Memórias do SPD: Como um grande partido político duplicou gradualmente a carga fiscal sobre os pensionistas em 2005

O legado oculto da política social vermelho-verde

Aumento gradual da tributação das pensões: o que os políticos lhe escondem quando se reformar

Aqueles que estão a entrar ou a aproximar-se da reforma têm muitas vezes uma surpresa desagradável ao receberem a sua declaração de rendimentos. A tributação das pensões na Alemanha está a tornar-se cada vez mais comum, e até mesmo pequenos aumentos nas pensões estão a levar os reformados a pagar impostos. No entanto, quase ninguém conhece as raízes históricas deste fardo crescente. Foi precisamente o governo de coligação entre os partidos vermelho e verde, sob a liderança de Gerhard Schröder, que iniciou uma profunda mudança de paradigma com a Lei do Rendimento de Reforma, em 2005.

Embora a Agenda 2010 esteja associada principalmente, na consciência pública, às reformas do mercado de trabalho relacionadas com o Hartz IV, os cortes estruturais maciços no nosso sistema de segurança social foram largamente esquecidos. O texto que se segue lança luz sobre as decisões políticas frequentemente negligenciadas tomadas pelos sociais-democratas daquela época. Demonstra detalhadamente como a introdução da tributação diferida, fatores de amortecimento direcionados para os ajustamentos da segurança social e a simultânea abolição do imposto sobre as grandes fortunas resultaram numa gigantesca redistribuição de riqueza. Trata-se de uma análise de uma estratégia de política fiscal que, ao longo de décadas, transferiu gradualmente o encargo fiscal das grandes fortunas para os ombros da classe média trabalhadora e dos pensionistas.

A tributação das pensões e a história esquecida da política de reforma do SPD

Em 2005, a então coligação governamental vermelho-verde, formada pelo SPD e pela Aliança 90/Os Verdes, sob a liderança do Chanceler Gerhard Schröder e do Ministro das Finanças Hans Eichel, implementou uma profunda alteração no tratamento fiscal das poupanças para a reforma e dos pagamentos de pensões. Com a chamada Lei dos Rendimentos da Reforma, a tributação das pensões transformou-se de um sistema muito brando para um que, a prazo, visa a tributação integral de todos os rendimentos da reforma. Esta reforma continua a ser subestimada por largos segmentos da população, apesar de ser uma das decisões de política social mais significativas em termos financeiros das últimas duas décadas na Alemanha.

O gatilho legal para uma viragem política

A reforma não teve origem num impulso social-democrata original, mas sim numa decisão do Tribunal Constitucional Federal de 6 de Março de 2002. Os juízes de Karlsruhe determinaram que a tributação desigual anteriormente aplicada às pensões dos funcionários públicos, que eram tributadas quase na totalidade, e às pensões estatutárias, que eram tributadas apenas sobre a chamada parcela de rendimento, violava o princípio geral da igualdade consagrado no artigo 3.º da Lei Fundamental. O legislativo foi incumbido de criar uma nova regulamentação, constitucionalmente compatível, até 2005, o mais tardar. Uma comissão de peritos, presidida pelo economista Bert Rürup, foi nomeada para desenvolver uma solução, e as suas recomendações serviram de base para a legislação subsequente.

Já em Março de 2003, a Comissão Rürup propôs que, a partir de 2005, todas as pensões, antigas e novas, fossem inicialmente tributadas a 50%, tendo esta parcela tributável aumentado anualmente até atingir os 100% em 2040. Em contrapartida, as contribuições pagas pelos trabalhadores para o regime obrigatório de segurança social seriam gradual e totalmente isentas de impostos, com este processo a ser concluído até 2025. Em 29 de Abril de 2004, o Bundestag aprovou a Lei do Rendimento de Reforma com os votos do SPD e da Aliança 90/Os Verdes, contra a oposição declarada da CDU/CSU e do FDP. A lei entrou em vigor a 1 de janeiro de 2005.

O princípio da tributação diferida e as suas implicações

O cerne da reforma reside no princípio da chamada tributação diferida. Isto significa que as contribuições para a segurança social durante a vida laboral estão isentas de impostos, enquanto, em contrapartida, os pagamentos subsequentes da reforma são integralmente tributados em sede de imposto sobre o rendimento. Inicialmente, aplicava-se um modelo de coorte à parcela tributável da reforma: os que se reformaram em 2005 pagavam imposto sobre 50% do seu rendimento de segurança social; os que se aposentaram em 2006, sobre 52%; e assim a percentagem aumentava em incrementos de dois pontos percentuais até atingir 80% em 2020. O plano original previa, então, um aumento adicional da parcela tributável em incrementos anuais de um ponto percentual, de modo que a tributação integral de 100% fosse alcançada para aqueles que se aposentassem em 2040 e posteriormente.

