Kenangan SPD: Bagaimana sebuah partai politik besar secara bertahap menggandakan beban pajak bagi para pensiunan pada tahun 2005

Warisan tersembunyi dari kebijakan sosial merah-hijau

Pajak pensiun yang merayap: Apa yang disembunyikan politisi dari Anda saat Anda pensiun

Mereka yang memasuki atau mendekati masa pensiun sering kali mengalami kejutan yang tidak menyenangkan ketika menerima surat pemberitahuan pajak mereka. Pajak pensiun di Jerman semakin marak, dan bahkan kenaikan pensiun yang kecil pun mendorong para lansia ke dalam kewajiban pajak. Namun, hampir tidak ada yang menyadari akar sejarah dari beban yang terus meningkat ini. Tidak lain adalah pemerintahan koalisi merah-hijau di bawah Gerhard Schröder yang memulai pergeseran paradigma yang mendalam dengan Undang-Undang Pendapatan Pensiun pada tahun 2005.

Meskipun Agenda 2010 terutama dikaitkan dalam kesadaran publik dengan reformasi pasar tenaga kerja seputar Hartz IV, pemotongan struktural besar-besaran terhadap sistem pensiun kita sebagian besar telah dilupakan. Teks berikut ini menjelaskan keputusan kebijakan yang sering diabaikan yang dibuat oleh Partai Sosial Demokrat pada era tersebut. Teks ini menunjukkan secara detail bagaimana pengenalan pajak tunda, faktor-faktor peredam yang ditargetkan dalam penyesuaian pensiun, dan penghapusan pajak kekayaan secara bersamaan menghasilkan redistribusi kekayaan yang sangat besar. Ini adalah analisis strategi kebijakan fiskal yang, selama beberapa dekade, secara bertahap menggeser beban pajak dari kekayaan besar ke pundak kelas menengah pekerja dan para pensiunan.

Pajak pensiun dan sejarah kebijakan reformasi SPD yang terlupakan

Pada tahun 2005, koalisi merah-hijau yang berkuasa saat itu, yaitu SPD dan Aliansi 90/Partai Hijau, di bawah Kanselir Gerhard Schröder dan Menteri Keuangan Hans Eichel, menerapkan perubahan mendasar dalam perlakuan pajak atas tabungan pensiun dan pembayaran pensiun. Dengan apa yang disebut Undang-Undang Pendapatan Pensiun, perpajakan pensiun diubah dari sistem yang sangat longgar menjadi sistem yang, dalam jangka panjang, bertujuan untuk pengenaan pajak penuh atas semua pendapatan pensiun. Reformasi ini terus diremehkan oleh sebagian besar penduduk, meskipun ini adalah salah satu keputusan kebijakan sosial yang paling signifikan secara finansial dalam dua dekade terakhir di Jerman.

Pemicu hukum untuk titik balik politik

Reformasi tersebut tidak berasal dari dorongan sosial demokratik yang orisinal, melainkan dari putusan Mahkamah Konstitusi Federal pada tanggal 6 Maret 2002. Para hakim di Karlsruhe menetapkan bahwa pengenaan pajak yang tidak setara sebelumnya terhadap pensiun pegawai negeri sipil, yang hampir seluruhnya dikenakan pajak, dan pensiun wajib, yang hanya dikenakan pajak pada bagian yang disebut pendapatan, melanggar prinsip umum kesetaraan yang diabadikan dalam Pasal 3 Undang-Undang Dasar. Legislatif diharuskan untuk membuat peraturan baru yang sesuai dengan konstitusi paling lambat pada tahun 2005. Sebuah komisi ahli, yang diketuai oleh ekonom Bert Rürup, ditunjuk untuk mengembangkan solusi, dan rekomendasinya menjadi dasar bagi undang-undang selanjutnya.

Sejak Maret 2003, Komisi Rürup mengusulkan bahwa, mulai tahun 2005, semua pensiun lama dan baru awalnya akan dikenakan pajak sebesar 50 persen, dengan porsi kena pajak ini meningkat secara bertahap setiap tahun hingga mencapai 100 persen pada tahun 2040. Sebagai imbalannya, kontribusi yang dibayarkan oleh individu yang bekerja ke skema asuransi pensiun wajib akan secara bertahap dan sepenuhnya dibebaskan dari pajak, dengan proses ini akan selesai pada tahun 2025. Pada tanggal 29 April 2004, Bundestag mengesahkan Undang-Undang Pendapatan Pensiun dengan suara dari SPD dan Aliansi 90/Partai Hijau, meskipun ditentang oleh CDU/CSU dan FDP. Undang-Undang tersebut mulai berlaku pada tanggal 1 Januari 2005.

