A transição das matérias-primas na Europa e o plano RESourceEU – Um continente numa encruzilhada: a corrida da Europa contra o tempo

Quando a autonomia estratégica se torna uma necessidade económica: Por que o plano da UE para diversificar matérias-primas críticas pode falhar antes mesmo de começar

O anúncio da presidente da Comissão Europeia, Ursula von der Leyen, em 26 de outubro de 2025, marca uma virada na política econômica europeia. Com o plano RESourceEU, a Europa pretende romper com sua dependência existencial das importações de matérias-primas chinesas. Mas a história da transformação econômica nos ensina que muitas vezes há uma lacuna entre a vontade política e a realidade econômica. A UE enfrenta o desafio de estabelecer, em poucos anos, uma estrutura de abastecimento que a China vem desenvolvendo sistematicamente ao longo de décadas. A questão não é mais se a Europa deve agir, mas se já é tarde demais.

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Anatomia de uma vulnerabilidade: as linhas de vida da Europa nas mãos da China

O anúncio feito pela Presidente da Comissão Europeia, Ursula von der Leyen, em outubro de 2025, de desenvolver um plano abrangente para eliminar gradualmente as importações de matérias-primas chinesas não é uma decisão isolada de política econômica. É uma admissão tardia de um desenvolvimento estrutural desfavorável que se desenvolveu ao longo de décadas e agora ameaça os alicerces da economia europeia. Os números falam por si: 98% das terras raras necessárias na Europa vêm de importações chinesas; para ímãs de terras raras, essenciais para motores elétricos e turbinas eólicas, a dependência é superior a 90%. A Alemanha importa dois terços de suas terras raras diretamente da China; a participação europeia é de 46%.

Essa dependência se estende a toda a cadeia de valor. A China não apenas controla 70% da mineração global, como também domina o refino, com 85% a 90%, e a produção de produtos secundários, como ímãs permanentes, com mais de 90%. O cenário é ainda mais dramático na produção de baterias para veículos elétricos: a China produz mais de 98% dos materiais ativos de fosfato de ferro-lítio e, por meio de participações em minas estrangeiras, controla 29% da produção global de lítio e 32% da produção de níquel.

A dimensão estratégica dessa dependência tornou-se bastante clara em outubro de 2024, quando a China reforçou maciçamente seus controles de exportação de terras raras. Mais cinco elementos foram adicionados aos sete elementos de terras raras já controlados em abril, incluindo hólmio, érbio, túlio, európio e itérbio. Isso significa que doze dos dezessete elementos de terras raras estão agora sujeitos aos controles de exportação chineses. A exigência de licenciamento se aplica mesmo a teores de metais tão baixos quanto 0,1%, o que abrange praticamente todos os produtos industriais relevantes. Os governos ocidentais interpretam essas medidas como uma resposta direta às tarifas comerciais dos EUA e como uma alavanca na competição geopolítica.

As consequências são imediatamente sentidas pela indústria europeia. Sem terras raras e matérias-primas críticas, não pode haver transição energética, digitalização e autonomia de defesa. Uma turbina eólica moderna de dez megawatts requer duas toneladas de neodímio. Cada carro elétrico contém aproximadamente 450 gramas de metais de terras raras para ímãs permanentes, além de uma média de doze quilos de lítio, quatro quilos de cobalto e 39 quilos de níquel na bateria. A demanda da UE por terras raras aumentará seis vezes até 2030, e a de lítio, doze vezes. Esse aumento na demanda está encontrando uma estrutura de oferta controlada por um único país.

A dimensão econômica supera em muito a questão energética. Embora a Europa tenha conseguido reduzir drasticamente sua dependência da energia russa em dois anos após o ataque russo à Ucrânia, a UE ainda importou combustíveis fósseis da Rússia no valor de mais de € 200 bilhões entre 2022 e 2025. Uma diversificação comparável é muito mais difícil para matérias-primas críticas, pois a China não é apenas uma fornecedora, mas também uma processadora e líder em tecnologia. A UE gasta quase € 100 bilhões anualmente em importações de energia fóssil, mas sua dependência de matérias-primas críticas ameaça setores industriais que valem muito mais que esse valor: a indústria automotiva, de defesa, aeroespacial, eletrônica e energias renováveis, juntas, representam uma parcela significativa da produção econômica europeia.

O plano RESourceEU, que von der Leyen pretende seguir o modelo do bem-sucedido programa REPowerEU, prevê uma combinação de reciclagem, diversificação das fontes de fornecimento e desenvolvimento de capacidades nacionais de processamento. Parcerias com Ucrânia, Austrália, Canadá, Chile, Cazaquistão, Uzbequistão e Groenlândia visam quebrar o domínio chinês. O desafio é imenso: não se trata de substituir um fornecedor por outro, mas de estabelecer cadeias de valor completas que a China vem desenvolvendo sistematicamente ao longo de décadas. A análise deve esclarecer se este plano tem perspectivas realistas de sucesso ou se a Europa está entrando em uma nova forma de dependência.

Do monopólio californiano ao império chinês: a história de uma mudança de poder global

O atual domínio da China em matérias-primas críticas não é coincidência, mas sim o resultado de décadas de planejamento estratégico. Paradoxalmente, a história começa não na China, mas nos Estados Unidos. Até a década de 1980, os EUA dominavam o mercado global de terras raras. A Mina Mountain Pass, na Califórnia, produziu a maior parte dos metais de terras raras do mundo entre 1965 e 1995, fornecendo 70% do suprimento global. A mina era operada pela Molycorp, uma empresa que se tornou sinônimo de segurança de recursos americanos.

O declínio começou na década de 1990 por dois motivos. Primeiro, a mina causou danos ambientais significativos. Entre 1996 e 1998, ocorreram vários vazamentos de águas residuais radioativas contendo metais pesados, levando a regulamentações onerosas e, por fim, ao seu fechamento em 2002. Segundo, a China havia construído sistematicamente uma indústria paralela que forçou os produtores ocidentais a saírem do mercado por meio de preços mais baixos. A vantagem chinesa baseava-se em três pilares: regulamentações ambientais mais flexíveis, subsídios governamentais e custos trabalhistas significativamente mais baixos. Enquanto os trabalhadores alemães custavam cerca de US$ 45 por hora, os salários chineses eram de apenas US$ 7. Mais de 99% das empresas chinesas listadas recebiam subsídios governamentais diretos, que, segundo estimativas conservadoras, eram de três a quatro vezes maiores do que os subsídios ocidentais.

