Quand le réseautage devient une forme de gouvernement – ​​et que les consultants externes paient la facture aux frais des contribuables

Le problème fondamental : la compétence comme catégorie erronée

En République fédérale d'Allemagne, deux parcours professionnels parallèles ont émergé ces dernières décennies. Théoriquement distincts, ils convergent de plus en plus dans les faits : la voie politique et la voie entrepreneuriale et industrielle. Cette convergence a permis l'émergence de personnalités politiques comme Friedrich Merz et Katherina Reiche, qui n'ont pas accédé aux plus hautes fonctions de l'État grâce à une expertise politique exceptionnelle, mais grâce à une approche plus subtile et efficace : des décennies de travail systématique pour cultiver des réseaux qui facilitent la transition entre la politique et le secteur privé, une transition harmonieuse, mutuellement avantageuse et continue.

De 2016 à 2020, Friedrich Merz a présidé le conseil de surveillance de la filiale allemande de BlackRock, le plus grand gestionnaire d'actifs au monde, dont les actifs sous gestion dépassent le PIB de la plupart des pays. Son rôle, comme l'expliquait BlackRock, n'était ni opérationnel ni entrepreneurial, mais résolument politique : « cultiver les relations de BlackRock avec les principaux clients, les régulateurs et les autorités de régulation en Allemagne ». Il n'était pas un entrepreneur, mais un facilitateur. Parallèlement, il siégeait aux conseils de surveillance de Deutsche Börse, de Commerzbank, d'Axa Assurances et de la société immobilière IVG, et représentait les intérêts du lobby de la métallurgie et de l'électrotechnique au sein de l'association de soutien de l'Initiative pour une nouvelle économie sociale de marché (INSM). Lorsqu'il est revenu à la politique active en 2021 et est finalement devenu chancelier, il a conservé tous ces liens, tels un fardeau invisible.

Le parcours professionnel de Katherina Reiche suit une structure identique. Après 17 ans au Bundestag, elle intègre la direction de l'Association des entreprises municipales (VKU), le groupe de pression représentant 1 500 fournisseurs municipaux d'énergie et d'eau, puis devient PDG de Westenergie AG, filiale d'E.ON employant 10 000 personnes et exploitant l'un des plus importants réseaux de gaz d'Allemagne. Elle aussi n'était pas une entrepreneuse au sens créatif du terme. Sa valeur ajoutée pour les entreprises résidait dans son accès aux décideurs politiques et sa connaissance approfondie des structures réglementaires. Forte de cette expérience, elle retourne au gouvernement en tant que ministre fédérale de l'Économie et de l'Énergie.

La logique institutionnelle de l'incompétence

Quiconque souhaite comprendre pourquoi un tel parcours professionnel est structurellement dangereux, non seulement pour les individus concernés mais aussi pour l'économie dans son ensemble, doit en saisir la logique institutionnelle. Le ministère fédéral de l'Économie et de l'Énergie est l'un des ministères les plus complexes du gouvernement allemand. Il régule les marchés de l'énergie, dont le chiffre d'affaires annuel se chiffre en centaines de milliards d'euros, définit la politique industrielle de secteurs qui soutiennent des millions d'emplois, négocie des accords commerciaux internationaux et des accords sur les matières premières, et élabore des politiques de protection du climat dont les effets se feront sentir pendant des décennies. Le niveau d'expertise requis pour ces missions dépasse largement celui qu'un homme politique titulaire d'un diplôme en sciences naturelles et ayant une expérience de lobbyiste et de communicateur peut facilement posséder.

L’État, cependant, a une solution à ce problème précis : des fonctionnaires ministériels hautement qualifiés. Le ministère fédéral de l’Économie et de l’Énergie (BMWi) emploie plusieurs centaines d’experts – économistes, juristes, ingénieurs et spécialistes de l’industrie – formés et rémunérés pour réaliser précisément les analyses dont un ministre a besoin pour prendre ses décisions. Ces fonctionnaires sont tenus de respecter les consignes, mais ne s’y soumettent pas. Ils fournissent ce que la loi exige : une analyse réalisée au mieux de leurs connaissances et en toute conscience, même si le résultat est politiquement gênant. C’est précisément là leur problème du point de vue d’un ministre dont les priorités politiques sont davantage définies par les réseaux industriels que par l’expertise économique.

