De « Readiness 2030 » à SAFE : 19 des 27 États membres de l’UE souhaitent des milliards de prêts pour des projets d’armement – ​​pour la sécurité et la défense

La nouvelle stratégie de défense de l'Europe : le programme SAFE et la réorganisation de la politique de sécurité

L'émergence du financement européen de la défense

L'Union européenne a inauguré une nouvelle ère de financement conjoint de la défense avec la mise en place du dispositif SAFE (Action pour la sécurité en Europe). Selon la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, 19 des 27 États membres ont déjà manifesté leur intérêt pour ce programme novateur. Ce fort engouement témoigne d'une transformation profonde de l'architecture de sécurité européenne, impulsée par la menace russe persistante et l'incertitude qui plane sur les garanties de sécurité américaines.

L’instrument SAFE constitue le cœur d’un plan plus vaste, initialement intitulé « Réarmer l’Europe », puis rebaptisé « Prêts pour 2030 ». Cette initiative vise à mobiliser un total de 800 milliards d’euros pour la défense européenne. Sur cette somme, 150 milliards d’euros seront fournis sous forme de prêts directs via le programme SAFE, tandis que 650 milliards d’euros supplémentaires seront débloqués par l’activation des clauses de sauvegarde nationales prévues par le Pacte de stabilité et de croissance.

La Commission européenne émettra des obligations garanties par le budget de l'UE, puis transférera ces fonds aux États membres intéressés sous forme de prêts à long terme à des conditions avantageuses. Ce dispositif permet aux pays participants de bénéficier de la solide notation de crédit de l'UE et de réduire leurs coûts de financement, qui seraient plus élevés en cas d'emprunt national.

Convient à:

• Conflit institutionnel autour du programme d'armement européen : programme d'armement de 150 milliards d'euros SAFE (Action pour la sécurité en Europe)
• Analyse des dimensions logistiques – forces et faiblesses du LIVRE BLANC CONJOINT sur la préparation de la défense européenne à l’horizon 2030

Contexte stratégique et analyse des menaces

L'urgence de cette initiative de financement est soulignée par des évaluations alarmantes des services de renseignement européens. Le président du Service fédéral de renseignement allemand (BND), Bruno Kahl, avait averti dès octobre 2024 que les forces armées russes seraient probablement capables de lancer une attaque contre l'OTAN d'ici la fin de la décennie au plus tard. Cette évaluation est corroborée par une analyse conjointe de la situation réalisée par le BND et les forces armées allemandes, qui conclut que la Russie réunira vraisemblablement toutes les conditions nécessaires pour mener une guerre conventionnelle de grande ampleur d'ici la fin de la décennie.

Le commissaire européen à la Défense, Andrius Kubilius, a réitéré ces avertissements, soulignant que la Russie produit désormais plus de chars qu'elle n'en déploie sur le front. L'accumulation systématique de matériel militaire laisse penser que Moscou se prépare à de futurs conflits qui pourraient s'étendre au-delà de l'Ukraine. Les experts considèrent que la Russie est engagée dans un conflit systémique fondamental avec l'Occident et attestent de sa volonté de poursuivre des objectifs impérialistes par la force militaire.

Cette analyse des menaces conduit à la conclusion que l'Europe ne débat plus de la nécessité d'accroître les dépenses de défense, mais plutôt de la rapidité et de la fermeté avec lesquelles il convient d'agir. L'initiative SAFE n'est donc pas seulement une mesure financière, mais un signal politique fort en faveur d'une nouvelle responsabilité européenne en matière de politique de sécurité.

Fonctionnement et structure du programme SAFE

L’instrument SAFE, adopté par le Conseil de l’UE en mai 2025, repose sur le principe des achats groupés afin d’optimiser l’efficacité et l’interopérabilité. En principe, les projets doivent être menés par au moins deux pays, même si un dispositif transitoire permet la réalisation de projets nationaux pour répondre à des impératifs géopolitiques. Cette flexibilité permet aux États membres de combler rapidement leurs lacunes critiques en matière de défense, tout en favorisant une coopération à long terme.

Un élément clé du programme est le système d'acquisition préférentielle européen. Au moins 65 % de la valeur des équipements de défense acquis doivent provenir de l'Union européenne, de l'Ukraine ou d'un pays de l'Espace économique européen. Les 35 % restants peuvent provenir de pays tiers, certains partenaires bénéficiant d'un statut préférentiel dans le cadre de partenariats de sécurité et de défense. L'UE a déjà conclu sept partenariats de ce type, notamment avec la Norvège, la Moldavie, la Corée du Sud, le Japon, l'Albanie, la Macédoine du Nord et, plus récemment, le Royaume-Uni.