Prinsip penangguhan pajak dan implikasinya

Inti dari reformasi ini adalah prinsip yang disebut pengenaan pajak tertunda. Ini berarti bahwa kontribusi untuk tabungan pensiun selama masa kerja seseorang dibebaskan dari pajak, sementara sebagai gantinya, pembayaran pensiun selanjutnya sepenuhnya dikenakan pajak penghasilan. Awalnya, model kohort diterapkan pada bagian pensiun yang dikenakan pajak: mereka yang pensiun pada tahun 2005 harus membayar pajak atas 50 persen dari pendapatan pensiun mereka; mereka yang pensiun pada tahun 2006, atas 52 persen; dan persentase tersebut meningkat dengan kenaikan dua poin persentase hingga 80 persen pada tahun 2020. Rencana awalnya adalah untuk meningkatkan lebih lanjut bagian yang dikenakan pajak dengan kenaikan satu poin persentase setiap tahun, sehingga pengenaan pajak penuh sebesar 100 persen akan tercapai bagi mereka yang pensiun pada tahun 2040 dan seterusnya.

Aspek penting dari model ini adalah bahwa porsi yang dikenakan pajak, setelah ditentukan untuk kelompok pensiun tertentu, tetap tetap selama seluruh durasi pensiun mereka. Misalnya, seseorang yang pensiun pada tahun 2005 akan secara permanen membayar pajak atas 50 persen dari pensiun mereka, sementara mereka yang pensiun pada kelompok selanjutnya harus membayar pajak atas persentase yang lebih tinggi. Yang sangat relevan bagi generasi pensiunan saat ini dan mendatang adalah fakta bahwa setiap kenaikan nominal pensiun yang terjadi selama periode pembayaran menjadi kena pajak penuh tanpa ketentuan transisi apa pun. Ini berarti bahwa bahkan pensiunan dengan tunjangan pajak dasar yang rendah secara bertahap akan dikenakan pajak dari waktu ke waktu karena penyesuaian pensiun reguler – efek yang sering dibahas dalam debat publik dengan istilah "pajak pensiun yang merayap" (creeping pension taxation).

Memperlambat transisi dan risiko pajak berganda

Selanjutnya, jadwal awal disesuaikan beberapa kali. Mulai tahun 2023, kesepakatan koalisi pemerintah saat ini menetapkan pengurangan kenaikan tahunan pada bagian pensiun yang dikenakan pajak dari satu poin persentase menjadi setengah poin persentase. Hal ini menunda tanggal pengenaan pajak penuh atas pensiun baru dari tahun 2040 menjadi tahun 2058. Pada saat yang sama, pengurangan pajak penuh atas kontribusi asuransi pensiun dimajukan ke tahun 2023, bukan tahun 2025 seperti yang direncanakan semula.

Latar belakang penyesuaian ini adalah meningkatnya kekhawatiran tentang pajak ganda yang tidak konstitusional. Para kritikus, termasuk sejumlah pengadilan pajak dan pakar hukum pajak, menunjukkan bahwa para pensiunan yang kontribusinya hanya sebagian dibebaskan dari pajak selama masa kerja mereka, tetapi harus membayar pajak atas proporsi pensiun yang lebih tinggi saat pensiun, secara efektif dapat dikenakan pajak dua kali. Kementerian Keuangan Federal menanggapi hal ini dengan mengubah ketentuan hukum transisi untuk memastikan kepatuhan konstitusional. Terlepas dari penyesuaian ini, masalah mendasar tetap belum terselesaikan: jutaan pensiunan di masa depan akan menanggung beban pajak yang jauh lebih tinggi saat pensiun daripada generasi pensiunan pada tahun 1990-an dan awal 2000-an.

Agenda 2010 sebagai pilar kedua kebijakan penghematan sosial demokrat

Seiring dengan pengenalan pajak pensiun, SPD di bawah kepemimpinan Gerhard Schröder mendorong restrukturisasi mendasar sistem pensiun dengan apa yang disebut Agenda 2010, yang dampak jangka panjangnya hampir tidak terasa di kesadaran publik. Sejak tahun 2001, pemerintah koalisi merah-hijau memutuskan pengurangan signifikan dalam tingkat pensiun di masa depan, yang menurutnya tunjangan pensiun akan turun dari lebih dari 50 persen menjadi 43 persen dari upah bersih rata-rata pada tahun 2030. Untuk menutup kesenjangan pensiun yang dihasilkan, skema pensiun swasta yang disubsidi negara, yang disebut pensiun Riester, diperkenalkan. Namun, keberhasilannya dalam mendapatkan daya tarik jauh dari harapan awal, terutama di kalangan penerima pendapatan rendah, yang seringkali kekurangan dana untuk penyediaan pensiun swasta tambahan.