La solution proposée par le système consiste à externaliser certaines fonctions auprès de consultants externes. Ces cabinets de conseil ne sont pas soumis aux mêmes obligations de compte rendu que les fonctionnaires ministériels. Ils ne peuvent être tenus responsables devant les commissions parlementaires, contrairement aux secrétaires d'État. Leurs publications ne contiennent que les traces autorisées par le client. Ils savent précisément qui les mandate et ce qui est attendu d'eux. Il en résulte un contournement systématique du savoir institutionnel que l'État a lui-même constitué, au profit d'avis extérieurs qui s'alignent structurellement sur les idées du pouvoir politique.

Le gaspillage d'un milliard de dollars : le coût des consultants externes pour l'État

Les conséquences financières de cette pratique sont alarmantes. Dans un rapport d'audit de 2025, la Cour fédérale des comptes a constaté que le gouvernement allemand avait dépensé plus de 1,6 milliard d'euros en services de conseil externes entre 2015 et 2025. Rien qu'entre 2020 et 2023, ces dépenses ont augmenté de 39 %, atteignant près de 240 millions d'euros par an. La commission des finances du Bundestag avait déjà demandé une réduction substantielle du recours aux consultants externes en 2020. Selon la Cour fédérale des comptes, cette demande est restée lettre morte. La plupart des ministères n'avaient même pas formulé d'objectifs de réduction concrets. La Cour des comptes estime que l'intégrité de l'administration est menacée.

Les coûts directs sont le moindre des problèmes. Le véritable risque de préjudice économique réside dans les décisions prises sur la base de ces avis d'experts et consultations. L'exemple le plus frappant est sans doute celui du péage automobile mis en place sous le ministre fédéral des Transports, Andreas Scheuer. Rien qu'en 2018, le ministère des Transports a versé près de 12 millions d'euros à des consultants externes pour la planification du péage, alors même que le risque de poursuites par l'UE avait été signalé dès le départ, tant en interne qu'en externe. Scheuer a néanmoins autorisé la signature du contrat d'exploitation avant que la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) ne rende son arrêt. La CJUE a déclaré le péage illégal au regard du droit de l'UE. Les demandes de dommages et intérêts formulées par les consortiums d'exploitation se sont élevées à 560 millions d'euros. Les consultants externes qui avaient supervisé le projet n'ont assumé aucune responsabilité financière. Ils ont empoché l'argent et se sont exonérés de toute responsabilité.

Le scandale des consultants au ministère fédéral de la Défense sous Ursula von der Leyen révèle un schéma structurellement identique. Selon Der Spiegel, la secrétaire d'État de l'époque, Katrin Suder, elle-même directrice chez McKinsey pendant de nombreuses années, a fait entrer au ministère « de nombreux anciens collègues de McKinsey » et a attribué des contrats de plusieurs millions d'euros à son ancien cabinet. La Cour fédérale des comptes a établi que le ministère « bénéficiait systématiquement du soutien de certains cabinets de conseil et de certaines personnes » et « insistait fréquemment sur le recours à des consultants spécifiques ». D'après les calculs, le ministère de la Défense a dépensé 154,9 millions d'euros en consultants externes pour la seule année 2020, le plaçant en tête des ministères fédéraux à cet égard. Le Parlement n'était pas pleinement informé de ces dépenses, car le ministère dissimulait systématiquement les contrats sous-traités lors de ses réponses aux questions parlementaires.

La perversité structurelle des avis d'experts favorables

L’aspect le plus dangereux, sur le plan économique, du modèle de consultant n’est pas d’ordre financier, mais épistémique : les rapports commandés à des tiers sont systématiquement conçus pour confirmer, plutôt que remettre en question, les convictions politiques de leurs clients. Il ne s’agit pas d’une hypothèse, mais d’un constat avéré.

