ser redirecionados a curto prazo. A perda de um mercado consumidor final impacta, então, toda uma cadeia de produtores especializados.
Além disso, os produtos americanos que perdem competitividade na China podem migrar para outros mercados. Nestes mercados, aumentam a pressão concorrencial sobre os fornecedores locais ou europeus. Na perspectiva de um país terceiro, assim, dois encargos ocorrem simultaneamente: perde procura como fornecedor das exportações americanas e enfrenta um aumento da oferta americana noutros mercados. O resultado não é uma vantagem geral resultante da perda de um concorrente, mas antes uma complexa redistribuição da procura e da pressão sobre os preços.
As tarifas impostas aos inputs invertem o princípio da proteção contra a própria indústria
As tarifas sobre bens intermédios são particularmente problemáticas do ponto de vista económico, pois afectam não só os fornecedores estrangeiros, como também alteram a estrutura de custos dos transformadores nacionais. Se a China impuser tarifas adicionais sobre os inputs americanos, os produtores chineses que necessitam destes bens intermédios tornar-se-ão menos competitivos. Os fornecedores de países terceiros podem, então, ganhar quota de mercado, desde que produzam produtos finais comparáveis ou abriguem locais de produção alternativos para empresas multinacionais. Este mecanismo explica os efeitos positivos das tarifas chinesas sobre os bens intermédios americanos em países terceiros.
Por outro lado, as tarifas americanas sobre os inputs chineses oneram os fabricantes americanos. Se os produtos eletrónicos, produtos químicos, peças de máquinas ou produtos metálicos chineses se tornarem mais caros, os custos dos produtos acabados americanos aumentam. Isto pode também afetar empresas de países terceiros cujos componentes são processados juntamente com bens intermédios americanos ou cujas vendas dependem da competitividade dos fabricantes finais americanos. Nos dados analisados, tarifas americanas mais elevadas sobre os inputs chineses estão associadas a menores vendas de subsidiárias multinacionais em países terceiros.
Isto ilustra por que razão a retórica política de protecção e punição é frequentemente enganadora. Uma tarifa é legalmente imposta à importação, mas, economicamente, é distribuída ao longo da cadeia de abastecimento. Dependendo do seu poder de mercado, importadores, produtores, retalhistas e consumidores suportam diferentes parcelas do encargo. Na primeira fase da guerra comercial, as tarifas americanas foram largamente repercutidas nos consumidores através de preços de importação mais elevados. Os exportadores chineses não reduziram os seus preços o suficiente para compensar as tarifas. Assim, uma parcela significativa do encargo permaneceu com as empresas e os compradores americanos.
Isto cria um conflito de objectivos para a política industrial. As tarifas sobre os produtos acabados dos concorrentes podem gerar procura adicional para os produtores nacionais individuais. No entanto, as tarifas sobre bens intermédios enfraquecem frequentemente a competitividade da própria base industrial que se pretende reforçar. Quanto mais complexo for um produto e mais internacionalizada for a sua lista de materiais, maior será este risco. Uma política comercial que classifique as indústrias unicamente pelos seus produtos acabados subestima a dependência dos inputs importados e pode transformar a protecção num choque de custos.
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O papel dos países terceiros no conflito comercial entre os EUA e a China
As empresas multinacionais tornam-se amortecedores e centros de poder
Apenas uma pequena proporção de todos os locais de produção registados pertence a empresas multinacionais. Em 2018, este número rondava os seis por cento ao nível das fábricas. No entanto, estas corporações suportam o peso do ajustamento geográfico. Podem transferir a produção entre subsidiárias, reorganizar as cadeias de abastecimento internas, servir os mercados de vendas a partir de outras fábricas e concentrar investimentos onde o acesso ao mercado e a estrutura de custos se revelem mais favoráveis. As empresas nacionais têm significativamente menos opções.