L'Ukraine occupe une place particulière dans ce contexte. Dans les projets SAFE, elle est traitée au même titre que les États membres de l'UE, à l'instar des pays de l'EEE. Cette intégration dépasse largement le cadre d'une coopération ordinaire et témoigne de l'intérêt stratégique de l'UE à intégrer étroitement l'industrie de défense ukrainienne à l'architecture de défense européenne. Les progrès de l'Ukraine, notamment dans des domaines tels que la technologie des drones et l'intelligence artificielle, en font un partenaire précieux pour l'industrie de défense européenne.

position allemande et impacts industriels

L'Allemagne occupe une place particulière au sein du programme SAFE. La République fédérale n'entend pas, pour l'instant, recourir aux prêts proposés, car sa solide situation financière lui permet d'obtenir des emprunts sur le marché des capitaux à des conditions très avantageuses, même sans le soutien de l'UE. Cette réticence distingue l'Allemagne d'autres grands pays de l'UE, tels que la France, l'Italie et l'Espagne, qui ont déjà manifesté leur intérêt pour les prêts SAFE.

Néanmoins, l'Allemagne pourrait indirectement tirer un avantage considérable de ce programme. Les entreprises de défense allemandes sont bien placées pour obtenir des contrats financés par le programme SAFE. L'industrie de défense allemande, forte de son expertise technologique et de ses capacités de production, devrait bénéficier de la demande accrue d'équipements de défense européens sans que l'État allemand ait besoin de contracter des emprunts.

Le soutien aux petites et moyennes entreprises (PME) constitue un autre volet important du programme SAFE. Les PME innovantes et les start-ups seront davantage impliquées dans la recherche et le développement afin de diversifier la base technologique de l'industrie européenne de la défense. La Banque européenne d'investissement a déjà annoncé qu'elle triplerait son programme de financement destiné aux fournisseurs européens de défense, le portant à trois milliards d'euros, ce qui permettra également aux plus petites entreprises d'accéder plus facilement au financement.

Controverses juridiques et opposition parlementaire

Le programme SAFE n'a pas été mis en place sans susciter de controverses. Le Parlement européen a vivement critiqué sa mise en œuvre, car il a été adopté sans consultation parlementaire directe. La présidente du Parlement, Roberta Metsola, a averti la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, dans une lettre, que les députés européens pourraient envisager un recours devant la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE).

Le point de désaccord porte sur le fondement juridique retenu. La Commission européenne s'est appuyée sur l'article 122 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), déjà utilisé à plusieurs reprises pour des mesures d'urgence. Cet article permet au Conseil, sur proposition de la Commission et dans un esprit de solidarité entre États membres, d'adopter des décisions sans consulter le Parlement. Les parlementaires estiment que ce fondement juridique est inadapté à un programme d'armement, car il compromet la légitimité démocratique et le rôle de contrôle du Parlement.

Un avis juridique commandé par le Bundestag allemand conclurait également que le programme SAFE, dans sa forme actuelle, pourrait enfreindre les traités de l'UE. Ces préoccupations juridiques pourraient entraîner de longues procédures judiciaires et potentiellement retarder la mise en œuvre du programme. Des membres du FDP (Parti libéral-démocrate) ont déjà menacé, outre le dépôt d'une plainte devant la Cour de justice de l'Union européenne, d'utiliser d'autres moyens contre la Commission, notamment le blocage du budget de l'UE.

Hub pour la sécurité et la défense - Image: Xpert.Digital

Le hub pour la sécurité et la défense offre des conseils bien fondés et des informations actuelles afin de soutenir efficacement les entreprises et les organisations dans le renforcement de leur rôle dans la politique européenne de sécurité et de défense. De près avec le groupe de travail PME Connect, il promeut en particulier les petites et moyennes entreprises (PME) qui souhaitent étendre davantage leur force et leur compétitivité innovantes dans le domaine de la défense. En tant que point de contact central, le Hub crée un pont décisif entre la PME et la stratégie de défense européenne.

Convient à:

• La défense du groupe de travail de la PME Connect - renforcez les PME en défense européenne

Le programme SAFE (Sécurité et Action pour l'Europe) est un élément clé de la stratégie actuelle de transformation de la défense européenne, mais son volume d'investissement s'élève actuellement à 150 milliards d'euros. Le chiffre souvent cité de 800 milliards d'euros correspond à l'objectif global des investissements de défense des États membres de l'UE d'ici à 2030, dans le cadre de diverses initiatives telles que « Rearm Europe » et « Readiness 2030 », auxquelles SAFE contribue en tant qu'instrument de financement.