Unsur lain dari fase reformasi ini, yang kurang mendapat perhatian publik, adalah pengenalan apa yang disebut faktor keberlanjutan ke dalam rumus penyesuaian pensiun sebagai bagian dari Undang-Undang Keberlanjutan yang disahkan pada tahun 2004. Faktor ini mengaitkan kenaikan pensiun tahunan dengan rasio pensiunan terhadap kontributor dan secara otomatis meredam kenaikan pensiun ketika jumlah pensiunan meningkat relatif terhadap populasi pekerja. Dikombinasikan dengan faktor Riester yang diperkenalkan sebelumnya, faktor peredam perhitungan lainnya, hal ini mengakibatkan rata-rata pensiun usia lanjut tetap hampir tidak berubah antara tahun 2003 dan 2011, sementara nilai nominalnya hanya naik dari €733 menjadi €743 per bulan. Baru beberapa tahun kemudian, di bawah tekanan dari basis pendukungnya sendiri dan meningkatnya kritik terhadap ketidakseimbangan sosial reformasi tersebut, SPD mulai secara bertahap melonggarkan komponen-komponen kunci Agenda 2010, misalnya, dengan memperkenalkan opsi pensiun tanpa potongan pada usia 63 tahun bagi mereka yang memiliki masa kontribusi yang sangat panjang.

Pajak kekayaan yang telah lenyap dan peran SPD di dalamnya

Salah satu keunikan politik yang paling mengejutkan, namun kurang dikenal, menyangkut pajak kekayaan Jerman dan peran SPD yang jauh dari jelas dalam konteks ini. Setelah Mahkamah Konstitusi Federal menyatakan struktur pajak kekayaan yang ada tidak konstitusional pada tahun 1995, karena aset real estat, khususnya, secara tidak adil diuntungkan dibandingkan aset keuangan, koalisi tengah-kanan yang berkuasa saat itu di bawah Helmut Kohl sepenuhnya menghapus pajak tersebut pada tahun 1997. Menariknya, kelompok parlemen SPD di Bundestag sama sekali tidak siap untuk menyetujui penghapusan totalnya pada saat itu, tetapi malah memilih reformasi yang sesuai dengan konstitusi yang akan terus mengenakan pajak pada aset pribadi, sementara hanya mengecualikan aset bisnis perusahaan. Anggota parlemen SPD pada saat itu, Barbara Hendricks, kemudian mengkonfirmasi dalam sebuah wawancara bahwa rancangan undang-undang lengkap untuk pajak kekayaan yang sesuai dengan konstitusi memang ada, tetapi diblokir di Bundesrat (Dewan Federal) oleh koalisi yang berkuasa dari CDU/CSU dan FDP.

Keanehan sebenarnya terletak pada kenyataan bahwa undang-undang pajak kekayaan secara formal tetap berlaku hingga saat ini, tetapi undang-undang tersebut sama sekali tidak diterapkan sejak tahun 1997 karena penilaian ulang basis pajak yang diwajibkan secara konstitusional tidak pernah dilakukan. Situasi ini, yang oleh para ahli hukum digambarkan sebagai penangguhan belaka dan bukan pencabutan, telah merugikan negara Jerman ratusan miliar euro dalam pendapatan pajak selama tiga dekade terakhir, menurut perhitungan lembaga penelitian ekonomi. Meskipun SPD berulang kali menyerukan pengenalan kembali pajak kekayaan pada dekade-dekade berikutnya, partai tersebut tidak pernah serius berupaya untuk menerapkan tuntutan ini melalui legislasi selama berbagai partisipasinya dalam pemerintahan (termasuk dengan CDU/CSU) sejak tahun 1998.

Keunikan politik lain yang kurang dikenal dari demokrasi sosial

Selain pengenaan pajak atas pensiun dan pajak kekayaan, terdapat banyak episode lain dalam sejarah SPD yang hampir tidak diketahui oleh masyarakat umum, meskipun episode-episode tersebut memiliki konsekuensi politik dan ekonomi yang signifikan.

Pengenalan apa yang disebut tangga Riester sebagai bagian dari reformasi pensiun tahun 2001 memastikan bahwa apa yang disebut komponen tabungan pensiun dalam rumus penyesuaian pensiun meningkat secara bertahap sebesar 0,5 poin persentase setiap tahun dari tahun 2002 hingga 2012, dan akhirnya mencapai 4,0 persen. Hal ini secara efektif berarti adanya pengurangan tambahan yang hampir tidak terlihat pada semua kenaikan pensiun selama satu dekade penuh, terlepas dari apakah pensiunan yang bersangkutan telah mengambil pensiun Riester swasta atau tidak.