A reação está a ocorrer principalmente dentro das redes existentes. As receitas estão a mudar mais claramente do que o emprego e o número de unidades de produção. Isto sugere que as empresas irão inicialmente ajustar a utilização da capacidade das fábricas existentes, alterar os volumes de entrega e redirecionar as capacidades já instaladas. Uma nova fábrica exige terreno, licenças, maquinaria, pessoal qualificado e, frequentemente, vários anos de planeamento. A realocação da produção dentro de uma rede empresarial existente, por outro lado, pode ser feita muito mais rapidamente.
As empresas multinacionais chinesas estão a reagir com particular intensidade. A sua participação nas ligações intragrupo com países terceiros aumentou de 0,9% para 1,5% entre 2018 e 2022. O ponto de partida era baixo, mas o aumento relativo foi considerável. Ao mesmo tempo, a participação dos acionistas chineses em subsidiárias na China aumentou significativamente. Isto aponta para uma estratégia dupla: maior integração doméstica e expansão paralela em localizações selecionadas no estrangeiro.
Para os países de acolhimento, este desenvolvimento é ambivalente. O investimento estrangeiro traz capital, emprego, volume de exportações e, frequentemente, processos de produção modernos. Ao mesmo tempo, uma estrutura empresarial altamente integrada pode excluir fornecedores locais. Os benefícios sustentáveis dependem do acesso a mão-de-obra qualificada local, investigação, logística, energia, financiamento e fornecedores competitivos. Só quando um ecossistema industrial mais denso se desenvolver a partir da deslocalização da montagem é que ocorrerá a criação de valor duradouro. Caso contrário, o país continua a ser uma plataforma de exportação intercambiável, cuja atratividade se baseia principalmente nas diferenças tarifárias.
O México e o Vietname unem os rivais em vez de os dividir
O México e o Vietname são considerados beneficiários particularmente visíveis do desvio de comércio. Ambos os países combinam a produção economicamente viável ou competitiva com o acesso estratégico ao mercado americano. O México beneficia também da proximidade geográfica, das curtas rotas de transporte e do acordo comercial norte-americano. O Vietname oferece uma indústria exportadora consolidada, pólos crescentes nos sectores electrónico e têxtil, e uma posição favorável nas redes de abastecimento asiáticas.
O termo "vencedor", no entanto, não deve ser confundido com independência económica. Muitos produtos de exportação vietnamitas contêm componentes, maquinaria ou materiais chineses. As empresas chinesas estão também a investir no México para servir mais diretamente o mercado norte-americano. Isto substitui parcialmente as importações directas dos EUA provenientes da China por uma cadeia na qual os bens intermédios ou o capital chinês entram no mercado americano através de um país terceiro. A ligação torna-se mais longa e menos transparente, mas não completamente quebrada.
Estes países ditos de trânsito têm oportunidades reais. A procura adicional pode acelerar a industrialização, criar emprego e desenvolver o conhecimento local. O Vietname demonstra, em sectores estratégicos, que não só redireccionou mercadorias, como também gerou valor acrescentado interno. No entanto, este sucesso não é automaticamente replicável em todos os países. Requer infraestruturas fiáveis, mão-de-obra qualificada, fornecimento de energia competitivo, portos operacionais e uma administração capaz de implementar investimentos com rapidez.
Ao mesmo tempo, a vulnerabilidade política está a aumentar. Se os EUA introduzirem regras de origem mais rigorosas, controlos anti-circunvenção ou tarifas contra locais suspeitos de desvio de comércio, a vantagem competitiva poderá diminuir rapidamente. Os países em transição precisam, portanto, de oferecer mais do que apenas uma nova etiqueta de envio. Necessitam de uma participação crescente na criação de valor local, de cadeias de abastecimento rastreáveis e de capacidades tecnológicas próprias. Só assim o desvio de comércio de curto prazo se traduzirá num desenvolvimento industrial sustentável.