A mudança estratégica ocorreu na década de 1990, sob Deng Xiaoping, que reconheceu que as terras raras poderiam se tornar um instrumento de poder político. A China possuía aproximadamente 37% das reservas mundiais, principalmente na mina de Bayan Obo, na Mongólia Interior. Este depósito contém de 8% a 12% de óxidos de terras raras, a maior concentração do mundo. Por meio de investimentos maciços e construção sistemática de conhecimento, a China conseguiu dominar não apenas a mineração, mas também o processamento. O país agora detém inúmeras patentes para processos de separação e é considerado líder tecnológico em refino.

A consolidação do poder de mercado chinês ocorreu em várias fases. Entre 2005 e 2011, a China reduziu drasticamente suas cotas de exportação, levando à chamada crise das terras raras em 2010. Os preços do neodímio e do disprósio dispararam à medida que a China impôs congelamentos temporários de fornecimento, especialmente contra o Japão, após uma disputa territorial. Após uma ação judicial perante a Organização Mundial do Comércio, a China suspendeu as cotas formais de exportação em 2015, mas manteve o controle de fato por meio de impostos de exportação, cotas de produção doméstica e reservas estratégicas. Uma consolidação adicional ocorreu em 2021 com a criação do China Rare Earth Group, que combinou várias empresas estatais de mineração e colocou a indústria sob controle direto do governo.

Ao mesmo tempo, a China garantiu o controle global sobre toda a cadeia de suprimentos por meio de investimentos em minas estrangeiras. No setor de lítio, empresas chinesas como a Tianqi Lithium controlam 29% da produção global, embora 74% do lítio mundial venha da Austrália e do Chile. Na Indonésia, a maior produtora de níquel, empresas chinesas como a Tsingshan controlam 86% da produção, embora as empresas locais detenham menos de 5%. No Congo, que produz 68% do cobalto mundial, a China e a Europa compartilham o controle, cada uma com 47%.

A passividade europeia ao longo de décadas baseou-se na ilusão de cadeias de suprimentos baratas e estáveis. Empresas europeias terceirizaram a extração prejudicial ao meio ambiente para a China e lucraram com os preços baixos. Essa estratégia funcionou enquanto a China atuou como um fornecedor confiável. A mudança estratégica de Pequim sob o governo de Xi Jinping, a partir de 2012, alterou fundamentalmente esse cálculo. A China começou a usar matérias-primas críticas como alavanca geopolítica, inicialmente de forma sutil por meio de regulamentações de cotas e, posteriormente, por meio de controles explícitos de exportação.

A UE reconheceu o problema pela primeira vez em 2011, com a primeira lista de matérias-primas críticas. Essa lista cresceu de 14 matérias-primas em 2011 para 34 em 2023. O Plano de Ação para Matérias-Primas Críticas, publicado em 2020, foi uma primeira tentativa de contramedidas estruturadas. No entanto, foi somente com a Lei das Matérias-Primas Críticas de 2023, que entrou em vigor em maio de 2024, que metas vinculativas foram estabelecidas: até 2030, pelo menos 10% da demanda da UE deve vir da mineração nacional, 40% do processamento europeu e 25% da reciclagem. Além disso, no máximo 65% de uma matéria-prima estratégica pode vir de um único país terceiro.

A análise histórica mostra que a dependência da Europa é resultado de decisões conscientes de política econômica tomadas ao longo de décadas. A China explorou a miopia ocidental para estabelecer sistematicamente uma posição de monopólio. Tentar reverter essa estrutura em poucos anos é como tentar substituir um ecossistema que se desenvolveu ao longo de décadas da noite para o dia. A questão não é se a Europa precisa se tornar mais independente, mas se ainda há tempo suficiente para isso.

A lógica da dominância: por que o mercado de commodities funciona de maneira diferente

A estrutura de mercado para matérias-primas críticas difere fundamentalmente dos mercados convencionais de commodities. Embora existam múltiplos fornecedores de petróleo bruto e minério de ferro, e a substituição seja possível, prevalece uma estrutura de quase monopólio para terras raras e metais estratégicos. A China controla não apenas a produção, mas toda a cadeia de valor, da mina ao produto final. Essa integração vertical cria dependências que não podem ser resolvidas por meio da simples diversificação.

Os impulsionadores econômicos dessa estrutura são diversos. O fator mais importante são as economias de escala no processamento. A separação e o refino de óxidos de terras raras são um processo químico complexo que exige investimentos significativos de capital e know-how específico. Ao longo de décadas, a China não apenas aumentou sua capacidade de produção, mas também otimizou processos e garantiu patentes. As empresas ocidentais que buscam entrar no mercado hoje precisam aproveitar essa vantagem de conhecimento enquanto competem com concorrentes chineses subsidiados.

Um segundo fator são os custos ambientais. A mineração de terras raras é um dos processos de mineração mais prejudiciais ao meio ambiente. Grandes quantidades de ácidos altamente tóxicos são usadas para extração, resíduos radioativos são gerados pela liberação de tório e urânio, e lodo tóxico permanece. Na região de Bayan-Obo, na Mongólia Interior, os danos ambientais atingiram proporções catastróficas. Um enorme lago de retenção cheio de lodo de esgoto radioativo de baixo nível está localizado a apenas dez quilômetros do Rio Amarelo e se infiltra em direção ao rio a uma taxa de 300 metros por ano. Regiões inteiras se tornaram inabitáveis, as águas subterrâneas estão contaminadas e a desertificação das estepes da Mongólia está se acelerando. A ONU nomeou Baotou como uma das 50 regiões mais poluídas do mundo em 2024.