Dans le cas du ministère des Affaires économiques de Reiche, une enquête de l'organisation environnementale Greenpeace a révélé qu'au moins 28 modifications substantielles avaient été apportées entre la version initiale du rapport de suivi de la transition énergétique de l'EWI (août 2025) et la version publiée en septembre 2025. Les passages critiques concernant les risques liés aux nouvelles centrales à gaz ont été atténués, les coûts de la transition énergétique ont été jugés excessivement gonflés par les experts, et des recommandations d'actions que l'institut considérait comme nécessaires sont apparues comme facultatives dans la version ministérielle. L'institut qui a préparé le rapport, l'EWI de l'Université de Cologne, a été mandaté par un consortium dirigé par BET Consulting GmbH – deux institutions ayant des liens avérés avec les entreprises d'énergies fossiles E.ON et RWE. Résultat : la ministre, issue du milieu E.ON, a chargé des experts du même milieu de produire une analyse confirmant ses propres orientations politiques. Aux frais du contribuable.

Dans un rapport marquant de 2023, la Cour fédérale des comptes a décrit avec précision la logique systémique de ce problème : « Lorsque le gouvernement fédéral recourt à des consultants externes, l’intérêt public et la recherche du profit s’opposent dans des domaines clés de l’administration publique. Cette pratique présente des risques particuliers pour le budget fédéral et l’intégrité administrative. » Le cabinet de conseil optimise sa propre pérennité en tant que fournisseur. Il le fait non pas par la qualité au sens scientifique du terme, mais par la satisfaction du client. Plus ses résultats sont favorables, plus la probabilité d’un nouveau contrat est élevée. Cette structure d’incitation nuit à l’indépendance des conseils politiques.

Les responsables politiques, quant à eux, tirent également profit de ce système. Der Spiegel le décrivait avec justesse en 2019 : les responsables politiques peuvent justifier leurs décisions en invoquant une « expertise externe et supposément indépendante ». Cela crée un filet de sécurité rhétorique : si une mesure échoue, la responsabilité intellectuelle incombe aux consultants, et non au ministre. Si la mesure réussit, le ministre en récolte les fruits politiques. Le risque est externalisé, le gain internalisé. Pour le responsable politique commanditaire, il s’agit d’un système rationnellement supérieur ; pour l’économie, c’est un désastre.

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Pourquoi cela est particulièrement dangereux pour l'économie

Les dommages économiques causés par cette situation ne sont pas abstraits. Ils se manifestent par trois canaux différents mais interdépendants.

Le premier canal est le canal de mauvaise allocation directe

Les décisions de politique énergétique fondées sur des avis d'experts favorables orientent les investissements dans la mauvaise direction. Si des consultants externes du secteur gazier aident l'Allemagne à obtenir des contrats d'approvisionnement en gaz à long terme jusqu'en 2036 au lieu d'accélérer le développement des énergies renouvelables, ces contrats immobiliseront des capitaux et des infrastructures pendant au moins une décennie dans une technologie plus coûteuse à l'échelle internationale que l'électricité verte produite localement. L'Energy Watch Group a calculé que reporter le développement des énergies renouvelables à 2045, par rapport à un scénario d'accélération jusqu'en 2035, engendrera des coûts supplémentaires de 320 milliards d'euros. Ce chiffre de 320 milliards d'euros n'est pas abstrait : il représente les coûts énergétiques pour les entreprises qui perdront en compétitivité internationale et pour les ménages dont le pouvoir d'achat diminuera.

Le deuxième canal est le canal réglementaire

Un ministre de l'Économie, lié aux entreprises d'énergies fossiles et dont les principaux conseillers externes partagent le même profil, élabore des réglementations favorisant les intérêts de ces sociétés. Il ne s'agit pas d'une théorie du complot, mais d'une conséquence institutionnellement prévisible. Si les tarifs de rachat pour les petites installations photovoltaïques sont supprimés, les PME et les ménages perdront un moyen d'autosuffisance énergétique, tandis que les grands fournisseurs d'énergie consolideront leur clientèle. Si les règles de priorité pour l'énergie éolienne et solaire sont levées dans certaines régions, la rentabilité des projets dans lesquels les PME ont investi diminuera. La réglementation transfère systématiquement le pouvoir de marché des petits acteurs décentralisés aux grandes entreprises. C'est l'antithèse même du libre marché.

