Critiques du manque de légitimité : Que signifient les récentes déclarations d'Ursula von der Leyen concernant les troupes de l'UE en Ukraine ?

Des soldats européens en Ukraine ? Von der Leyen prend des décisions unilatérales – sans mandat ?

Ursula von der Leyen prévoit d'envoyer des soldats européens en Ukraine. Alors que la guerre fait rage, elle décide de dépenses de milliards d'euros et de l'envoi de troupes, sans consultation du Parlement ni contrôle.

Les récentes déclarations de la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, concernant un éventuel déploiement de troupes européennes en Ukraine, ont suscité un vif débat sur les pouvoirs de décision et la légitimité démocratique de l'Union européenne. Dans un entretien accordé au Financial Times en août 2025, Mme von der Leyen a affirmé que l'Europe élaborait des « plans assez précis » pour un déploiement multinational de troupes en Ukraine, au titre des garanties de sécurité consécutives à un éventuel accord de paix. Cette déclaration a suscité de vives critiques, notamment de la part du ministre allemand de la Défense, Boris Pistorius, qui a souligné que l'Union européenne « n'a absolument aucune juridiction ni compétence en matière de déploiement de troupes ».

Ursula von der Leyen a évoqué une « feuille de route claire » pour le déploiement des troupes, qui pourrait comprendre plusieurs dizaines de milliers de soldats européens bénéficiant du soutien américain dans les domaines du commandement, du contrôle et de la reconnaissance.

Quels sont les fondements juridiques et institutionnels sur lesquels l'UE fonde ses décisions militaires ?

Le fondement juridique des décisions militaires de l'UE est inscrit dans la politique de sécurité et de défense commune (PSDC), qui fait partie intégrante de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). La PSDC est régie par les articles 42 à 46 du traité sur l'Union européenne et est soumise à des dispositions spécifiques.

Un aspect fondamental de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) est le principe d'unanimité : les décisions du Conseil ayant des implications militaires ou de défense requièrent l'unanimité, conformément à l'article 31, paragraphe 4, du traité sur l'Union européenne. Cela signifie que les 27 États membres de l'UE doivent approuver toute opération militaire. Les dépenses opérationnelles liées aux mesures ayant des implications militaires ou de défense ne sont pas supportées par le budget de l'Union européenne, mais par les États membres, conformément à l'article 41, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne.

Le contrôle politique et l'orientation stratégique des opérations militaires de l'UE relèvent du Conseil et du Comité politique et de sécurité (CPS). Le Service européen pour l'action extérieure dispose d'un état-major militaire (EUMS) chargé de l'alerte précoce, de la connaissance de la situation et de la planification stratégique des missions militaires. Les décisions de mener une mission ou une opération PSDC sont prises par le Conseil européen, qui requiert l'accord de tous les États membres de l'UE.

Quel rôle joue la Commission européenne dans les décisions militaires ?

Le rôle de la Commission européenne en matière militaire est nettement plus limité que dans d'autres domaines politiques de l'UE. Comme l'a souligné le ministre Pistorius, la Commission européenne n'a « aucune compétence » en matière de déploiement de troupes. Sa responsabilité principale réside dans les fonctions exécutives au niveau supranational, tandis que les décisions relatives à la politique militaire et de défense relèvent du pilier intergouvernemental de l'UE.

Dans le cadre de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC), la responsabilité principale incombe au Conseil de l'UE et aux États membres, et non à la Commission. Le haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, qui est également vice-président de la Commission, joue un rôle de coordination, mais même dans ce cas, son pouvoir de décision est limité par le principe d'unanimité et requiert l'accord de tous les États membres.

Les déclarations d'Ursula von der Leyen concernant des « plans précis » de déploiement de troupes peuvent donc être interprétées comme dépassant ses pouvoirs institutionnels, puisqu'en tant que présidente de la Commission, elle n'a pas le pouvoir de décider des déploiements militaires ni d'annoncer publiquement de tels plans.

Comment fonctionne le principe d'unanimité dans la politique de sécurité de l'UE ?