Patut juga dicatat bahwa perluasan pekerjaan sementara, yang didukung oleh SPD sebagai bagian dari reformasi Hartz, memungkinkan penggunaan pekerja sementara tanpa batas di perusahaan – sebuah liberalisasi yang secara historis tidak akan diharapkan dari partai yang secara tradisional berorientasi pada karyawan dan yang baru dibatasi kembali bertahun-tahun kemudian oleh periode penugasan maksimum yang ditetapkan oleh undang-undang.

Juga kurang diketahui bahwa SPD, dalam rangka reformasi pensiun tahun 2007, menyetujui peningkatan bertahap usia pensiun standar dari 65 menjadi 67 tahun, meskipun platform tradisionalnya selalu menganjurkan penguatan, bukan pembatasan, pensiun wajib. Reformasi ini, yang dikenal sebagai "Pensiun di Usia 67 Tahun," hanya sebagian dimodifikasi jauh kemudian, memungkinkan mereka yang telah berkontribusi selama 45 tahun untuk pensiun tanpa potongan pada usia 63 tahun.

Secara historis, juga banyak yang melupakan bahwa, dalam rangka apa yang disebut Undang-Undang Keberlanjutan tahun 2004, apa yang disebut faktor Riester juga ditangguhkan sementara pada tahun 2008 karena tekanan politik untuk memungkinkan penyesuaian pensiun yang lebih tinggi sebelum pemilihan federal tahun 2009 – sebuah proses yang kemudian dikritik oleh para ekonom sebagai contoh klasik penangguhan mekanisme peredaman yang dimotivasi oleh taktik pemilihan, yang sebenarnya dirancang untuk bertahan dalam jangka panjang.

Klasifikasi dan evaluasi kebijakan ekonomi

Dari perspektif ekonomi, Undang-Undang Pendapatan Pensiun tidak dapat dipertimbangkan secara terpisah dari Agenda 2010. Kedua rangkaian reformasi tersebut mengikuti logika kebijakan fiskal yang sama: Mengingat perubahan demografis dan meningkatnya rasio pensiunan terhadap kontributor, kelangsungan keuangan jangka panjang sistem asuransi pensiun wajib harus dipastikan tanpa membiarkan tingkat kontribusi untuk karyawan dan perusahaan meningkat secara tidak terkendali. Pajak yang ditangguhkan memberi negara sumber pendapatan tambahan yang tumbuh secara demografis, karena dengan setiap generasi pensiunan baru, proporsi pendapatan pensiun yang dikenakan pajak semakin tinggi, sementara pada saat yang sama pengeluaran pensiun diredam oleh faktor keberlanjutan dan skema pensiun Riester.

Dari perspektif kebijakan distribusi, perlu dicatat bahwa langkah-langkah ini secara tidak proporsional membebani para pensiunan dengan pendapatan menengah, sementara penerima pensiun yang sangat rendah tetap bebas pajak berkat tunjangan pajak dasar, dan orang kaya mendapat manfaat dari penangguhan pajak kekayaan dan tarif pajak keuntungan modal yang relatif moderat. Situasi ini menimbulkan pertanyaan mendasar tentang sejauh mana sebuah partai dengan platform sosial-demokratis, melalui kebijakan reformasinya sendiri, telah berkontribusi pada pergeseran beban pajak dari segmen penduduk yang kaya ke kelas menengah pensiunan yang luas. Kelanjutan penangguhan pajak pensiun yang tertunda, tetapi pada dasarnya tidak berubah, oleh pemerintah selanjutnya juga menunjukkan bahwa ini bukanlah keputusan jangka pendek dan luar biasa, melainkan mekanisme fiskal struktural yang beroperasi selama beberapa dekade, yang dampak penuhnya baru akan dirasakan oleh banyak warga negara setelah masa pensiun mereka sendiri.

Kombinasi dari peningkatan bertahap pajak pensiun, penyesuaian pensiun yang terkendali, dan pajak kekayaan yang telah ditangguhkan sejak tahun 1997 membentuk gambaran yang koheren, tetapi jarang dibahas secara keseluruhan dalam debat publik, tentang strategi kebijakan fiskal yang telah dijalankan lintas kubu politik dan yang asal-usulnya terutama terletak pada periode pemerintahan merah-hijau dari tahun 1998 hingga 2005.