O aspecto crucial deste modelo é que a parcela tributável, uma vez determinada para uma determinada coorte de pensionistas, permanece fixa durante toda a duração da sua pensão. Por exemplo, alguém que se reformou em 2005 pagará imposto permanentemente sobre 50% da sua pensão, enquanto aqueles que se reformarem em coortes posteriores terão de pagar imposto sobre uma percentagem mais elevada. Particularmente relevante para as gerações actuais e futuras de reformados é o facto de cada aumento nominal da pensão ocorrido durante o período de pagamento se tornar totalmente tributável, sem quaisquer disposições transitórias. Isto significa que mesmo os pensionistas com uma baixa dedução fiscal básica ficarão gradualmente sujeitos a tributação ao longo do tempo devido aos ajustamentos regulares das pensões – um efeito frequentemente discutido nos debates públicos sob o termo "tributação progressiva das pensões".

A desaceleração da transição e o risco de dupla tributação

Posteriormente, o cronograma original foi ajustado várias vezes. A partir de 2023, o acordo de coligação do actual governo estipulou a redução do aumento anual da parcela tributável das pensões de um ponto percentual para meio ponto percentual. Isto adiou a data para a tributação integral das novas pensões do ano original de 2040 para 2058. Ao mesmo tempo, a dedutibilidade integral das contribuições para o seguro de pensões foi antecipada para 2023, em vez do ano originalmente previsto de 2025.

O contexto para este ajustamento foi a crescente preocupação com a dupla tributação inconstitucional. Os críticos, incluindo vários tribunais fiscais e especialistas em direito fiscal, salientaram que os pensionistas cujas contribuições eram apenas parcialmente isentas de impostos durante as suas vidas laborais, mas que necessitam de pagar imposto sobre uma maior proporção das suas pensões na reforma, poderiam, na prática, ser tributados duas vezes. O Ministério Federal das Finanças respondeu alterando as disposições legais transitórias para garantir a conformidade constitucional. Apesar deste ajustamento, o problema fundamental continua por resolver: milhões de futuros pensionistas suportarão uma carga fiscal significativamente maior na reforma do que a geração de pensionistas das décadas de 1990 e início de 2000.

A Agenda 2010 como o segundo pilar das políticas de austeridade sociais-democratas

Paralelamente à introdução da tributação das pensões, o SPD, sob a liderança de Gerhard Schröder, impulsionou uma reestruturação fundamental do sistema de segurança social com a chamada Agenda 2010, cujos efeitos a longo prazo também foram pouco percebidos pelo público. Já em 2001, o governo de coligação vermelho-verde decidiu por uma redução significativa do valor futuro das pensões, segundo a qual os benefícios de reforma cairiam de mais de 50% para 43% do salário líquido médio até 2030. Para compensar a consequente diferença nas pensões, foi introduzido o regime de pensões privadas subsidiado pelo Estado, o chamado Plano de Pensões Riester. No entanto, o seu sucesso na conquista da adesão ficou muito aquém das expectativas iniciais, particularmente entre os trabalhadores com baixos rendimentos, que muitas vezes não dispunham de recursos financeiros para contribuições adicionais para a segurança social privada.

Outro elemento desta fase de reforma, que tem recebido pouca atenção pública, foi a introdução do chamado factor de sustentabilidade na fórmula de ajustamento das pensões, como parte da Lei da Sustentabilidade aprovada em 2004. Este factor liga o aumento anual das pensões à proporção entre pensionistas e contribuintes e atenua automaticamente os aumentos das pensões quando o número de pensionistas aumenta em relação à população activa. Conjugado com o factor Riester, já introduzido anteriormente, outro factor de atenuação computacional, resultou na manutenção da pensão média de velhice praticamente inalterada entre 2003 e 2011, enquanto o seu valor nominal aumentou apenas de 733 € para 743 € por mês. Só anos mais tarde, sob pressão da sua própria base eleitoral e das crescentes críticas ao desequilíbrio social da reforma, o SPD começou a suavizar gradualmente componentes-chave da Agenda 2010, por exemplo, introduzindo a opção de reforma sem descontos aos 63 anos para aqueles com períodos de contribuição particularmente longos.

O desaparecimento do imposto sobre o património e o papel do SPD no mesmo

Uma das curiosidades políticas mais surpreendentes, embora pouco conhecida, diz respeito ao imposto sobre o património na Alemanha e ao papel, nada claro, do SPD neste contexto. Após o Tribunal Constitucional Federal ter declarado a estrutura vigente do imposto sobre o património inconstitucional em 1995, devido ao favorecimento injusto dos activos imobiliários em detrimento dos activos financeiros, a então coligação governamental de centro-direita, liderada por Helmut Kohl, aboliu completamente o imposto em 1997. Curiosamente, o grupo parlamentar do SPD no Bundestag não estava disposto a concordar com a sua abolição total na altura, mas votou uma reforma constitucional que continuaria a tributar os bens privados, isentando apenas os activos empresariais das empresas. A deputada do SPD na altura, Barbara Hendricks, confirmou posteriormente, em entrevista, a existência de um projecto de lei completo para um imposto constitucional sobre a riqueza, mas que este foi bloqueado no Bundesrat (Conselho Federal) pela coligação governamental formada pela CDU/CSU e pelo FDP.

