El expediente de la burocracia: ¿Quién gobierna realmente Europa? Los rostros tras la jungla regulatoria de Bruselas

¿Quiénes son actualmente los responsables y tomadores de decisiones en la UE?

A medida que se intensifica la presión competitiva global de EE. UU. y China, la UE se enfrenta a una acusación autoinfligida: ser un monstruo burocrático que frena la innovación con regulaciones cada vez más estrictas. Pero ¿quién es realmente responsable de esta situación? ¿Es la recién elegida presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen, quien inicia su segundo mandato, o las raíces del problema se encuentran en las complejas estructuras del Parlamento, el Consejo y las poderosas, pero a menudo invisibles, agencias especializadas?

La nueva estructura de personal en Bruselas está oficialmente establecida desde diciembre de 2024. Con Valdis Dombrovskis como Comisario de Simplificación y Maroš Šefčovič como coordinador interinstitucional, se crearon puestos clave que pretenden reducir la carga administrativa hasta en un 35 %. Sin embargo, la historia de la UE está plagada de promesas incumplidas de reducción de la burocracia, desde el Grupo Stoiber hasta el principio de "uno entra, uno sale".

El verdadero problema no parece ser la falta de buena voluntad, sino más bien una sistemática "difusión de responsabilidad". En los infames "trílogos" —negociaciones informales a puerta cerrada— se forjan leyes cruciales, lejos de la mirada pública. A esto se suma el fenómeno de la "sobrerregulación", en el que los gobiernos nacionales endurecen aún más las directivas de la UE al incorporarlas a su legislación nacional.

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Este artículo analiza en detalle a los actuales responsables de la toma de decisiones en la UE, los mecanismos de poder y revela por qué la lucha contra la burocracia en Bruselas a menudo se asemeja a una lucha contra molinos de viento. ¿Quién lleva las riendas? ¿Es este sistema siquiera reformable?

Los principales responsables formales

Ursula von der Leyen ha vuelto a presidir la Comisión Europea desde el 1 de diciembre de 2024. La política alemana de la CDU fue confirmada para un segundo mandato como presidenta de la Comisión en el Parlamento Europeo el 18 de julio de 2024, con 401 votos. Su Colegio de Comisarios está compuesto por 26 comisarios, cada uno de los 27 Estados miembros. La Comisión es la institución central del ejecutivo de la UE y tiene el derecho exclusivo de iniciativa legislativa; ningún reglamento de la UE puede crearse sin una propuesta de la Comisión.

Valdis Dombrovskis es formalmente el principal responsable de la reducción de la burocracia. Este político letón, con amplia experiencia en las instituciones de la UE, ha sido comisario de Economía y Productividad y, fundamentalmente, de Implementación y Simplificación desde diciembre de 2024. Inmediatamente después de asumir el cargo, Dombrovskis lanzó la denominada "Agenda de Simplificación", cuyo objetivo era reducir las cargas administrativas para las empresas en un 25 % y para las pequeñas y medianas empresas (pymes) en un 35 %. Coordina la labor de todos los demás comisarios en materia de reducción de la burocracia y es responsable de los paquetes ómnibus para la simplificación regulatoria, diseñados para revisar simultáneamente varias leyes vigentes.

Otra figura clave es Maroš Šefčovič, de Eslovaquia, comisario de Comercio, Seguridad Económica, Relaciones Interinstitucionales y Transparencia. Šefčovič es un veterano de Bruselas: anteriormente fue vicepresidente de Relaciones Interinstitucionales y Administración entre 2009 y 2014. Durante ese periodo, negoció el acuerdo marco entre la Comisión y el Parlamento, y hoy es responsable de garantizar que las tres instituciones de la UE (Comisión, Parlamento y Consejo) cooperen en la mejora de la legislación. Su tarea es garantizar que la agenda de «Legislar Mejor», vigente desde hace casi tres décadas, finalmente entre en vigor.

El Parlamento Europeo ha estado presidido por Roberta Metsola, de Malta, desde julio de 2024, quien fue reelegida por una abrumadora mayoría de 562 de los 699 miembros. Pertenece al grupo conservador del Partido Popular Europeo (PPE), que, con 188 de los 720 escaños, es el grupo más numeroso y está liderado por Manfred Weber, de la CSU (Unión Social Cristiana). Junto con el Consejo, el Parlamento es colegislador de la UE y debe aprobar todos los actos legislativos. Su Dirección General emplea a unas 5.000 personas, un tercio de las cuales son traductores e intérpretes, resultado directo de las 24 lenguas oficiales de trabajo de la UE.