Le principe d'unanimité est un élément fondamental du processus décisionnel de l'UE dans des domaines sensibles tels que la politique étrangère et de sécurité. Dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC), l'unanimité des 27 États membres est requise pour qu'une décision soit adoptée. Ce principe vise à garantir que, dans les domaines particulièrement importants touchant à la souveraineté nationale, aucun pays ne soit contraint d'agir contre son gré.

Le principe d'unanimité en matière de politique de sécurité présente des avantages et des inconvénients. D'une part, il garantit le soutien de tous les États membres à une décision, ce qui renforce sa légitimité et sa pérennité. D'autre part, il peut engendrer un blocage si certains pays exercent leur droit de veto, comme l'a fait la Hongrie, par exemple, sur plusieurs décisions concernant l'Ukraine.

Il existe toutefois quelques exceptions au principe d'unanimité en matière de politique étrangère, notamment l'abstention constructive et les clauses passerelles. Dans le cas de l'abstention constructive, un État membre peut s'abstenir de voter au lieu d'exercer son veto, permettant ainsi l'adoption de la mesure. Ces mécanismes sont cependant très rarement utilisés.

De quelle légitimité démocratique dispose la Commission européenne ?

La légitimité démocratique de la Commission européenne est une question complexe qui englobe divers mécanismes de légitimité indirecte. Le président de la Commission n'est pas élu directement par les citoyens de l'UE, mais désigné à l'issue d'une procédure en plusieurs étapes : le Conseil européen propose un candidat, qui doit ensuite être élu par le Parlement européen. L'ensemble du Collège des commissaires doit également être confirmé par le Parlement.

Ursula von der Leyen a été confirmée pour un second mandat en 2024 après avoir obtenu une nette majorité de 401 voix lors du vote du Parlement européen le 18 juillet 2024. Cette confirmation lui confère un certain degré de légitimité démocratique, même si elle est indirecte.

Le Parlement européen, seule institution de l'UE élue au suffrage direct, exerce un contrôle important sur la Commission. Il peut lui retirer sa confiance par un vote de censure, ce qui entraîne la démission de l'ensemble de la Commission. Par ailleurs, la Commission est tenue de rendre compte régulièrement au Parlement et de répondre à ses questions.

Quelles sont les critiques formulées à l'encontre de l'approche de von der Leyen ?

Les critiques formulées à l'encontre des propos d'Ursula von der Leyen concernant la présence de troupes européennes en Ukraine sont multiples et émanent de divers courants politiques. Le ministre de la Défense, Peter Pistorius, a critiqué non seulement le manque de compétence de la Commission européenne en matière militaire, mais aussi le moment choisi pour ces déclarations publiques. Il a qualifié de « totalement inapproprié » le fait de discuter publiquement de telles questions avant même d'entamer des négociations.

Les critiques portent également sur le style de leadership d'Ursula von der Leyen. On lui reproche de prendre des décisions importantes unilatéralement et sans contrôle démocratique suffisant. À titre d'exemple, citons le fonds de défense de 150 milliards d'euros adopté en mai 2025 pour financer les armements, auquel le Parlement européen n'a pas été associé car la Commission a invoqué l'article 122 du traité sur l'Union européenne. La commission des affaires juridiques du Parlement a par la suite décidé à l'unanimité de saisir la Cour de justice de l'Union européenne d'un recours en annulation.

D'autres critiques portent sur l'acquisition, sans transparence suffisante, de doses de vaccin contre la COVID-19 d'une valeur de 35 milliards d'euros, ce qui a entraîné un vote de défiance en juillet 2025, auquel elle a survécu. Ses détracteurs lui reprochent un style de leadership centralisé et critiquent le manque de transparence dans les décisions importantes.

Convient à:

• Conflit institutionnel autour du programme d'armement européen : programme d'armement de 150 milliards d'euros SAFE (Action pour la sécurité en Europe)

Quels sont les plans actuels concernant le déploiement des troupes européennes en Ukraine ?