Esses custos ambientais explicam a vantagem de custo da China. Enquanto os países ocidentais têm regulamentações ambientais rigorosas que tornam a mineração mais cara ou impossível, a China aceitou essa externalização. O preço social é suportado pela população local, especialmente os nômades mongóis, cujos meios de subsistência foram destruídos. Essa estrutura de custos torna praticamente impossível para os produtores ocidentais competirem sem reduzir os padrões ambientais ou receber subsídios massivos.

Um terceiro fator é o desenvolvimento do lado da demanda. A necessidade de matérias-primas críticas está aumentando exponencialmente devido a duas megatendências: a transição energética e a digitalização. Uma turbina eólica offshore moderna de dez megawatts requer duas toneladas de neodímio. A UE pretende expandir massivamente sua capacidade de energia eólica até 2030. Com uma demanda média de 0,2 toneladas de neodímio por megawatt de capacidade instalada, cada gigawatt de energia eólica adicional requer 200 toneladas de neodímio. A dinâmica é semelhante para veículos elétricos. Uma bateria de 60 kWh contém cinco quilos de lítio, cinco quilos de cobalto, 39 quilos de níquel e cinco quilos de manganês. A UE visa uma proibição de fato dos motores de combustão até 2035. Isso significa milhões de veículos elétricos adicionais, cada um com uma necessidade de matéria-prima muitas vezes maior do que a de um motor de combustão.

Os participantes desse mercado têm interesses assimétricos. Do lado chinês, há um ator estatal coordenado que planeja a longo prazo e utiliza as matérias-primas como instrumento de poder. A consolidação do setor em seis grandes empresas estatais desde 2021 reforça essa estratégia. Do lado europeu, as empresas privadas dominam, com horizontes trimestrais e pressão para alcançar a lucratividade. Construir suas próprias minas e capacidades de refino exige capital intensivo, é arriscado e leva anos ou até décadas. Os investidores exigem retornos difíceis de obter nas atuais condições de mercado. O Estado deve, portanto, atuar como um financiador e um hedger de risco, o que é politicamente controverso e fiscalmente oneroso.

Os mecanismos de mercado exacerbam essa assimetria. A China pode manipular preços por meio de restrições à exportação e regulamentações de cotas. Entre 2010 e 2011, os preços dos metais de terras raras aumentaram drasticamente quando a China restringiu as exportações. Essa volatilidade torna os investimentos em capacidades de produção ocidentais mais arriscados. Uma empresa que investe em uma mina ou refinaria hoje deve esperar que a China reduza os preços amanhã para eliminar o concorrente. Essa estratégia funcionou diversas vezes. A Molycorp, operadora da Mina Mountain Pass, faliu em 2015 depois que a China relaxou as cotas de exportação após o fim da crise de preços de 2011, causando o colapso dos preços.

A alavanca estratégica criada pela UE com a Lei das Matérias-Primas Essenciais tenta romper esses mecanismos de mercado. O estabelecimento de parâmetros de referência para extração, processamento e reciclagem nacionais visa criar segurança de planejamento. Limitar a dependência de um único país a um máximo de 65% é um sinal político. No entanto, essas metas só serão economicamente eficazes se incentivos ao investimento, instrumentos de financiamento e coberturas de risco forem criados simultaneamente. O plano RESourceEU deve, portanto, ir além da diversificação de fornecedores e reconstruir toda a cadeia de valor. A questão é se a UE dispõe dos recursos, da vontade política e do tempo necessários para atingir esse objetivo.

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Além das estatísticas de importação: as profundezas ocultas da dependência europeia

Uma análise quantitativa da situação atual da oferta revela a magnitude do desafio. A Alemanha importou um total de 5.200 toneladas de terras raras, no valor de € 64,7 milhões, em 2024, uma redução de 12,6% em relação a 2023. Desse montante, 65,5% vieram diretamente da China, ou 3.400 toneladas. O segundo país de origem mais importante foi a Áustria, com 23,2%, seguida pela Estônia, com 5,6%. No entanto, essa estatística é enganosa, pois as terras raras são processadas apenas na Áustria e na Estônia; sua origem original não é estatisticamente verificável, mas provavelmente também é, em grande parte, da China.

Um cenário semelhante surge a nível da UE. Toda a UE importou 12.900 toneladas de terras raras, no valor de € 101 milhões, em 2024. 46,3% vieram da China, 28,4% da Rússia e 19,9% da Malásia. A dependência da Rússia é politicamente inaceitável à luz da guerra na Ucrânia, e a Malásia também processa principalmente matérias-primas chinesas por meio da empresa Lynas. Portanto, o controle real da China é significativamente maior do que as estatísticas oficiais de importação.

Para certos elementos, a dependência é ainda mais extrema. Os compostos de lantânio, necessários para baterias, vieram da China em 2024, representando 76,3% das importações. O neodímio, o praseodímio e o samário, essenciais para ímãs permanentes em motores elétricos, foram quase totalmente importados da China. Esses elementos são insubstituíveis; sem eles, nenhuma turbina eólica ou veículo elétrico moderno pode ser construído.

Embora os volumes de importação sejam administráveis ​​em termos absolutos, sua importância estratégica é imensa. O pico de volume para a Alemanha nos últimos dez anos foi de 9.700 toneladas em 2018. O declínio para 5.200 toneladas em 2024 não reflete uma diversificação bem-sucedida, mas sim a fragilidade econômica e os problemas de produção na indústria europeia. A Agência Internacional de Energia prevê que a demanda da UE por terras raras aumentará seis vezes até 2030, doze vezes para o lítio e cinco vezes para o cobalto. Esse aumento na demanda está enfrentando uma estrutura de oferta quase totalmente controlada pela China.

Os desafios vão além das estatísticas de importação e exportação. Um problema fundamental é a falta de capacidade de processamento nacional. A Europa praticamente não possui instalações para separar e refinar óxidos de terras raras. A única capacidade significativa fora da China encontra-se em pequenas plantas-piloto na Estônia e, em certa medida, na França, que, no entanto, são irrelevantes em termos de quantidade. A construção dessas plantas leva anos e exige bilhões em investimentos. Mesmo que a Europa encontre países fornecedores alternativos, como Austrália ou Canadá, as matérias-primas teriam que ser enviadas à China para processamento, o que apenas mudaria a dependência, mas não a eliminaria.