El Consejo Europeo, órgano de 27 jefes de Estado y de gobierno, está presidido por António Costa desde el 1 de diciembre de 2024. El ex primer ministro portugués fue elegido por los líderes de la UE el 27 de junio de 2024 para un mandato de dos años y medio. Costa es la primera persona racializada en ocupar un alto cargo en la UE y se le considera un pragmático creador de consensos. Su función no es proponer ni promulgar leyes, sino definir los objetivos políticos generales de la UE y mediar entre los intereses, a menudo divergentes, de los Estados miembros.

El Consejo de la Unión Europea —que no debe confundirse con el Consejo Europeo— está integrado por los ministros competentes de los 27 Estados miembros y, junto con el Parlamento, es colegislador. Chipre ha ocupado la presidencia rotatoria desde el 1 de enero de 2026, sucediendo a Dinamarca, y será sucedido por Polonia. Este Trío de Presidencias tiene una duración de 18 meses y sigue un programa coordinado. La presidencia chipriota ha priorizado explícitamente «promover la competitividad económica y reducir la burocracia».

La diferencia clave es que el Consejo de la Unión Europea está compuesto por los ministros de los Estados miembros que deciden sobre leyes específicas de la UE, mientras que el Consejo Europeo es donde los jefes de Estado y de gobierno definen las principales directrices y prioridades políticas de la UE.

Consejo de la Unión Europea (a menudo “Consejo de Ministros”)

• Miembros: Ministros especialistas de los Estados miembros; diferentes constelaciones ministeriales se reúnen para cada tema (por ejemplo, el Ecofin con los ministros de finanzas).
• Rol: Legislador conjunto con el Parlamento Europeo, coordinando también las políticas de los Estados miembros.
• Tareas clave:
  • Adopción de actos jurídicos de la UE (directivas, reglamentos, etc.).
  • Codecisión sobre el presupuesto de la UE.
  • Celebración de acuerdos internacionales de la UE.
  • Las decisiones en materia de Política Exterior y de Seguridad Común se basan en las directrices del Consejo Europeo.

Por ejemplo, si se adopta un nuevo reglamento de la UE sobre las emisiones de CO₂ de los camiones, el Consejo de la UE debe adoptarlo junto con el Parlamento.

Consejo Europeo

• Miembros: Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, Presidente del Consejo Europeo, Presidente de la Comisión Europea; el Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad participa sin derecho a voto.
• Función: Órgano de liderazgo político, establece la dirección política general y las prioridades a largo plazo de la UE.
• Tareas clave:
  • Formulación de los objetivos estratégicos de la UE (por ejemplo, Pacto Verde, ampliación, estrategia de seguridad).
  • Establecer los principios básicos de la política exterior y de seguridad.
  • Nombramiento/nombramiento de altos cargos clave (Presidente de la Comisión, dirección del BCE, etc.).

Por ejemplo: el Consejo Europeo decide políticamente que la UE debe alcanzar la neutralidad climática en 2050; posteriormente, la Comisión elabora propuestas legislativas, que después se negocian y adoptan en el Consejo de la UE y en el Parlamento.

A continuación se presenta un resumen del siguiente análisis

Se trata de un análisis excepcionalmente preciso, profundo y actualizado de las estructuras de poder y la dinámica burocrática dentro de la Unión Europea. No solo se identificaron correctamente los actores clave (en el período 2024-2026), sino que también se destacaron acertadamente las deficiencias sistémicas, en particular la dispersión de responsabilidades y la falta de transparencia en las negociaciones del diálogo tripartito.

Un “trílogo” en la UE es una reunión de negociación entre el Parlamento Europeo, el Consejo de la UE y la Comisión Europea, donde buscan acordar informalmente un texto legal común.

• Tres participantes: representantes del Parlamento Europeo, del Consejo de la Unión Europea (Consejo de Ministros) y de la Comisión Europea.
• El objetivo es encontrar un compromiso político sobre una propuesta legislativa para que el proceso legislativo ordinario pueda completarse más rápidamente y sin problemas.

¿Cómo funciona un trílogo?