Le déploiement de troupes européennes en Ukraine s'inscrit dans le cadre d'une « coalition des pays volontaires » plus large, menée par la France et le Royaume-Uni. Différents pays de l'UE ont adopté des positions divergentes quant à un éventuel déploiement de troupes.

Parmi les pays soutenant ce plan figurent la France et le Royaume-Uni, qui copréside la coalition. Le ministre britannique de la Défense, John Healey, a déclaré que le Royaume-Uni était prêt à « déployer des troupes au sol en Ukraine pour rassurer les Ukrainiens ». La Lituanie et l'Estonie, pays baltes, ont également fait part de leur volonté de contribuer en envoyant des troupes. La Belgique a également promis son soutien.

De l'autre côté se trouvent des pays sceptiques ou dissidents. L'Allemagne a déclaré ne pas disposer de capacités suffisantes pour déployer des troupes, mais qu'elle serait disposée à fournir d'autres éléments importants pour garantir la sécurité. La Hongrie, la Pologne, l'Italie et les Pays-Bas ont refusé de participer à un déploiement de troupes ou ont réagi avec une grande prudence. Le vice-Premier ministre polonais a été clair : « Il n'est pas prévu, et il n'y aura jamais, d'envoyer l'armée polonaise en Ukraine. ».

La situation militaire est complexe. Les experts estiment qu'au moins 100 000 soldats seraient nécessaires pour sécuriser une ligne de cessez-le-feu entre la Russie et l'Ukraine. Compte tenu de la nécessité de rotations pour permettre aux soldats de se reposer et de récupérer, les États participants devraient déployer au total trois fois plus d'hommes. Cela mettrait à rude épreuve les armées européennes, c'est pourquoi un effectif maximal de 20 000 à 30 000 soldats est considéré comme réaliste.

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Convient à:

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Quels mécanismes de financement l'UE a-t-elle mis en place pour soutenir l'Ukraine ?

L'UE a mis en place divers instruments de financement pour soutenir l'Ukraine, dont certains suscitent la controverse. Le fonds de défense de 150 milliards d'euros mentionné précédemment a été adopté sans l'aval du Parlement européen, la Commission invoquant l'article 122 du traité sur l'UE, qui autorise des mesures d'urgence sans consultation parlementaire.

L'Allemagne s'est engagée à financer l'un des premiers programmes d'aide complets au titre du mécanisme de la Liste des besoins prioritaires de l'Ukraine (PURL), pour un montant maximal de 500 millions de dollars américains. Dans le cadre de ce mécanisme, l'OTAN coordonne la mise en œuvre et veille à ce que l'équipement réponde aux besoins les plus urgents de l'Ukraine.

Les États membres de l'UE ont également mis en place le Mécanisme européen pour la paix (MEPP), doté de 5,6 milliards d'euros d'aides aux forces armées ukrainiennes. La contribution de l'Allemagne représente environ 25 % de cette somme. En mars 2024, le Fonds d'assistance à l'Ukraine a été créé au sein du MEPP, avec un objectif de 5 milliards d'euros supplémentaires d'ici 2027.

Dans un entretien accordé au Financial Times, Ursula von der Leyen a également annoncé de nouveaux instruments de financement visant à garantir un « financement durable des forces armées ukrainiennes, à titre de garantie de sécurité ». Les milliards d'euros d'aides européennes déjà versés à l'Ukraine seront maintenus, même en temps de paix.

Comment l’industrie européenne de la défense évolue-t-elle dans le contexte du soutien à l’Ukraine ?

L'industrie européenne de défense a connu une expansion significative grâce au soutien apporté à l'Ukraine. Pour la première fois depuis l'arrivée au pouvoir de Trump, l'Europe et les États-Unis ont inversé leurs rôles dans l'aide militaire fournie à l'Ukraine. Sur les 10,5 milliards d'euros d'aide militaire européenne débloqués en mai et juin 2025, au moins 4,6 milliards seront alloués via des contrats d'acquisition auprès d'entreprises de défense, et non prélevés sur les stocks existants.