A verdadeira estranheza reside no facto de a lei do imposto sobre o património permanecer formalmente em vigor até aos dias de hoje, mas simplesmente não é aplicada desde 1997 porque a reavaliação da base tributável, constitucionalmente exigida, nunca foi efectuada. Esta situação, que os especialistas jurídicos descrevem como uma mera suspensão e não como uma revogação, custou ao Estado alemão centenas de milhares de milhões de euros em receitas fiscais nas últimas três décadas, segundo cálculos de institutos de investigação económica. Embora o SPD tenha defendido reiteradamente a reintrodução de um imposto sobre o património nas décadas subsequentes, nunca tentou seriamente implementar esta exigência através de legislação durante as suas várias participações no governo (incluindo com a CDU/CSU) desde 1998.

Outras curiosidades políticas pouco conhecidas da social-democracia

Para além da tributação das pensões e do imposto sobre o património, existem inúmeros outros episódios na história do SPD que são pouco conhecidos do público em geral, embora tenham tido consequências políticas e económicas significativas.

A introdução da chamada "escada Riester", no âmbito da reforma das pensões de 2001, garantiu que a componente de poupança para a reforma na fórmula de ajustamento das pensões aumentasse em incrementos anuais de 0,5 pontos percentuais de 2002 a 2012, atingindo os 4,0%. Isto significou, na prática, uma redução adicional, quase imperceptível, de todos os aumentos das pensões durante uma década inteira, independentemente de os pensionistas em causa terem ou não contratado um plano de pensões privado Riester.

É ainda de salientar que a expansão do trabalho temporário, apoiada pelo SPD como parte das reformas Hartz, permitiu a utilização irrestrita de trabalhadores temporários nas empresas – uma liberalização que não seria historicamente esperada de um partido tradicionalmente orientado para os trabalhadores e que só voltou a ser restringida muitos anos mais tarde por períodos máximos de atribuição legalmente estabelecidos.

É também pouco conhecido que o SPD, no decurso da reforma da segurança social de 2007, tenha concordado com o aumento gradual da idade padrão de reforma de 65 para 67 anos, embora a sua plataforma tradicional tenha sempre defendido o reforço, e não a restrição, da reforma legal. Esta reforma, conhecida como "Reforma aos 67 anos", foi apenas parcialmente modificada muito mais tarde, permitindo que aqueles com 45 anos de contribuição se aposentassem sem descontos aos 63 anos.

Historicamente, é também largamente esquecido que, no âmbito da chamada Lei da Sustentabilidade de 2004, o chamado factor Riester foi temporariamente suspenso em 2008 devido à pressão política, a fim de permitir maiores reajustamentos nas pensões antes das eleições federais de 2009 – um processo que foi posteriormente criticado pelos economistas como um exemplo clássico de suspensão, motivada por tácticas eleitorais, de mecanismos de atenuação que, na verdade, foram concebidos para durar a longo prazo.

Classificação e avaliação das políticas económicas

Do ponto de vista económico, a Lei do Rendimento de Reforma não pode ser considerada isoladamente da Agenda 2010. Ambos os conjuntos de reformas seguiram a mesma lógica de política fiscal: face à mudança demográfica e ao aumento da proporção de reformados em relação aos contribuintes, era necessário garantir a viabilidade financeira a longo prazo do sistema de segurança social obrigatório, sem permitir que as taxas de contribuição dos empregados e das empresas aumentassem descontroladamente. O diferimento da tributação proporciona ao Estado uma fonte adicional de receita, que cresce demograficamente, uma vez que, a cada nova geração de reformados, uma maior proporção do rendimento de reforma se torna tributável, enquanto, ao mesmo tempo, as despesas com pensões são atenuadas por factores de sustentabilidade e pelo regime de segurança social Riester.

Do ponto de vista da política distributiva, é notável que estas medidas onerem desproporcionalmente os pensionistas de rendimentos médios, enquanto os beneficiários de pensões muito baixos continuam isentos de impostos graças às deduções fiscais básicas, e os ricos beneficiam da suspensão do imposto sobre o património e de taxas relativamente moderadas do imposto sobre as mais-valias. Esta situação levanta a questão fundamental de até que ponto um partido com uma plataforma social-democrata, através das suas próprias políticas de reforma, contribuiu para uma transferência da carga fiscal dos segmentos mais ricos da população para a ampla classe média de pensionistas. A continuidade tardia, mas essencialmente inalterada, da tributação diferida das pensões por parte dos governos subsequentes demonstra também que esta não é uma decisão excepcional a curto prazo, mas antes um mecanismo fiscal estrutural que opera durante décadas, cujo impacto total muitos cidadãos só sentirão verdadeiramente na sua própria reforma.

A combinação do aumento gradual da tributação sobre as pensões, dos ajustamentos moderados das pensões e de um imposto sobre o património suspenso desde 1997 constitui, portanto, um quadro coerente, mas raramente discutido na sua totalidade no debate público, de uma estratégia de política fiscal que tem sido prosseguida por todos os lados do espectro político e cujas origens remontam principalmente ao período dos governos de coligação entre os partidos vermelho e verde, de 1998 a 2005.