Um segundo problema é a reciclagem. Atualmente, apenas cerca de 1% das terras raras são recicladas. As razões são técnicas e econômicas. Ímãs permanentes são incorporados permanentemente aos produtos finais e difíceis de desmontar. O processamento químico para recuperar os metais é complexo e caro. Muitos produtos que contêm altas concentrações de terras raras, como baterias de carros elétricos e ímãs em turbinas eólicas, ainda estão em uso e a anos de distância de serem eliminados. Um sistema de reciclagem eficaz poderia atender a 25% das necessidades da UE a longo prazo, mas levará décadas para ser estabelecido.

A diversificação das fontes de abastecimento prevista no plano RESourceEU enfrenta limitações práticas. A Ucrânia possui reservas significativas de lítio, grafite, titânio e 22 das 30 matérias-primas classificadas como críticas pela UE. No entanto, muitos depósitos estão localizados em áreas disputadas no leste do país, e a infraestrutura foi destruída por ataques russos. A Groenlândia possui uma das maiores reservas mundiais de terras raras pesadas, mas os depósitos estão localizados longe de qualquer infraestrutura, alguns deles enterrados sob geleiras. Os custos de desenvolvimento são estimados em até US$ 2,3 bilhões e, até o momento, nenhuma mina está em operação.

O Chile é o segundo maior produtor mundial de lítio, e a UE firmou uma parceria estratégica em matérias-primas em 2023. No entanto, a cooperação industrial está aquém das expectativas. O Chile busca maior valor agregado local e não quer ser apenas um fornecedor de matérias-primas. A UE deve, portanto, investir nas capacidades de processamento chilenas, o que consome tempo e capital. A Austrália produz 53% do lítio mundial, mas as empresas chinesas controlam 29% da produção por meio de participações em minas australianas. A diversificação, portanto, transfere apenas parcialmente a dependência do nível de extração para o nível de propriedade.

A situação atual foi agravada pelos mais recentes controles de exportação da China, que entraram em vigor em outubro de 2024. A exigência de licenciamento para metais com teor de apenas 0,1% abrange praticamente todos os produtos industriais relevantes. As empresas devem compartilhar informações confidenciais com as autoridades chinesas antes de obter uma licença de exportação. Esse processo leva meses e gera enorme incerteza. Montadoras e fornecedores europeus já alertam para cortes na produção. Os preços do disprósio, térbio e ítrio atingiram níveis recordes no mercado à vista.

A avaliação quantitativa mostra que a Europa se encontra em uma situação de vulnerabilidade estratégica que não pode ser resolvida a curto prazo. Mesmo com ações imediatas e decisivas, levará anos para desenvolver novas minas, construir capacidades de processamento e estabelecer sistemas de reciclagem. As metas da Lei de Matérias-Primas Essenciais para 2030 são ambiciosas, mas a realidade mostra que o desenvolvimento das capacidades nacionais está progredindo mais lentamente do que o planejado.

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Da Califórnia a Kiev: um olhar sobre as arenas globais da guerra das matérias-primas

A experiência dos EUA na reconstrução de suas próprias capacidades de matérias-primas oferece lições importantes para a Europa. A Mina Mountain Pass, na Califórnia, é o principal exemplo. Após seu fechamento em 2002 e a falência da Molycorp em 2015, a MP Materials assumiu a mina em 2017. Com o apoio de investidores chineses, em especial da estatal Shenghe Resources, a operação foi reiniciada com sucesso. Em 2022, a mina produziu 42.000 toneladas de óxidos de terras raras anualmente, três vezes mais do que sob a Molycorp. Em 2024, a produção atingiu mais de 45.000 toneladas, atendendo aproximadamente 15,8% da demanda global.

No entanto, seu sucesso estava atrelado à dependência da China. Aproximadamente 80% da produção era exportada para a China como concentrado para processamento posterior, pois não havia capacidade de refino nos Estados Unidos. A Shenghe Resources detinha uma participação de 8% e também era a principal compradora. Quando a China impôs tarifas elevadas e novas restrições à exportação em 2025, a MP Materials interrompeu todos os embarques para a China e investiu quase um bilhão de dólares americanos na construção de suas próprias instalações de processamento. A empresa também estabeleceu uma joint venture com a saudita Ma'aden para se destacar do mercado chinês.

A lição deste caso é ambivalente. Por um lado, Mountain Pass demonstra que a reconstrução da capacidade produtiva nacional é possível com capital suficiente e vontade política. Por outro, o episódio destaca que a produção por si só não é suficiente. Sem capacidade de processamento nacional, a dependência da China permanece. Construir essa capacidade leva anos e custa bilhões. Além disso, a questão ambiental permanece sem solução. A mina Mountain Pass permanece sob escrutínio rigoroso devido aos potenciais riscos ambientais, particularmente o descarte de resíduos radioativos e a poluição da água.

Os EUA também criaram subsídios massivos para matérias-primas críticas por meio da Lei de Redução da Inflação de 2022. A lei prevê um subsídio de produção de 10% do custo de minerais críticos e, para células de bateria, até US$ 35 por quilowatt-hora. Créditos fiscais de até US$ 7.500 estão disponíveis para veículos elétricos, mas somente se 40% das matérias-primas das baterias vierem da América do Norte ou de países de livre comércio, com um aumento gradual para 80% até 2027. A partir de 2025, os minerais críticos não poderão mais ser originários da China, Rússia ou outras "entidades estrangeiras de interesse". Essa regulamentação força os fabricantes americanos a diversificarem, mas também cria conflitos comerciais com a Europa, já que os produtores europeus são prejudicados.