O meio da cadeia de valor está sob forte pressão
As maiores perdas líquidas não se concentram necessariamente no início ou no fim da cadeia de produção, mas frequentemente nas suas fases intermédias. É nestas fases que se encontram os fabricantes especializados em componentes, conjuntos, materiais e serviços industriais. São, simultaneamente, compradores de bens intermédios internacionais e fornecedores para outros produtores. Consequentemente, o conflito comercial afecta-os em ambos os lados dos seus cálculos.
Quando os preços dos inputs importados sobem, os custos de produção aumentam. Se, ao mesmo tempo, um cliente importante na China ou nos EUA perder competitividade, as vendas caem. O fornecedor muitas vezes não consegue repercutir na totalidade os custos mais elevados, uma vez que os seus clientes também estão sob pressão. A sua margem de lucro diminui, os investimentos são diferidos e a capacidade ociosa aumenta. As empresas com produtos personalizados, custos de certificação elevados e poucos clientes importantes são particularmente vulneráveis.
Em contrapartida, as indústrias mais a montante podem beneficiar de uma base de procura mais ampla. As matérias-primas, materiais básicos ou inputs industriais normalizados podem ser frequentemente vendidos a múltiplos clientes e regiões. No final da cadeia, os produtores de bens acabados podem ganhar quota de mercado se um concorrente chinês ou americano se tornar mais caro devido às tarifas. Os dados mostram, portanto, efeitos gerais mais favoráveis para os setores mais a montante e mais a jusante do que para os estágios intermédios a jusante.
Para a análise das empresas, uma perspectiva específica de cada país é, por isso, insuficiente. O fator crucial é a posição específica dentro da rede de produção. Duas empresas no mesmo país e, em termos gerais, no mesmo setor, podem sofrer efeitos opostos. Um fabricante de dispositivos finais pode ganhar quota de mercado americano, enquanto o seu fornecedor local de componentes perde terreno por depender mais dos clientes chineses. As análises de risco estratégico devem, portanto, ser conduzidas ao nível do produto, cliente e lista de materiais.
As médias regionais obscurecem os vencedores e os vencidos
A Ásia e a América do Norte, excluindo a China e os EUA, foram particularmente afectadas na primeira fase da guerra comercial. Isto não é surpreendente: ambas as regiões estão estreitamente integradas nas redes de produção das partes em conflito. Na Ásia, as novas oportunidades de exportação coincidem com uma forte dependência dos bens intermédios chineses e da procura chinesa. Na América do Norte, o México combina as vantagens do acesso ao mercado americano com os riscos decorrentes do novo escrutínio político e de um elevado grau de dependência da economia americana.
A Europa apresenta um efeito líquido mais baixo em média, mas mesmo essa média não é muito animadora. Os efeitos positivos e negativos anulam-se parcialmente. As subsidiárias europeias podem beneficiar da substituição de fornecedores chineses no mercado americano. Ao mesmo tempo, os fornecedores europeus saem a perder se os produtos finais americanos tiverem menor procura na China ou se os fabricantes americanos perderem competitividade devido aos elevados custos dos inputs chineses. Um efeito global quase neutro não significa, portanto, estabilidade, mas pode ser o resultado de alterações significativas opostas.
Existem também diferenças significativas entre os setores. A eletrónica, a engenharia mecânica, automóvel, química, metalúrgica e bens de consumo reagem de forma diferente, uma vez que a comercialização, a intensidade de capital, a padronização dos produtos e as estruturas da cadeia de abastecimento variam. Os países com vantagem comparativa já existente num produto afetado podem absorver a nova procura mais facilmente. Os locais com grande disponibilidade de capital tendem a beneficiar mais em sectores de capital intensivo, uma vez que as máquinas, a mão-de-obra qualificada e o financiamento estão prontamente disponíveis. Uma tarifa por si só não cria expertise industrial, mas reforça frequentemente as vantagens locacionais já existentes.