Mise en œuvre et premières expériences

La mise en œuvre concrète du programme SAFE a déjà commencé. En juillet 2025, 18 États membres de l'UE avaient formellement manifesté leur intérêt. L'Allemagne, l'Espagne, la Belgique, la Bulgarie, l'Estonie, la Finlande, la France, la Grèce, l'Italie, la Croatie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne, le Portugal, la République tchèque, la Roumanie, le Royaume-Uni, la Slovaquie, la Hongrie et Chypre ont indiqué être intéressés par des prêts destinés à mobiliser des investissements d'au moins 127 milliards d'euros.

Le commissaire européen à la Défense et à l'Espace, Andrius Kubilius, a qualifié ce vif intérêt de symbole de l'unité de l'UE et de son ambition en matière de sécurité et de défense. Cette manifestation d'intérêt précoce permet à la Commission d'évaluer la demande et de se préparer à une levée de fonds sur les marchés financiers. La date limite de dépôt des candidatures est fixée au 30 novembre 2025.

Le programme SAFE comprend également des dispositions fiscales novatrices. Une nouvelle exonération de TVA a été instaurée, exemptant de TVA les livraisons, les acquisitions intracommunautaires et les importations de biens de défense, à condition qu'elles aient été réalisées dans le cadre du programme SAFE. Cette véritable exonération fiscale ne restreint pas le droit à la déduction de la TVA en amont et vise à réduire davantage les coûts d'acquisition de matériel de défense.

Convient à:

• Réarmer l’Europe : comment l’UE restructure sa défense avec 800 milliards d’euros (Plan/Préparation 2030)

L'industrie de défense européenne en transition

Le programme SAFE s'inscrit dans une transformation plus large de l'industrie européenne de la défense. Le Livre blanc sur la défense européenne, présenté conjointement au programme SAFE, identifie la Russie comme une menace existentielle et souligne la nécessité de développer des capacités militaires stratégiques telles que la défense aérienne et antimissile, l'artillerie, les drones et l'intelligence artificielle militaire.

Un objectif clé est de réduire la dépendance vis-à-vis des pays tiers pour l'acquisition d'armements. Les marchés nationaux doivent être consolidés et les domaines d'innovation, tels que les drones et l'intelligence artificielle, encouragés. L'acquisition conjointe d'armements est considérée comme la clé d'une politique de défense plus efficace et plus rentable. Au lieu que chaque État membre s'arme isolément, un système coordonné doit être mis en place afin d'éviter les doublons et de tirer parti des synergies.

Le renforcement de la base technologique et industrielle de défense européenne (BTIDE) est au cœur de ces efforts. Ce programme vise à combler les lacunes critiques en matière de capacités, à accroître les capacités industrielles et à favoriser une industrie de défense européenne plus résiliente et compétitive. Il profitera non seulement aux grandes entreprises, mais aussi, et surtout, à l'intégration des PME innovantes et des jeunes pousses dans les chaînes de valeur.

Convient à:

• Le concept de «mobilité militaire» et de la réarmement Europe: stratégies pour renforcer la défense européenne

Implications géopolitiques et alliances

Le programme SAFE marque une nouvelle étape dans la politique étrangère et de sécurité européenne. Cette initiative témoigne de la reconnaissance du fait que l'Europe doit assumer une plus grande responsabilité en matière de sécurité dans un monde de plus en plus multipolaire. L'incertitude entourant les garanties de sécurité américaines, exacerbée par la politique de l'administration Trump, a mis en évidence la nécessité d'une autonomie stratégique européenne.

L'intégration particulière de l'Ukraine au programme SAFE a des implications géopolitiques considérables. Elle témoigne non seulement d'un soutien durable à l'Ukraine, mais aussi de la volonté de l'UE d'étendre son architecture de sécurité au-delà des frontières traditionnelles. Une coopération étroite avec l'industrie de défense ukrainienne pourrait créer un précédent pour de futurs partenariats avec d'autres pays d'importance stratégique.

Les partenariats de sécurité et de défense conclus avec des pays tiers comme le Royaume-Uni, le Japon et la Corée du Sud témoignent de la nouvelle stratégie d'alliance mise en œuvre par l'UE. Ces partenariats permettent la mise en commun des expertises technologiques et des capacités de production sans pour autant s'engager dans l'intégration politique qu'impliquerait l'adhésion à l'UE. Des points de contact similaires pourraient être proposés à l'avenir à des pays comme le Canada, la Turquie, voire l'Inde.

mécanismes financiers et effets de marché

La structure de financement du programme SAFE tire parti de la solide notation de crédit de l'UE pour permettre aux États membres d'accéder à des prêts à long terme à des conditions avantageuses. Cette structure est similaire à d'autres instruments financiers de l'UE, tels que la Facilité pour la reprise et la résilience, mise en place pour faire face à la pandémie de COVID-19. Les obligations de l'UE sont garanties par le budget de l'Union, offrant ainsi une sécurité supplémentaire aux investisseurs institutionnels.