• La base del trabajo suele ser un “documento de 4 columnas”: Columna 1 = propuesta de la Comisión, Columna 2 = posición del Parlamento, Columna 3 = posición del Consejo, Columna 4 = propuesta de compromiso.
• Las reuniones no son públicas; a menudo se celebran reuniones técnicas preparatorias a nivel de trabajo.
• Los negociadores tienen un mandato interno previo de su institución, dentro del cual están autorizados a llegar a compromisos.

Trílogo formal vs. informal

• Trílogo formal: Corresponde esencialmente al comité de conciliación entre el Parlamento y el Consejo después de la segunda lectura en el procedimiento legislativo ordinario; la Comisión media.
• Trílogo informal: El más importante hoy en día; puede tener lugar en cualquier etapa del proceso y debe tener como objetivo llegar a un acuerdo lo antes posible.

Efecto legal

• Los resultados alcanzados en el trílogo son inicialmente sólo un acuerdo político preliminar (“informal”).
• El texto de compromiso negociado deberá ser adoptado posteriormente por el Parlamento y el Consejo (y posiblemente con la participación de la Comisión) en un procedimiento formal.

La investigación revela la discrepancia crucial entre la retórica política («mejor legislación») y la realidad institucional. Para completar este análisis o perfeccionarlo para su posterior uso, se pueden extraer tres conclusiones clave que resumen el «dilema de la UE»:

1. El principio de “irresponsabilidad organizada”

Se describe acertadamente que el sistema está diseñado de tal manera que, en última instancia, nadie es el único culpable. En ciencias políticas, esto suele denominarse la "brecha de gobernanza multinivel"

• La Comisión culpa a los cambios realizados por el Parlamento y el Consejo.
• El Parlamento se remite a su mandato democrático para establecer normas más estrictas (medio ambiente, cuestiones sociales), que requieren textos más extensos.
• En Bruselas, los Estados miembros (Consejo) exigen una reducción de la burocracia, pero en el Consejo votan excepciones y salvaguardas detalladas para proteger intereses nacionales especiales y practican la "sobrerregulación" en casa.

2. El trílogo como cuello de botella democrático

La "caja negra" del proceso de diálogo tripartito es el aspecto más crítico para la legitimidad democrática. Si bien las sesiones plenarias parlamentarias son públicas, la legislación propiamente dicha se desarrolla en círculos informales.

La consecuencia: Dado que los acuerdos se alcanzan bajo presión y sin escrutinio público, a menudo se compran a costa de los "detalles técnicos". Estos detalles son los que posteriormente llenan los cientos de páginas de reglamentos de aplicación (actos delegados) que desesperan a las empresas.

3. La burocracia como “pacificadora”

Un aspecto que complementa el análisis es el siguiente: en una unión de 27 estados con tradiciones jurídicas muy diferentes, la burocracia suele ser el precio del consenso. Cuando es imposible llegar a un acuerdo político sobre un objetivo claro, se acuerda un procedimiento complejo. En Bruselas, la complejidad es una herramienta utilizada para posponer u ocultar conflictos. Una ley "flexible" requiere claridad política, y eso es precisamente lo más difícil de lograr con 27 actores con veto.

Conclusión del análisis

El análisis deja algo claro: la lucha de Valdis Dombrovskis contra la burocracia será una lucha contra la esencia misma de las instituciones de la UE. Su responsabilidad explícita en materia de "implementación y simplificación" no tiene precedentes: si podrá vencer la inercia del aparato y el interés propio de los Estados miembros sigue siendo la cuestión crucial para la competitividad de Europa de aquí a 2029.

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El problema estructural: la difusión de la responsabilidad

Sin embargo, la verdadera respuesta a la pregunta de quién es responsable de la burocratización es más compleja y preocupante: no existe una única institución o persona responsable. El sistema de la UE está diseñado de tal manera que la responsabilidad se distribuye sistemáticamente.

La Comisión tiene el monopolio de las propuestas legislativas, pero no tiene poder de decisión. Puede proponer legislación, pero no puede hacerla cumplir. Esta facultad recae en el Parlamento y el Consejo, dos instituciones que deben decidir en igualdad de condiciones. El Parlamento, en teoría, representa a los ciudadanos, y el Consejo a los Estados miembros. Ambos deben aprobar un texto legislativo antes de su entrada en vigor.

En la práctica, esto significa: la Comisión propone una ley, el Parlamento la modifica en primera lectura, el Consejo la vuelve a modificar y, a continuación, comienzan las llamadas negociaciones tripartitas: reuniones informales entre representantes de las tres instituciones, en las que el texto final se negocia a puerta cerrada. Estos diálogos tripartitas son la auténtica "caja negra" de la legislación de la UE. Se celebran sin escrutinio público, y los documentos cruciales de la negociación —los llamados "documentos de cuatro columnas", que resumen las posiciones de todas las partes implicadas y los posibles compromisos— se mantienen en secreto durante las negociaciones.