Ces contrats ont été principalement attribués à des entreprises basées en Europe et en Ukraine, soulignant le rôle croissant de la production d'armement dans le soutien militaire. Du début de la guerre jusqu'en juin 2025, l'Europe a fourni au moins 35,1 milliards d'euros d'aide militaire par le biais d'acquisitions d'armement, soit 4,4 milliards d'euros de plus que les États-Unis.

Taro Nishikawa, chef de projet du Ukraine Support Tracker, explique : « L’aide militaire à l’Ukraine dépend de plus en plus des capacités de son industrie de défense. L’Europe a désormais acquis davantage d’armements par le biais de nouveaux contrats de défense que les États-Unis, ce qui marque un net changement de paradigme, passant d’une dépendance aux arsenaux à une production industrielle. ».

Quel rôle jouent les parlements nationaux dans les opérations militaires de l'UE ?

Le rôle des parlements nationaux dans les opérations militaires de l'UE est fondamental, car ils détiennent les mandats démocratiques nécessaires. Comme l'a souligné la visite de parlementaires allemands de haut rang en Ukraine, l'approbation du Parlement allemand est indispensable à toute participation allemande aux opérations en Ukraine. Le Parlement allemand supervise le financement et dispose de l'autorité finale en matière de déploiement de troupes dans le cadre d'un cessez-le-feu.

Les parlements nationaux des États membres jouent un rôle crucial dans le contrôle de l'Union européenne et contribuent à sa légitimité démocratique. Grâce au principe de subsidiarité, consacré par l'article 5 du TUE, les parlements nationaux ont le pouvoir de contrôler et d'influencer les actions de l'UE.

En Allemagne, par exemple, tout déploiement de la Bundeswehr à l'étranger doit être approuvé par le Bundestag. Ce principe de contrôle parlementaire des opérations militaires est un élément fondamental de l'ordre constitutionnel allemand et ne saurait être contourné par des décisions de l'UE.

Comment les autres institutions de l'UE réagissent-elles à l'approche d'Ursula von der Leyen ?

Les réactions des autres institutions de l'UE aux actions d'Ursula von der Leyen sont mitigées et témoignent des tensions institutionnelles au sein de l'Union. Le Parlement européen a déjà engagé des poursuites judiciaires contre la Commission, notamment concernant le budget de la défense de 150 milliards d'euros. La commission des affaires juridiques du Parlement a décidé à l'unanimité de saisir la Cour de justice de l'Union européenne d'un recours en annulation, le Parlement n'ayant pas été consulté sur cette importante décision financière.

Le vote de défiance contre Ursula von der Leyen en juillet 2025, auquel elle a survécu, témoigne d'un malaise croissant au Parlement quant à son style de leadership. Les critiques portent principalement sur un manque de transparence et une tendance à prendre des décisions importantes sans contrôle démocratique suffisant.

Au niveau des États membres, les gouvernements ont réagi différemment. Tandis que le gouvernement allemand, par la voix du ministre Pistorius, a exprimé de vives critiques, d'autres pays, comme la France sous la présidence d'Emmanuel Macron, ont accéléré le débat sur le déploiement de troupes européennes. Ces réactions divergentes soulignent les difficultés de coordination de la politique étrangère et de sécurité de l'UE.

Quels effets à long terme les actions de von der Leyen pourraient-elles avoir ?

L'approche d'Ursula von der Leyen pourrait avoir des conséquences importantes sur l'équilibre institutionnel de l'UE et la légitimité démocratique des décisions européennes. Son style de leadership centralisateur et sa tendance à prendre des décisions importantes sans contrôle parlementaire suffisant risquent d'aggraver le « déficit démocratique » de l'UE, déjà évoqué.

Le contournement du Parlement européen dans les décisions financières majeures par l'invocation d'articles d'urgence crée un précédent problématique. Si cette pratique se généralise, elle risque d'affaiblir davantage le rôle du Parlement en tant que contre-pouvoir démocratique et de renforcer de manière disproportionnée le pouvoir de la Commission.