A avaliação regional deve também diferenciar entre vendas, emprego e novas empresas. O aumento das vendas pode resultar de uma maior utilização da capacidade instalada e da produtividade, sem um aumento proporcional de novos postos de trabalho. As fábricas automatizadas podem lidar com grandes aumentos nas exportações com uma expansão limitada do pessoal. Por outro lado, as indústrias com utilização intensiva de mão-de-obra podem criar emprego mais rapidamente, mas gerar menos valor acrescentado local. Portanto, numa perspetiva de política económica, não importa apenas se as exportações aumentam, mas também o rendimento, as tecnologias e as relações de fornecimento que geram dentro do país.
A Alemanha e a Europa só podem vencer com a sua própria força industrial
Para a Alemanha e a União Europeia, a rivalidade entre os EUA e a China apresenta oportunidades selectivas. Os fabricantes europeus podem posicionar-se como fornecedores alternativos em ambos os mercados, desde que os seus produtos não estejam sujeitos a novas barreiras comerciais. Existem vantagens tecnológicas, particularmente em máquinas, produtos químicos especiais, tecnologia de medição industrial, automação e componentes de alta qualidade. Ao mesmo tempo, a Europa está fortemente dependente de ambas as regiões económicas: da China como mercado consumidor e fonte de abastecimento, e dos EUA como mercado, parceiro tecnológico e fonte de segurança.
O maior perigo reside, portanto, numa decisão forçada em bloco. Uma completa desvinculação da China acarretaria elevados custos de aquisição e venda para muitas indústrias europeias. Contudo, manter essa dependência também seria arriscado, particularmente no que diz respeito a matérias-primas críticas, baterias, electrónica, tecnologia solar e determinados produtos intermédios. A estratégia sensata não é uma desvinculação generalizada, mas antes uma redução direccionada das dependências unilaterais.
A diversificação exige tempo e dinheiro. Um fornecedor adicional necessita de ser tecnicamente qualificado, auditado e integrado contratualmente. As ferramentas, certificações e processos logísticos devem ser adaptados. Para componentes altamente especializados, a troca de fornecedores pode demorar anos. Por conseguinte, as empresas não devem apenas considerar o preço de compra atual, mas também ter em conta o prejuízo total esperado em caso de falha, sanção ou aumento repentino das tarifas. A redundância, neste caso, não é um desperdício, mas sim uma forma de seguro.
A Europa pode melhorar a sua posição aprofundando o mercado único, acelerando os processos de licenciamento, limitando os custos da energia e das infraestruturas e alargando as relações comerciais com várias regiões. Os acordos com países terceiros de elevado crescimento não são meramente uma política de exportação, mas também uma componente da resiliência industrial. Ao mesmo tempo, a UE deve impedir que os subsídios nacionais dispersos fragmentem o mercado único. Uma corrida fragmentada aos subsídios não irá contrariar as economias de escala de que gozam os EUA e a China; o que é necessário é um quadro europeu fiável para o investimento, a energia, os dados, o capital e o comércio.
As empresas necessitam de um mapa das suas dependências
A consequência operacional mais importante é que a origem de um fornecedor direto é insuficiente para avaliar os riscos geopolíticos. Um fornecedor europeu pode, por sua vez, ser altamente dependente de materiais chineses. Uma fábrica mexicana pode processar componentes chineses essenciais. Um produto aparentemente americano pode ter uma elevada proporção de bens intermédios estrangeiros. Por conseguinte, as empresas precisam de transparência, pelo menos até aos seus principais subfornecedores e matérias-primas críticas.
Uma estratégia robusta começa com a segmentação baseada na criticidade económica e na substituibilidade. Peças normalizadas com múltiplos fornecedores não exigem redundância dispendiosa. No entanto, a redundância faz sentido para componentes com prazos de entrega longos, requisitos de certificação elevados ou apenas uma fonte de fornecimento. O fundamental não é maximizar o número de fornecedores, mas evitar causas comuns de falhas. Dois fornecedores no mesmo parque industrial, no mesmo porto ou com a mesma fonte de matéria-prima não constituem uma verdadeira diversificação.