Les répercussions sur les marchés financiers se font déjà sentir. L'annonce du programme SAFE a entraîné une hausse de la demande de titres d'entreprises européennes de défense. Parallèlement, l'activation coordonnée des clauses de sauvegarde nationales du Pacte de stabilité et de croissance offre aux États membres une plus grande flexibilité budgétaire pour leurs dépenses de défense, à hauteur de 1,5 % de leur produit intérieur brut.

Cette flexibilité budgétaire est particulièrement importante pour les pays qui, jusqu'à présent, peinaient à augmenter leurs dépenses de défense en raison des règles d'endettement de l'UE. La Commission prévoit que cela permettra de débloquer 650 milliards d'euros de dépenses militaires supplémentaires, et 15 États membres auraient déjà demandé à bénéficier de cette clause de sauvegarde.

Innovation technologique et viabilité future

Le programme SAFE met l'accent sur la promotion des technologies d'avenir. Des domaines tels que la cybersécurité, l'intelligence artificielle, les drones et les capacités spatiales sont au cœur de son financement. Cette orientation reflète la conviction que les conflits futurs se joueront de plus en plus sur la supériorité technologique.

L'intégration des technologies à double usage constitue un autre aspect important. Nombre de ces technologies ont des applications civiles et militaires, ce qui accroît l'efficacité des investissements et renforce la capacité d'innovation globale de l'économie européenne. Des programmes tels que l'EUDIS (programme d'innovation de l'UE pour la défense) et le Fonds européen de défense révolutionnent déjà le soutien apporté à ces technologies aux PME et aux jeunes entreprises.

La collaboration avec les entreprises technologiques de pointe revêt une importance croissante. À titre d'exemple, la Banque européenne d'investissement a signé un accord de financement de 385 millions d'euros avec le groupe technologique espagnol Indra Group afin de soutenir la recherche, le développement et l'innovation dans le domaine des technologies de pointe pour les secteurs de la défense et de l'aérospatiale. De tels partenariats illustrent comment le programme SAFE peut renforcer les champions industriels tout en promouvant la souveraineté technologique.

Défis et critiques

Malgré le soutien politique dont bénéficie le programme SAFE, sa mise en œuvre se heurte encore à d'importants obstacles. Les préoccupations juridiques du Parlement européen pourraient engendrer des retards et remettre en cause la légitimité démocratique du programme. Le fait qu'un instrument financier aussi conséquent ait été introduit sans consultation parlementaire soulève des questions fondamentales quant aux processus démocratiques au sein de la politique de défense de l'UE.

Un autre point de critique concerne le risque de fragmentation du marché européen de la défense. Bien que le programme SAFE vise à promouvoir les achats groupés, il existe un risque que les intérêts nationaux et les groupes de pression industriels entravent la coordination. Les experts préviennent que, sans une approche véritablement intégrée, les gains d'efficacité pourraient rester limités.

La viabilité économique du programme est également remise en question. Les 800 milliards d'euros prévus pour les dépenses de défense sur quatre ans représentent un fardeau budgétaire considérable susceptible d'impacter négativement d'autres domaines politiques. Les critiques estiment qu'une telle militarisation de la politique de l'UE pourrait se faire au détriment des investissements dans l'éducation, la protection du climat et les programmes sociaux.

Du civil au militaire : le repositionnement géopolitique de l'Europe

Le programme SAFE marque un tournant dans l'intégration européenne. Pour la première fois dans l'histoire de l'UE, un instrument de financement d'une telle ampleur est utilisé à des fins de défense. Cette évolution pourrait ouvrir la voie à une intégration plus poussée en matière de politique de sécurité et de défense et, à terme, aboutir à la création d'une véritable union européenne de défense.

L'impact industriel se fera sentir à long terme. Ce financement massif devrait entraîner une consolidation de l'industrie européenne de la défense, pouvant donner naissance à des champions européens compétitifs à l'échelle mondiale. Parallèlement, le programme offre aux PME la possibilité de se développer sur des créneaux spécifiques et de concevoir des solutions innovantes.

Les implications géopolitiques dépassent largement le cadre européen. Le programme SAFE signale aux autres puissances mondiales, notamment aux États-Unis, à la Chine et à la Russie, que l'Europe est prête à assumer une plus grande responsabilité en matière de sécurité. Cela pourrait contribuer à un rééquilibrage de l'architecture de sécurité mondiale et faire de l'Europe un acteur plus indépendant dans les crises internationales.