Uma comparação com a Austrália revela uma estratégia diferente. A Austrália é o maior produtor mundial de lítio, respondendo por 53% da produção global. No entanto, o país carece de uma indústria de processamento própria significativa. 74% do lítio mundial vem da Austrália e do Chile, mas empresas chinesas e americanas detêm as maiores fatias da produção. A Austrália se beneficia das exportações de matérias-primas, mas permanece na base da cadeia de valor. A UE concluiu uma parceria estratégica em matérias-primas com a Austrália em 2024, abrangendo toda a cadeia de valor, desde a exploração e mineração até o processamento. No entanto, projetos concretos têm sido escassos até o momento.

A Lynas, uma empresa australiana, é a única produtora significativa de terras raras leves fora da China. A empresa opera minas na Austrália e uma planta de separação na Malásia. A Lynas recebe apoio significativo do Departamento de Defesa dos EUA, que prometeu US$ 30 milhões para uma planta de separação de terras raras leves no Texas. Em 2023, a Lynas se tornou a primeira empresa não chinesa a produzir comercialmente um elemento de terras raras pesadas. Esse sucesso demonstra que avanços são possíveis, mas somente com apoio governamental significativo e por longos períodos.

O Chile oferece insights sobre a complexidade das parcerias em matérias-primas. Em 2023, a UE concluiu um Memorando de Entendimento com o Chile sobre uma parceria estratégica em matérias-primas. O Chile é o segundo maior produtor mundial de lítio e responde por 25% da produção global de cobre. A parceria prevê cooperação científica e tecnológica, desenvolvimento de infraestrutura e joint ventures. Um roteiro com projetos concretos foi acordado em novembro de 2024. No entanto, a implementação está estagnada. O Chile exige maior valor agregado local e não quer permanecer apenas um fornecedor de matérias-primas. A UE deve, portanto, investir nas capacidades de processamento chilenas, o que requer sinergias entre matérias-primas, energias renováveis ​​e hidrogênio. Além disso, a UE compete com a China e os EUA pelo acesso aos recursos chilenos.

A Ucrânia representa um caso especial. O país possui um dos maiores depósitos de lítio da Europa e mais de 22 das 30 matérias-primas classificadas como críticas pela UE. As reservas estimadas de lítio somam aproximadamente 500.000 toneladas, mas a produção foi interrompida devido à guerra. Muitos depósitos estão localizados nas regiões contestadas de Zaporizhia e Donetsk, que estão parcialmente sob controle russo. Após a guerra, a Ucrânia poderia desempenhar um papel fundamental no fornecimento de matérias-primas à Europa e financiar a reconstrução com os lucros das vendas. No entanto, isso requer uma paz rápida, investimentos maciços em infraestrutura e capacidade de processamento, além de anos de trabalho de reconstrução. A curto prazo, a Ucrânia não é uma solução para o problema de matérias-primas da Europa.

A Iniciativa Global Gateway da UE busca construir parcerias em matérias-primas por meio de investimentos na África e na América Latina. Desde 2021, a UE firmou 14 parcerias estratégicas em matérias-primas, incluindo com Austrália, Canadá, Chile, Ucrânia, Groenlândia, República Democrática do Congo e Zâmbia. Essas parcerias abrangem processamento de matérias-primas, pesquisa, desenvolvimento de infraestrutura e padrões de sustentabilidade. No entanto, a implementação é lenta e poucos roteiros estão disponíveis publicamente. A UE também compete com a Iniciativa Cinturão e Rota da China, que há anos realiza investimentos maciços em infraestrutura africana.

Os estudos de caso mostram que o desenvolvimento de capacidades nacionais em matéria-prima é possível, mas requer apoio governamental maciço, investimentos de longo prazo e paciência estratégica. Os EUA mobilizaram bilhões com a Lei de Redução da Inflação; a UE precisa criar instrumentos semelhantes. A diversificação das fontes de fornecimento só funcionará se as capacidades de processamento forem desenvolvidas simultaneamente. Parcerias com países ricos em recursos são necessárias, mas complexas e demoradas. A competição com a China e os EUA pelo acesso a recursos está se intensificando. A Europa precisa provar que é um parceiro confiável que não apenas compra matérias-primas, mas também se envolve em uma genuína cooperação para o desenvolvimento.

Os pontos de ruptura do plano: tempo, dinheiro e objetivos conflitantes não resolvidos

Os ambiciosos objetivos do plano RESourceEU enfrentam uma série de obstáculos estruturais e compromissos não resolvidos. O primeiro problema é temporal. A Lei das Matérias-Primas Essenciais estabelece metas para 2030, ou seja, em cinco anos. Este prazo é irrealisticamente curto para o desenvolvimento de cadeias de valor completas. O desenvolvimento de uma nova mina leva em média de dez a quinze anos, da exploração à produção. A construção de refinarias leva de cinco a dez anos. Os procedimentos de aprovação na Europa são notoriamente demorados. Mesmo que todas as decisões políticas fossem tomadas hoje, as primeiras quantidades de produção nacional só chegariam ao mercado, no mínimo, em meados da década de 2030. As metas para 2030 devem, portanto, ser entendidas mais como um sinal político do que como um planeamento realista.

O segundo problema é financeiro. A Comissão Europeia estima que a implementação da Lei de Matérias-Primas Essenciais exigirá um investimento adicional de € 210 bilhões até 2027. Essa quantia virá em parte de fundos da UE, em parte de orçamentos nacionais e, principalmente, de investimentos privados. No entanto, os investidores privados estão relutantes, enquanto a China puder tornar novas minas não lucrativas a qualquer momento por meio da manipulação de preços e cotas. O exemplo da Molycorp mostra a rapidez com que os investimentos podem ser destruídos. Sem proteção governamental contra riscos, garantias de vendas e subsídios de longo prazo, o investimento privado não fluirá no volume necessário. A UE também está competindo com os EUA, onde a Lei de Redução da Inflação, com US$ 400 bilhões, está criando incentivos massivos.