A rede de produção também deve ser gerida como um portfólio. As fábricas diferem em termos de custos, acesso ao mercado, risco cambial, estabilidade política, fornecimento de energia e proximidade aos clientes. As empresas multinacionais saíram-se melhor durante a guerra comercial principalmente porque conseguiram remanejar as encomendas entre unidades já existentes. Esta flexibilidade não surge espontaneamente durante uma crise. Necessita de ser preparada através de maquinaria compatível, dados de produto transferíveis, padrões de qualidade uniformes e processos de contingência bem estruturados.
Ao mesmo tempo, a resiliência não deve ser confundida com uma regionalização completa. Uma cadeia de abastecimento puramente nacional pode ser particularmente vulnerável em caso de crises energéticas locais, catástrofes naturais ou conflitos laborais. A diversificação internacional pode reduzir os riscos, desde que não dependa de um único corredor político. A solução economicamente viável é, geralmente, uma combinação de proximidade regional para componentes críticos e sensíveis ao tempo e fornecimento global para inputs normalizados e tecnologias especializadas.
A política industrial deve considerar as redes em vez das fábricas individuais
Para os governos, o efeito dominó oferece uma lição fundamental: as tarifas não podem ser limitadas, com precisão, a um único produtor estrangeiro. Alteram o comportamento dos importadores, fornecedores, subsidiárias e concorrentes em muitos países. Uma medida pode beneficiar uma indústria nacional visível, ao mesmo tempo que onera sectores a jusante menos visíveis. As avaliações de políticas devem, portanto, considerar as interdependências entre os inputs e os produtos, o emprego, os preços no consumidor, o investimento e as potenciais contramedidas em conjunto.
As medidas de proteção direcionadas podem ser justificadas por razões de segurança, por exemplo, quando são afetadas capacidades críticas, tecnologias relevantes para fins militares ou fornecimentos vitais. No entanto, os objectivos de segurança devem ser explicitamente declarados e definidos da forma mais restrita possível. As tarifas amplas são um instrumento rudimentar. Aumentam os custos mesmo quando não existe dependência estratégica e criam incentivos para a sua burla. Os padrões de aquisição, armazenagem, promoção de investimentos, políticas de investigação ou controlos de exportação coordenados são, normalmente, mais eficazes.
Os países terceiros também precisam de uma estratégia mais sofisticada do que simplesmente atrair fábricas de montagem estrangeiras. Os incentivos fiscais podem atrair investimento a curto prazo, mas, a longo prazo, a mão-de-obra qualificada, os portos, as redes eléctricas, a administração digital, a segurança jurídica e os fornecedores locais são cruciais. O financiamento público deve estar ligado a formação, investigação, compras locais e criação de valor comprovada, sem gerar uma localização forçada e ineficiente. O objetivo deve ser um ecossistema industrial autossuficiente.
A nível internacional, a ordem comercial global continua a ser importante, mesmo que não consiga eliminar a rivalidade política. Regras fiáveis reduzem a incerteza e facilitam investimentos a longo prazo. Onde os acordos multilaterais são inviáveis, os acordos plurilaterais para tecnologias específicas, matérias-primas ou bens ambientais podem proporcionar estabilidade. Quanto mais transparentes forem as regras de origem, os subsídios e as isenções de segurança, menor será o risco de as empresas construírem capacidades dispendiosas com base em sinais políticos de curto prazo.
Os dados apontam num determinado sentido, mas não para uma ordem mundial definitiva
O estudo, que abrange o período de 2018 a 2022, oferece uma visão excecionalmente ampla da primeira fase da guerra comercial, mas apresenta limitações. A comparação assenta essencialmente em dois momentos distintos. Isto torna visíveis os ajustes a longo prazo, enquanto as flutuações a curto prazo e o momento exato são captados com menor precisão. Além disso, parte do período do estudo coincide com a pandemia, que impactou massivamente a produção, o comércio e as decisões de localização. Os controlos extensivos podem reduzir esta sobreposição, mas não eliminá-la completamente.