En matière de politique de sécurité, l'approche d'Ursula von der Leyen risque d'exacerber les tensions entre les composantes supranationales et intergouvernementales de l'UE. Ses déclarations publiques concernant les plans militaires, bien que dépourvues d'autorité formelle, pourraient miner la confiance des États membres dans l'ordre institutionnel de l'UE.

À quoi pourrait ressembler un processus décisionnel plus démocratique en matière de politique de sécurité de l'UE ?

Une prise de décision plus démocratique en matière de politique de sécurité de l'UE nécessiterait plusieurs réformes. Premièrement, le rôle du Parlement européen dans ce domaine devrait être renforcé. Bien que la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) soit traditionnellement considérée comme un domaine intergouvernemental, un contrôle parlementaire accru pourrait renforcer sa légitimité démocratique.

Le concept, actuellement débattu, du vote à la majorité qualifiée en matière de politique étrangère pourrait renforcer la capacité d'action de l'UE sans porter atteinte au principe du contrôle démocratique. Neuf États membres, dont l'Allemagne et la France, ont déjà formé un « groupe d'amis » afin de promouvoir la transition progressive de l'unanimité au vote à la majorité qualifiée en matière de politique étrangère.

Les clauses passerelles des traités de l'UE pourraient servir à assurer la transition vers d'autres procédures décisionnelles sans modifier lesdits traités. Il conviendrait toutefois de trouver un équilibre entre la capacité d'agir et la protection des intérêts nationaux légitimes.

Quelles sont les alternatives à l'approche de von der Leyen ?

D'autres approches pour la politique de sécurité de l'UE pourraient privilégier une coordination intergouvernementale renforcée et une répartition plus claire des rôles entre les institutions européennes. Au lieu que la présidente de la Commission annonce les plans militaires, ces décisions pourraient être prises exclusivement dans le cadre des structures existantes de la PSDC.

Un rôle accru des parlements nationaux dans les décisions de sécurité de l'UE pourrait renforcer la légitimité démocratique sans pour autant entraver la capacité d'action de l'Union. Le modèle de la « coalition des volontaires » illustre déjà comment des pays aux intérêts similaires peuvent coopérer sans imposer la participation de tous les États membres.

La mise en place d’un « filet de sécurité de souveraineté » européen pourrait constituer un compromis entre la capacité d’agir et la protection des intérêts nationaux. Un tel système comprendrait des mécanismes visant à empêcher les États membres de se substituer les uns aux autres dans les domaines critiques, tout en permettant une plus grande flexibilité dans les décisions moins sensibles.

Légitimité démocratique versus capacité d'agir

La polémique suscitée par les propos d'Ursula von der Leyen sur la présence des troupes européennes en Ukraine met en lumière les tensions fondamentales entre légitimité démocratique et capacité d'agir au sein de l'Union européenne. Si la présidente de la Commission peut arguer que des décisions rapides sont nécessaires en temps de crise, les critiques émanant de divers horizons démontrent que de telles décisions, sans contrôle démocratique suffisant, peuvent nuire à la légitimité de l'UE.

L'architecture institutionnelle de l'UE prévoit délibérément des procédures de décision différentes selon les domaines politiques. En matière de sécurité, le principe d'unanimité et le contrôle des États membres ne sont pas arbitraires ; ils reflètent la sensibilité de ces domaines à la souveraineté nationale. L'approche d'Ursula von der Leyen, qui consiste à contourner ou à passer outre ces procédures établies, soulève des questions fondamentales quant à la responsabilité démocratique au sein de l'UE.

Le défi pour l'UE est de trouver une voie qui renforce à la fois sa légitimité démocratique et sa capacité d'agir dans un contexte géopolitique en pleine mutation. Cela pourrait nécessiter des réformes institutionnelles, mais aussi une approche plus réfléchie des processus démocratiques existants et des mécanismes de contrôle et d'équilibre des pouvoirs. Le débat sur la présence de troupes européennes en Ukraine n'est donc pas seulement une question de politique de sécurité, mais un test crucial pour l'avenir de la démocratie européenne.

Markus Becker

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