O terceiro problema é o dilema entre a proteção climática e a extração de matérias-primas. A mineração de terras raras é extremamente prejudicial ao meio ambiente. Na China, décadas de mineração na Mongólia Interior levaram a desastres ecológicos. Lodo radioativo contamina águas subterrâneas, rios e solo. A questão é se a Europa está disposta a aceitar danos ambientais semelhantes ou se padrões mais rigorosos tornarão a produção mais cara e não lucrativa. A Groenlândia, por exemplo, proibiu a mineração de urânio em 2021, o que também afeta projetos de terras raras, frequentemente associados ao tório radioativo. O equilíbrio entre segurança de matérias-primas e proteção ambiental é altamente controverso politicamente.

O quarto problema é a ilusão da reciclagem. A Lei de Matérias-Primas Essenciais visa uma taxa de reciclagem de 25% até 2030. No entanto, a taxa atual gira em torno de 1%. Embora existam tecnologias para a reciclagem eficiente de terras raras em escala laboratorial, elas não estão estabelecidas comercialmente. Muitos produtos com altas concentrações permanecerão em operação por anos. Mesmo que todas as turbinas eólicas e carros elétricos desativados fossem reciclados imediatamente, uma quantidade significativa não estaria disponível por mais dez a vinte anos. A reciclagem é essencial a longo prazo, mas não resolve o problema de abastecimento a curto prazo.

O quinto problema é a competição por matérias-primas. A Europa está em competição global com a China, os EUA e outros países industrializados. A China já consome 87% das terras raras do mundo, 35% do níquel mundial e mais de 50% do lítio e cobalto mundiais. Essa demanda continuará a aumentar porque a China está investindo pesadamente em eletromobilidade e energias renováveis. Os EUA estão garantindo acesso preferencial a matérias-primas norte-americanas e parceiros de livre comércio por meio da Lei de Redução da Inflação. A Europa tem menos influência. A Iniciativa Global Gateway está tentando construir parcerias em matérias-primas por meio de investimentos em infraestrutura na África e na América Latina. Mas a China fez grandes avanços nesses países durante anos. A Iniciativa Cinturão e Rota investiu bilhões em infraestrutura africana e construiu relacionamentos próximos. A Europa precisa provar que é um parceiro melhor, o que exigirá tempo e dinheiro.

O sexto problema é político. A diversificação da China para outros fornecedores, como Ucrânia, Groenlândia ou estados africanos, cria novas dependências e emaranhados geopolíticos. A Groenlândia faz parte da Dinamarca, mas busca maior autonomia. O presidente dos EUA, Donald Trump, expressou repetidamente interesse na Groenlândia e não descartou a pressão militar. A Ucrânia é uma zona de guerra e seus recursos naturais estão parcialmente sob controle russo. Parcerias com regimes autocráticos na África e na Ásia Central levantam questões éticas, semelhantes às da atual dependência da China. A UE corre o risco de deslizar de uma dependência para outra sem obter controle fundamental sobre as cadeias de suprimentos.

O sétimo problema é a questão da capacidade de defesa. Matérias-primas críticas são essenciais não apenas para tecnologias climáticas, mas também para equipamentos de defesa. Motores elétricos em drones, componentes eletrônicos em foguetes, ligas em motores — todos eles requerem terras raras, titânio, níquel, cobalto e outros metais estratégicos. A dependência da China ameaça a autonomia de defesa europeia. Em caso de conflito, a China poderia interromper as entregas e chantagear estrategicamente a Europa. O plano RESourceEU deve, portanto, incluir também uma dimensão de defesa, o que aumenta ainda mais a complexidade e o investimento necessário.

O debate sobre o caminho certo é controverso. Os defensores de uma estratégia ofensiva pedem investimentos governamentais maciços, subsídios e, se necessário, medidas protecionistas, como tarifas de importação sobre produtos manufaturados chineses. Os críticos alertam para uma escalada de conflitos comerciais que poderia prejudicar a Europa como um todo, pois a China desapareceria como mercado de vendas para produtos europeus. A indústria automotiva está dividida: por um lado, precisa de suprimentos seguros de matéria-prima, mas, por outro, depende do mercado chinês. Uma guerra comercial colocaria os fabricantes europeus em uma posição difícil.

Outra controvérsia diz respeito ao papel do Estado em relação aos mecanismos de mercado. Economistas liberais argumentam que o controle e os subsídios governamentais levam a ineficiências e investimentos errôneos. Eles defendem soluções baseadas no mercado e alertam contra um renascimento da economia planificada. Pragmáticos argumentam que os mecanismos de mercado falharam no caso de matérias-primas estratégicas porque a própria China não é um participante do mercado, mas um ator estatal. Sem contramedidas governamentais, a Europa não tem chance. A Lei de Matérias-Primas Essenciais é um compromisso que estabelece metas, mas deixa em grande parte a implementação a cargo do mercado. Resta saber se esse meio-termo funcionará.

A avaliação crítica demonstra que o plano RESourceEU é necessário, mas está repleto de riscos consideráveis. O prazo é muito curto, os custos são imensos e os objetivos conflitantes permanecem sem solução. Sem uma ação decisiva, a Europa permanece vulnerável, mas uma ação precipitada pode agravar a situação. Encontrar o equilíbrio entre segurança de recursos, proteção climática, eficiência econômica e sabedoria geopolítica é o principal desafio.

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Cinco caminhos para o futuro: cenários possíveis para o fornecimento de matérias-primas na Europa

Os desenvolvimentos nos próximos anos serão determinados por vários cenários, que não são mutuamente exclusivos, mas podem se sobrepor parcialmente. O primeiro cenário é a diversificação gradual com sucesso limitado. Neste caso, a UE consegue reduzir gradualmente sua dependência da China, mas não consegue superá-la. Novas parcerias com a Austrália, Canadá, Chile e Ucrânia fornecem matérias-primas adicionais, mas o processamento permanece em grande parte na China. A Europa constrói suas próprias capacidades de refino, que cobrirão cerca de 20 a 30 por cento da demanda até meados da década de 2030. A reciclagem atingirá uma taxa de 15 por cento até 2035. No geral, a dependência da China diminuirá do nível atual de mais de 90 por cento para cerca de 50 a 60 por cento até 2035. Isso seria um sucesso parcial, mas deixaria a Europa vulnerável.