Les prochaines années seront déterminantes pour savoir si le programme SAFE atteindra ses objectifs ambitieux. Sa réussite dépendra de la capacité de l'UE à surmonter les spécificités nationales, à favoriser une véritable coopération et, simultanément, à garantir un contrôle démocratique. Si le programme s'avère concluant, il pourrait servir de modèle pour de futures étapes d'intégration européenne dans des domaines stratégiques.

La transformation de l'Europe, d'un acteur principalement civil à une puissance militaire, est considérablement accélérée par le programme SAFE. Cette évolution reflète les nouvelles réalités géopolitiques du XXIe siècle et témoigne de l'engagement de l'UE à relever les défis sécuritaires d'un monde multipolaire. Le succès ou l'échec de cette entreprise ambitieuse déterminera de façon décisive l'avenir de l'intégration européenne et le rôle de l'Europe sur la scène internationale.

En juin 2025, le Parlement européen a introduit un recours en annulation contre le programme de défense SAFE (Action pour la sécurité en Europe) d'un montant de 150 milliards d'euros devant la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE). Toutefois, aucun arrêt définitif n'a encore été rendu ; la procédure est toujours en cours.

Contexte du litige juridique

La Commission européenne, sous la présidence d'Ursula von der Leyen, a proposé le programme SAFE en mars 2025 dans le cadre de son plan plus vaste « Réarmer l'Europe », qui vise à mobiliser un total de 800 milliards d'euros pour les investissements de défense d'ici 2030. Le prêt de 150 milliards d'euros a été adopté par les États membres de l'UE fin mai 2025 sur la base de l'article 122 du traité sur l'UE – une clause d'urgence qui exclut toute intervention parlementaire.

Litiges juridiques

La commission des affaires juridiques du Parlement européen a décidé à l'unanimité d'engager une procédure, car tant elle que le service juridique du Parlement estiment que l'application de l'article 122 est juridiquement incorrecte. Les principaux points soulevés sont les suivants :

Objections de procédure :

• La Commission n'a pas fourni d'explication convaincante quant à la raison pour laquelle elle n'a pas choisi une base juridique impliquant le Parlement
• L'exclusion totale de toute participation parlementaire à l'utilisation de l'argent des contribuables est « inacceptable »
• Les conditions d’application de la clause d’urgence n’étaient « tout simplement pas remplies »

Luttes de pouvoir institutionnelles :

René Repasi (SPD), coordinateur de la commission des affaires juridiques, a critiqué un « schéma global » de consolidation du pouvoir par von der Leyen : « Durant le second mandat de la présidente von der Leyen, le parlement a été de plus en plus traité non pas comme un partenaire démocratique, mais comme un obstacle. ».

État actuel et impact

La procédure se poursuit

Malgré des recherches approfondies, aucune preuve d'un arrêt antérieur de la CJUE concernant le programme SAFE n'a été trouvée. La procédure judiciaire est toujours en cours.

Le programme reste actif

Malgré la contestation judiciaire en cours, le programme SAFE est opérationnel. Dix-neuf des vingt-sept États membres de l'UE ont déjà manifesté leur intérêt pour ces prêts à taux réduit. La Commission européenne indique que la demande est si forte que la totalité des 150 milliards d'euros a déjà suscité des marques d'intérêt.

Conséquences possibles

Si la CJUE donnait raison à la plainte, le programme SAFE serait « juridiquement invalide » et devrait être relancé conformément aux exigences judiciaires – éventuellement avec une plus grande implication du Parlement européen.

dimensions politiques

Ce différend met en lumière des tensions fondamentales entre efficacité et contrôle démocratique au sein de l'UE. Tandis que la Commission souligne l'urgence de la situation sécuritaire – les services de renseignement estiment que la Russie pourrait être de nouveau prête à entrer en conflit d'ici 2030 – le Parlement insiste sur son droit de participation.

L'Allemagne occupe une position particulière : bien qu'elle ait demandé une exemption temporaire aux règles de l'UE en matière de dette pour ses dépenses de défense, elle ne devrait pas recourir aux prêts SAFE, car elle peut obtenir des conditions de financement plus favorables sur le marché des capitaux.

Le différend juridique relatif au programme SAFE n'est toujours pas résolu. Le Parlement européen défend ses droits de participation démocratique devant la Cour de justice de l'Union européenne, tandis que ce programme d'armement controversé se poursuit en parallèle et connaît une forte demande. Un arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne est toujours attendu.

Markus Becker

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