Os dados empresariais utilizados abrangem milhões de locais de operação, mas não constituem um censo global perfeito. As receitas, o emprego e as estruturas de propriedade podem ser captados com diferentes graus de completude, dependendo do país. Além disso, a classificação dos produtos por setor e o cálculo das tarifas indiretas requerem pressupostos. Os resultados devem, portanto, ser entendidos como padrões robustos: as empresas multinacionais reagem com mais intensidade, as tarifas americanas e chinesas produzem efeitos diferentes em países terceiros e a posição na cadeia de valor é crucial.
Além disso, a política comercial evoluiu desde a primeira fase de escalada. As tarifas tradicionais são agora complementadas por controlos de exportação, triagem de investimentos, subsídios, exigências de produção local e restrições tecnológicas. Estes instrumentos funcionam de forma diferente de uma simples sobretaxa de preço na fronteira. Um controlo das exportações pode impedir completamente uma remessa, enquanto um subsídio cria nova capacidade produtiva e uma tarifa altera principalmente os preços relativos. A próxima fase da reestruturação será, portanto, mais fortemente influenciada pelas regulamentações tecnológicas, de capital e de segurança.
Contudo, a principal conclusão continua a ser válida. As barreiras políticas não dissolvem simplesmente as redes de produção internacionais. As empresas contornam, deslocam, substituem e alargam as ligações. O mapa visível do comércio muda mais rapidamente do que a estrutura invisível da tecnologia, do capital e dos bens intermédios. Por conseguinte, aqueles que observam apenas os números das importações bilaterais podem constatar uma aparente dissociação, embora a dependência indirecta persista.
O verdadeiro trunfo é a adaptabilidade
A guerra comercial entre os EUA e a China não acabou com as cadeias de abastecimento globais, mas antes as reestruturou. As tarifas americanas sobre os produtos chineses abrem oportunidades de venda a países terceiros, uma vez que as empresas estão a transferir as suas plataformas de produção e exportação. As tarifas retaliativas chinesas sobre os produtos americanos podem onerar esses mesmos países terceiros, caso os seus bens intermédios complementem as exportações americanas. As tarifas sobre os bens intermédios geram repercussões adicionais, uma vez que aumentam os custos das indústrias nacionais e afectam as localidades relacionadas no estrangeiro.
Os vencedores não são, portanto, automaticamente países específicos, mas principalmente empresas e regiões com infraestruturas industriais já existentes. Isto inclui capacidade ociosa, mão-de-obra qualificada, energia fiável, logística eficiente, acesso a acordos comerciais e uma rede de fornecedores locais. As empresas multinacionais possuem uma vantagem estrutural porque podem transferir a produção entre subsidiárias já existentes. As empresas nacionais só beneficiam de forma mais significativa quando estão integradas nestas novas redes.
Para a Europa e a Alemanha, o desafio reside em conciliar a abertura com a gestão do risco. Nem um regresso ingénuo à antiga globalização, nem um isolacionismo dispendioso são opções convincentes. As empresas devem reconhecer as dependências críticas, qualificar as fontes alternativas de fornecimento e tornar os locais de produção mais flexíveis. Os decisores políticos devem moldar as infra-estruturas, a energia, os mercados de capitais, a investigação e as relações comerciais de forma a que a adaptação industrial na Europa se mantenha economicamente viável.
A conclusão provocadora é a seguinte: as tarifas não trazem simplesmente a produção de volta para casa. Desviam-na para outros países. Estes desvios podem trazer investimento e emprego a países terceiros específicos, mas aumentam frequentemente os custos de transporte, controlo e coordenação. Criam novas dependências, enquanto as antigas desaparecem apenas parcialmente. O aparelho produtivo global não se torna mais nacionalizado como resultado, mas sim mais complexo. Portanto, o que importa não é quem ergue a barreira tarifária mais elevada, mas sim quem detém a rede produtiva mais adaptável.
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