O segundo cenário é a disrupção tecnológica por meio da substituição. Pesquisa e desenvolvimento poderiam gerar avanços em materiais que substituem parcial ou completamente as terras raras. Em ímãs permanentes, existem abordagens para substituir o neodímio por ferrite ou outros compostos, embora com perdas de desempenho. Em baterias, a tendência poderia ser para baterias de íons de sódio ou baterias de estado sólido, que requerem menos ou diferentes matérias-primas críticas. Tais inovações poderiam reduzir a demanda por certos elementos e reduzir estruturalmente a dependência da China. No entanto, essas tecnologias ainda não estão prontas para o mercado e a transição levará décadas. Além disso, cada nova tecnologia frequentemente cria novas dependências de outros materiais.

O terceiro cenário é a escalada geopolítica com interrupções no fornecimento. Em caso de conflito, por exemplo, sobre Taiwan, a China poderia impor proibições à exportação de matérias-primas críticas. Isso prejudicaria a indústria europeia no curto prazo. As cadeias de produção de veículos elétricos, turbinas eólicas e eletrônicos entrariam em colapso. O prejuízo econômico seria imenso, semelhante ao embargo do petróleo da década de 1970. Este cenário é um pesadelo para os planejadores europeus e o principal impulsionador do plano RESourceEU. A UE precisa construir reservas de emergência e organizar o armazenamento, o que é caro e praticamente difícil porque muitas matérias-primas são importadas como produtos intermediários que não podem ser armazenados.

O quarto cenário é o da autonomia estratégica bem-sucedida. Nesse cenário otimista, a UE alcançará uma reestruturação abrangente de seu fornecimento de matérias-primas. Suas próprias minas na Escandinávia, Groenlândia e Europa Central serão desenvolvidas, as capacidades de processamento serão massivamente expandidas, a reciclagem será estabelecida e as parcerias internacionais serão consolidadas. Até 2040, a Europa cobrirá 40% de suas necessidades por meio de sua própria produção e processamento, 30% por meio da reciclagem e apenas 30% por meio de importações amplamente diversificadas. No entanto, esse cenário exige vontade política, enormes investimentos e tempo. Ele pressupõe que a Europa esteja disposta a aceitar custos ambientais, pagar subsídios e planejar a longo prazo. A probabilidade desse cenário é baixa, mas não impossível, dada a fragmentação política da UE e o curto prazo.

O quinto cenário é a fragmentação regional da economia global. A competição entre EUA, China e Europa por matérias-primas leva à formação de blocos econômicos, cada um construindo suas próprias cadeias de suprimentos. Os EUA garantem a América do Norte, partes da América Latina e parceiros selecionados do Pacífico. A China controla a Ásia, partes da África e o Oriente Médio. A Europa busca cooperar com a África, a América Latina e a Ucrânia. Essa fragmentação reduz a eficiência da economia global, aumenta os custos e retarda a transição energética. No entanto, também cria cadeias de suprimentos mais estáveis, embora mais caras, dentro de cada bloco. Este cenário é um desenvolvimento realista, cujos primórdios já são visíveis.

Possíveis interrupções poderiam ofuscar ou acelerar esses cenários. Uma primeira interrupção seria um rápido acordo de paz na Ucrânia com apoio ocidental para a reconstrução. A Ucrânia poderia se tornar um importante fornecedor de matérias-primas para a Europa dentro de dez anos. Uma segunda interrupção seria uma mudança de regime na China ou uma reorientação fundamental da política chinesa, como uma abertura do mercado de matérias-primas ou, inversamente, um isolamento ainda maior. Ambas mudariam fundamentalmente a estratégia europeia. Uma terceira interrupção seria um avanço tecnológico em armazenamento ou transporte de energia que reduzisse estruturalmente a demanda por terras raras.

A dimensão temporal é crucial. A década de 2020 é a fase crítica. Se a Europa não conseguir fazer progressos substanciais até 2030, a sua dependência da China será consolidada, uma vez que a procura aumentará exponencialmente. Os próximos cinco anos determinarão a autonomia estratégica para as próximas décadas. O modelo REPowerEU demonstra que, com pressão suficiente, a Europa pode agir rapidamente. Após o ataque russo à Ucrânia, a UE reduziu as suas importações de gás da Rússia de 47% em 2019 para menos de 20% em 2024. Este sucesso baseou-se na diversificação, nas importações de GNL, na poupança de energia e na expansão acelerada das energias renováveis. O plano RESourceEU deve desencadear um impulso semelhante.

O papel da tecnologia é ambivalente. Por um lado, avanços em substituição, reciclagem ou eficiência podem reduzir a demanda. Por outro, cada nova tecnologia, como inteligência artificial, computação quântica ou sistemas avançados de defesa, impulsiona a demanda por matérias-primas específicas. A digitalização de todas as áreas da vida aumenta a dependência de metais essenciais. A Europa não pode superar essa dependência por meio do crescimento, mas deve desenvolver ativamente alternativas.

A dimensão internacional é crucial. A UE não pode resolver o problema sozinha. A cooperação com parceiros com ideias semelhantes, como EUA, Canadá, Austrália e Japão, é essencial. Um "Clube de Matérias-Primas Críticas", proposto pela UE, poderia coordenar padrões comuns, pesquisa e reservas de emergência. Ao mesmo tempo, a UE deve manter o diálogo com a China para evitar escaladas. O equilíbrio entre confronto e cooperação é delicado, mas necessário.

As perspectivas são mistas. A Europa reconheceu o desafio e deu os primeiros passos. A Lei das Matérias-Primas Essenciais, o plano RESourceEU e as parcerias para matérias-primas são instrumentos que podem surtir efeito. Mas o tempo é curto, os custos são elevados e as compensações não estão resolvidas. O cenário mais provável é uma diversificação gradual com sucesso limitado, deixando a Europa mais vulnerável do que o necessário, mas menos dependente do que hoje. A autonomia estratégica será um projeto de longo prazo, que se estenderá por décadas, não por anos. A Europa deve aprender a conviver com a incerteza e a gerir ativamente os riscos.