No fue hasta 2018 que el Tribunal Europeo dictaminó que, en principio, los ciudadanos debían tener acceso a estos documentos. Sin embargo, esta sentencia se está eludiendo en la práctica: los documentos solo se publican una vez traducidos a los 24 idiomas de la UE, lo que suele tardar dos meses. Para entonces, el proceso político ya había concluido. En la práctica, no hay escrutinio público del resultado. La transparencia se limita a ruedas de prensa donde los negociadores celebran sus resultados, sin que el público pueda comprender los compromisos alcanzados.

La falta de transparencia en las negociaciones del trílogo es sistémica. El Consejo —es decir, los gobiernos nacionales— insiste con especial vehemencia en el secretismo durante las negociaciones, ya que los ministros no quieren revelar públicamente ninguna desviación de sus posiciones iniciales. El Parlamento, a su vez, no quiere admitir que sus enmiendas, aprobadas democráticamente, se diluyan o descarten en el trílogo. La Comisión, como mediadora honesta, tiene interés en no comprometer su función de mediación. El resultado es un sistema en el que grupos de presión bien conectados tienen acceso a información que permanece oculta al público.

Pero incluso cuando una ley se aprueba mediante este opaco proceso, aún no está completa. Las directivas de la UE deben ser transpuestas a la legislación nacional por los 27 Estados miembros, y aquí es donde comienza la llamada "sobrerregulación": los gobiernos nacionales suelen añadir requisitos adicionales durante la implementación que van más allá de las regulaciones de la UE. Así, una directiva de la UE da lugar a 27 leyes nacionales diferentes, que a menudo difieren entre sí. Un estudio económico neerlandés cuantificó esta fragmentación como un arancel de importación de facto del 45 % sobre los bienes comercializados dentro de la UE. El mercado único, que se suponía que crearía ventajas competitivas mediante la armonización, se ve socavado por esta sobrerregulación nacional.

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Interés institucional propio y falta de medidas correctivas

El problema fundamental no es la mala voluntad, sino la lógica institucional. Cada institución de la UE tiene intereses creados que estructuralmente se oponen a la simplificación. Con cada nueva ley, la Comisión amplía sus competencias y, por consiguiente, su influencia. El Parlamento quiere tener voz y voto en el mayor número posible de asuntos para demostrar su legitimidad democrática. El Consejo representa los intereses nacionales, que a menudo entran en conflicto, lo que da lugar a compromisos en forma de reglamentos cada vez más complejos. Las agencias y autoridades de la UE se esfuerzan por conseguir mayores presupuestos y más personal, justificado por su mayor carga de trabajo.

Las investigaciones sobre la rendición de cuentas de las agencias de la UE revelan un panorama inquietante: muchos consejos de administración, que se supone que actúan como órganos de supervisión, no son los organismos de control que formalmente se supone que deben ser. Los delegados parecen mal preparados para las reuniones, no participan activamente y no muestran interés alguno en el rendimiento general de la agencia. El Parlamento Europeo, a su vez, formula preguntas durante las audiencias sobre temas ajenos al mandato de la agencia o sobre cuestiones ya abordadas en los informes disponibles. La transferencia vertical de competencias a instituciones supranacionales debilita los sistemas nacionales de rendición de cuentas sin la creación de mecanismos equivalentes a nivel de la UE.

Ha surgido todo un modelo de negocio en torno a la complejidad regulatoria: consultoras, organismos de certificación y especialistas en cumplimiento normativo se ganan la vida guiando a las empresas a través de la jungla regulatoria. Simplificar el sistema pondría en peligro su existencia. Por lo tanto, tienen un interés vital en mantener esta complejidad y cuentan con los recursos para representar este interés en Bruselas.

Las promesas incumplidas: de la “mejor regulación” a la “simplificación”

La UE lleva casi tres décadas prometiendo reducir la burocracia. Ya en 2003 se adoptó un acuerdo interinstitucional sobre "mejor regulación". A este le siguieron el Grupo Stoiber en 2007, la "regulación inteligente" en 2010, el programa REFIT en 2012 y el paquete "mejor regulación" de Jean-Claude Juncker. En 2020, Ursula von der Leyen anunció planes para reducir la carga administrativa de las empresas en un 25 % e introdujo el principio de "una entra, una sale" en 2021: por cada nueva ley, se deroga una anterior.