Le troisième canal est le canal d'érosion par compétence

Lorsque les ministères négligent systématiquement leurs propres ressources au profit de consultants externes, ils perdent progressivement la capacité d'évaluer de manière indépendante les enjeux complexes. La Cour fédérale des comptes a explicitement averti que la dépendance des gouvernements à l'égard de consultants externes, notamment dans des domaines stratégiques comme les technologies de l'information, mais aussi en matière d'énergie et de politique industrielle, conduit à une situation où le secteur public n'est plus en mesure d'évaluer la qualité des avis d'experts qu'il reçoit. Un ministère qui ne peut plus déterminer la qualité d'un avis d'expert perd la maîtrise de ses propres politiques. Les décisions ne sont alors plus prises par le corps législatif démocratiquement élu, mais par le cabinet de consultants mandaté.

Le principe de la porte tournante comme risque systémique

Le phénomène de pantouflage entre la politique et les affaires est antérieur au gouvernement actuel. Mais la composition du cabinet de Friedrich Merz lui a donné une nouvelle dimension. Selon une étude d'abgeordnetenwatch.de datant de 2025, de nombreux ministres du cabinet Merz ont exercé les fonctions de lobbyistes, de consultants en management ou de dirigeants d'entreprise juste avant leur nomination. Il en résulte un gouvernement structurellement composé de représentants des intérêts mêmes qu'il est censé réguler.

Le problème fondamental réside dans ce que les économistes appellent la « capture du régulateur » : la prise de contrôle progressive d'une autorité de régulation par le secteur qu'elle est censée contrôler. La capture du régulateur ne résulte pas d'une corruption manifeste, mais de mécanismes plus subtils : des visions du monde partagées, des relations personnelles et la conviction tacite que ce qui est bon pour l'industrie l'est aussi pour le pays. Lorsque le chancelier de l'Échiquier est issu du cercle du plus grand gestionnaire d'actifs au monde et le ministre des Affaires économiques de celui du plus grand fournisseur d'énergie régional, la capture du régulateur n'est plus un risque théorique, mais une réalité structurelle.

LobbyControl a documenté dans son dossier sur le lobbying du gouvernement Merz comment d'anciens clients de membres actuels du gouvernement peuvent tirer profit directement du processus législatif. Par exemple, l'accord de coalition omet explicitement l'interdiction des PFAS, substances chimiques persistantes, qui profitent directement à l'industrie chimique, avec laquelle des liens étroits existent. Une coïncidence ? Peut-être. Un schéma récurrent ? Assurément.

La contradiction qui résume tout

C’est là que réside la contradiction fondamentale qui caractérise tout le système : Merz et Reiche se présentent publiquement comme des défenseurs des entreprises. Reiche évoque la sécurité d’approvisionnement, l’accessibilité financière et la compétitivité industrielle. Merz, quant à lui, insiste sur la nécessité de renforcer l’attractivité de l’Allemagne pour les entreprises. Tous deux se perçoivent comme des réalistes pragmatiques qui, après les années idéologiques de la coalition du « feu tricolore », sont enfin à l’écoute des besoins des entreprises.

Mais qu'est-ce que cela signifie concrètement ? La sécurité d'approvisionnement grâce à des contrats gaziers jusqu'en 2036, ce qui replongera l'Allemagne dans une dépendance géopolitique et augmentera les coûts énergétiques à long terme. L'accessibilité financière grâce à la réduction des tarifs de rachat, qui ont stimulé les investissements dans les énergies renouvelables décentralisées et auraient permis de réduire la dépendance vis-à-vis des grandes entreprises coûteuses. La compétitivité industrielle grâce à un prix de l'électricité industrielle si bas que les experts le qualifient d'« homéopathique ». Et un recours à des consultants externes qui engloutissent des millions d'euros d'argent public dans des cabinets de conseil non responsables de leurs recommandations, mais dont les avis influencent des décisions d'investissement de plusieurs milliards.