Hora de agir: imperativos para a política, os negócios e os investidores

O anúncio do plano RESourceEU marca uma mudança de paradigma há muito esperada na política econômica europeia. Durante décadas, a Europa se beneficiou da ilusão de um fornecimento estável e barato de matérias-primas da China. Essa ilusão foi destruída. As restrições chinesas às exportações de outubro de 2024 não são uma medida temporária, mas parte de uma estratégia de longo prazo para usar matérias-primas críticas como instrumento de poder geopolítico. A Europa enfrenta uma escolha entre autonomia estratégica e vulnerabilidade permanente.

A análise mostra que o caminho para a independência é acidentado, custoso e longo. As metas da Lei de Matérias-Primas Essenciais para 2030 são ambiciosas, mas não irrealistas se medidas decisivas forem tomadas agora. Dez por cento de produção nacional, 40 por cento de processamento europeu e 25 por cento de reciclagem são alcançáveis, mas exigem investimentos na casa das centenas de bilhões de euros, consenso político que abrange décadas e disposição para aceitar custos ambientais e rupturas sociais. A diversificação para um máximo de 65 por cento de dependência de um país é um parâmetro sensato que cria resiliência sem criar a ilusão de autossuficiência.

As implicações estratégicas para os formuladores de políticas são claras. Primeiro, o financiamento deve ser garantido. A UE precisa de um programa de investimento em matérias-primas semelhante ao da Lei de Redução da Inflação dos EUA, com subsídios, coberturas de risco e garantias de venda para investidores privados. Os € 210 bilhões estimados pela Comissão são um mínimo, não um máximo. Segundo, os procedimentos de licenciamento devem ser drasticamente acelerados. A Lei de Matérias-Primas Essenciais estipula 27 meses para licenças de mineração e 15 meses para instalações de processamento e reciclagem. Esses prazos devem ser cumpridos, o que exige reformas nas leis nacionais de mineração e nas regulamentações ambientais. Terceiro, a reciclagem deve ser tratada como uma prioridade estratégica. O design do produto deve ser voltado para a reciclabilidade desde o início, sistemas de coleta estabelecidos e a pesquisa em tecnologias de reciclagem amplamente promovida.

Líderes empresariais também precisam agir. Os dias de preços estáveis ​​e favoráveis ​​de matérias-primas acabaram. As empresas precisam diversificar suas cadeias de suprimentos, construir estoques estratégicos e investir no desenvolvimento de tecnologias de baixo consumo de recursos ou que substituam matérias-primas. Contratos de fornecimento de longo prazo com produtores não chineses devem ser garantidos, mesmo que sejam mais caros. A cooperação com concorrentes em consórcios pré-competitivos para aquisição e reciclagem de matérias-primas pode criar economias de escala e compartilhar riscos.

A transição das matérias-primas apresenta oportunidades e riscos para os investidores. Empresas que mineram, refinam ou reciclam se beneficiarão da demanda, mas também enfrentam riscos regulatórios e operacionais significativos. Empresas de tecnologia que desenvolvem soluções substitutas podem alcançar avanços ou fracassar devido a limitações técnicas. A dimensão política torna os investimentos em matérias-primas críticas mais complexos do que em outros setores. Subsídios e regulamentações governamentais podem determinar o sucesso ou o fracasso.

A importância a longo prazo desta questão não pode ser superestimada. Matérias-primas críticas são a base da transição energética, da digitalização e da capacidade de defesa. Sem um fornecimento seguro, a política climática europeia fracassará, a soberania digital permanecerá uma ilusão e a autonomia estratégica será inatingível. A dependência da China é mais ameaçadora existencialmente do que a dependência da energia russa, pois a substituição é mais difícil e a demanda está estruturalmente em ascensão.

Comparações históricas com crises anteriores de matérias-primas nos ensinam que transformações são possíveis, mas levam tempo. As crises do petróleo da década de 1970 levaram à diversificação do fornecimento de energia, melhorias na eficiência e à criação de reservas estratégicas. Esse processo levou décadas. A crise de fornecimento de semicondutores durante a pandemia de COVID-19 levou a investimentos em fábricas de chips europeias, cujos efeitos só se tornarão aparentes na década de 2030. A transição das matérias-primas segue o mesmo padrão: as decisões de hoje determinam a segurança do fornecimento de amanhã.

A dimensão geopolítica torna o desafio mais complexo. A Europa precisa competir, cooperar e confrontar a China simultaneamente. Uma ruptura total não é possível nem desejável, pois a China continua sendo um mercado de vendas, um parceiro tecnológico e um fornecedor de matérias-primas. Equilibrar a redução da dependência e as relações construtivas é a tarefa diplomática central da próxima década. O plano RESourceEU não deve ser entendido como uma declaração de guerra à China, mas sim como uma apólice de seguro contra chantagem estratégica.

A avaliação final é ambivalente. O plano RESourceEU é necessário, há muito esperado e fundamentalmente correto. A combinação de diversificação, reciclagem, produção nacional e parcerias internacionais é o único caminho para uma maior resiliência. Mas a implementação ainda está pendente. A história está repleta de planos bem-intencionados que fracassaram devido à resistência política, gargalos financeiros ou obstáculos técnicos. O sucesso da Europa depende da persistência da vontade política ao longo dos períodos legislativos, da realização dos investimentos necessários e da disposição da população em aceitar custos e impactos ambientais mais elevados.

Os próximos cinco anos são cruciais. Se a Europa não conseguir progressos substanciais até 2030, o domínio chinês será consolidado. A transição energética tornar-se-á mais cara, mais lenta e mais dependente de um país que utiliza matérias-primas como arma. A autonomia estratégica permanece inalcançável. Mas se a Europa agir decisivamente agora, essa dependência poderá ser gradualmente reduzida. A independência completa não é possível nem necessária. A resiliência através da diversificação é o objetivo realista. O plano RESourceEU é o primeiro passo de uma longa jornada. Se a Europa seguir este caminho até ao fim, determinará a competitividade, a segurança e a viabilidade futura do continente.

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