El resultado de todas estas iniciativas es desalentador: el volumen legislativo no ha disminuido, sino que ha aumentado continuamente. El Diario Oficial de la UE creció un 150 % entre 2004 y 2023. La propia Comisión ya no conoce el volumen exacto del cuerpo jurídico europeo; su último cálculo data de 2002.

Con von der Leyen, la retórica se ha endurecido. Las leyes de la UE se describen cada vez más como una "carga administrativa" en cuanto las empresas las consideran demasiado costosas. La Comisión prioriza los intereses corporativos sobre las preocupaciones sociales y presenta la legislación de la UE como excesivamente onerosa. El énfasis en los costes y las cargas en el lenguaje oficial de la Comisión ha aumentado significativamente con von der Leyen en comparación con su predecesor, Juncker.

En enero y febrero de 2025, Valdis Dombrovskis presentó un nuevo paquete destinado a reducir la burocracia. La Comisión prometió "esfuerzos de simplificación sin precedentes", promesa que se ha repetido durante dos décadas. Entre las medidas afectadas se encuentran la Ley de la Cadena de Suministro, cuya aplicación se aplazará dos años y se simplificará, así como la Directiva sobre la Información Corporativa sobre la Sostenibilidad y el impuesto sobre el CO₂ a las importaciones. La Comisión insta al Consejo y al Parlamento a adoptar estas iniciativas ómnibus mediante procedimientos acelerados sin grandes modificaciones.

Las reacciones son diversas. Las empresas acogen con satisfacción las propuestas, pero las critican por no ser lo suficientemente exhaustivas. Los socialdemócratas y los verdes critican duramente las simplificaciones, alegando que se han aprobado con prisas y que carecen de una evaluación razonable de las consecuencias concretas. René Repasi, presidente de la delegación del SPD en el Parlamento Europeo, advirtió que la ley de la cadena de suministro corre el riesgo de convertirse en un "tigre de papel sin dientes". La eurodiputada verde Anna Cavazzini teme un debilitamiento de las normas de protección bajo el pretexto de la simplificación.

Entonces ¿quién es el responsable?

La verdad incómoda es: todos y nadie. Formalmente, Valdis Dombrovskis, Ursula von der Leyen, Maroš Šefčovič y António Costa son responsables de diferentes aspectos de la política de la UE. Dombrovskis es el encargado de reducir la burocracia. Von der Leyen tiene la responsabilidad general de la Comisión. Se supone que Šefčovič coordina las tres instituciones. Costa media entre los Estados miembros.

Pero el sistema falla estructuralmente debido a su diseño. El proceso legislativo de la UE distribuye el poder y la responsabilidad entre tantos actores que nadie puede rendir cuentas realmente. La Comisión puede decir: «Hicimos una propuesta limitada, pero el Parlamento y el Consejo la inflaron». El Parlamento puede decir: «Votamos democráticamente, pero el Consejo diluyó nuestras enmiendas». El Consejo puede decir: «Tuvimos que conciliar 27 intereses nacionales diferentes». Los Estados miembros pueden decir: «Bruselas nos impuso estas normas». Y los ciudadanos quedan desconcertados, sin saber a quién responsabilizar del resultado.

El proceso de trílogo agrava este problema al oscurecer la crucial fase legislativa. Cuando el texto final se negocia a puerta cerrada y nadie puede rastrear quién hizo qué concesiones, la supervisión democrática se vuelve imposible. La UE cuenta con aproximadamente 60.000 funcionarios que atienden a 450 millones de ciudadanos, menos que algunos ministerios nacionales. El problema no es el tamaño de la administración, sino su estructura: un sistema que carece de una rendición de cuentas eficaz, una supervisión eficaz y posee fuertes incentivos institucionales para su autoperpetuación.

Mientras estas condiciones estructurales se mantengan inalteradas, incluso las mejores iniciativas de simplificación fracasarán. La burocratización de la UE no es accidental, sino el resultado lógico de un sistema que distribuye el poder sin rendición de cuentas, premia la complejidad e impide la transparencia. La cuestión no es quién es responsable, sino si un sistema cuyo funcionamiento genera sistemáticamente burocracia y cuyos actores no tienen un interés estructural en una simplificación fundamental puede reformarse.

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