La contradiction ne réside pas dans le fait que Merz et Reiche souhaitent nuire à l'économie. Elle réside plutôt dans le fait qu'ils favorisent un segment spécifique de l'économie – celui dont ils sont issus et auquel ils sont liés – tout en prétendant agir au nom de l'ensemble de l'économie. L'économie qu'ils représentent est celle des grandes entreprises, des investisseurs financiers et des exploitants d'infrastructures d'énergies fossiles. L'économie exclue est celle des petites et moyennes entreprises (PME), des coopératives énergétiques citoyennes, des pionniers du solaire, des jeunes entreprises spécialisées dans le stockage d'énergie et des millions de ménages qui, en tant que prosommateurs, pourraient contribuer au succès de la transition énergétique si un cadre réglementaire adéquat leur était fourni.

L'irresponsabilité comme modèle d'entreprise

Un aspect particulièrement destructeur du complexe consultant-politicien réside dans la disparition totale de toute responsabilité. Dans un système démocratique fonctionnel, le ministre assume la responsabilité politique de ses décisions. Il peut être interrogé par le Parlement, destitué par un vote de défiance et jugé par le public. Les consultants externes ne sont soumis à aucun de ces contrôles.

La Cour des comptes fédérale a explicitement identifié ce problème dans son rapport de 2023 : le contrôle parlementaire des services de conseil n’est pas garanti car de nombreux contrats échappent aux obligations de déclaration ou sont enregistrés de manière opaque. Dans un rapport précédent, la Cour des comptes avait dressé un tableau alarmant des pratiques en matière de marchés publics. Un ministère a déboursé 17 200 € pour qu’un consultant externe prenne des notes lors d’une réunion de commission – une tâche qui aurait pu être accomplie par n’importe quel membre du personnel. Un autre a payé 5 900 € pour répondre à une simple question parlementaire. Il ne s’agit pas de cas isolés, mais bien des symptômes d’une pratique systémique.

Quelles sont les conséquences ? Le modèle du gestionnaire de réseaux politiques, qui dirige un département complexe sans expertise approfondie et compense ce manque de compétences par des consultants externes issus de son propre réseau, est non seulement problématique d'un point de vue démocratique, mais aussi économiquement préjudiciable. En effet, il engendre des erreurs d'appréciation systématiques qui, au total, coûtent des milliards, et il compromet la capacité de l'État à agir sur le long terme. Un État qui ignore ses propres compétences et qui a délégué ses missions essentielles à des entreprises privées perd sa capacité à gouverner de manière indépendante au fil des décennies.

Le politologue et expert en lobbying Gerhard Schick, du mouvement citoyen Finanzwende, a formulé la question suivante lors du retour de Merz en politique : « La question cruciale est de savoir quel type d’activité économique il défend : celle qui fournit des services d’intérêt public ou celle où la malhonnêteté et les arrangements secrets sont la norme. Cette question n’est pas personnelle. Elle est structurelle. Et la structure du gouvernement actuel apporte une réponse claire. ».

Ce qui nécessiterait une véritable solution

Le mouvement d'opposition à ce système est facile à décrire, mais politiquement délicat. Premièrement, il exigerait une période de carence stricte d'au moins cinq ans, durant laquelle les responsables politiques, après avoir quitté leurs fonctions, seraient interdits d'exercer toute activité dans les secteurs qu'ils ont réglementés. L'Allemagne applique formellement une telle période depuis 2015, mais elle est trop courte, son application trop hésitante et son impact, par conséquent, limité. Deuxièmement, il faudrait un développement substantiel de l'expertise interne de l'État, plutôt que de recourir à des consultants externes. La Cour fédérale des comptes le réclame depuis des années. Troisièmement, il faudrait un registre exhaustif des lobbyistes, assorti d'exigences de transparence totales, recensant non seulement les déclarations officielles, mais aussi toute influence concrète exercée sur les lois et les règlements.

Des hommes politiques comme Merz et Reiche ne prendront pas au sérieux de telles mesures, car elles risqueraient de fragiliser le système dont ils tirent leur pouvoir. Il ne s'agit pas d'une critique de leur moralité, mais d'une description structurelle de leur situation institutionnelle. Les systèmes se perpétuent d'eux-mêmes. Et le système du gestionnaire politique en réseau, appuyé par un cabinet de conseil externe, s'est jusqu'à présent révélé plus résistant que toutes les demandes de changement formulées par les parlements.