Elementos constitutivos da defesa nacional da UE: o Conceito de Nação-Quadro da OTAN

### Como os estados menores da OTAN estão "atracando" na Bundeswehr e por que isso torna todos mais fortes ### Como a Bundeswehr está se tornando a espinha dorsal da defesa europeia ### Foco no papel central e na importância estratégica da Alemanha ### O conceito de nações-quadro: O que está por trás da estratégia mais importante da OTAN sobre a qual quase ninguém fala ### Ela só se tornou decisiva por causa da crise na Ucrânia: O conceito da OTAN que está redefinindo a segurança da Europa ### Uma nação lidera, muitas seguem: Como a Alemanha está revolucionando a cooperação militar na Europa ###

O que é o Conceito de Nação-Quadro e como ele surgiu?

O Conceito de Nação-Quadro representa uma das abordagens mais importantes para a cooperação militar no âmbito da OTAN. Quando me envolvi pela primeira vez com esta iniciativa, deparei-me com a questão fundamental das suas origens e das suas motivações.

As origens do Conceito de Nação-Quadro remontam a 2013, quando o então Ministro Federal da Defesa da Alemanha, Thomas de Maizière, desenvolveu esta iniciativa. Curiosamente, o primeiro anúncio público do conceito ocorreu de forma um tanto acidental. Em junho de 2013, durante uma reunião da OTAN, de Maizière anunciou que a Alemanha desenvolveria uma nova iniciativa de cooperação – uma declaração que surpreendeu até mesmo seu próprio ministério.

Este anúncio, que inicialmente parecia espontâneo, foi, no entanto, o resultado de uma análise sistemática do cenário da defesa europeia. Alguns indivíduos visionários do Ministério da Defesa alemão reconheceram a oportunidade de "europeizar" a Bundeswehr e, assim, lançaram as bases para o Conceito de Nações-Quadro.

Qual foi a situação inicial que levou ao desenvolvimento do conceito?

O desenvolvimento do Conceito de Nação-Quadro foi baseado em uma avaliação sóbria da situação de segurança europeia no início da década de 2010. Vários fatores contribuíram para a percepção de que novas formas de cooperação militar eram necessárias.

O gatilho mais importante foi o declínio contínuo dos gastos militares na Europa. Esse desenvolvimento levou a cortes radicais nas forças armadas europeias, duramente criticadas pelos Estados Unidos. As forças armadas europeias individuais tornaram-se pequenas demais para fazer uma diferença significativa por si só. Enquanto a Rússia tem mais de um milhão de soldados, as forças armadas europeias variam de cerca de 6.400 soldados na Estônia a aproximadamente 200.000 na França.

Essa distribuição desigual resultou em um terço de todos os países da UE e da OTAN com menos de 20.000 soldados, enquanto oito Estados representam 80% das forças armadas europeias. Ao mesmo tempo, capacidades militares básicas, como comando, logística e reconhecimento, bem como capacidades de nicho especializadas, como defesa aérea e apoio médico, eram cada vez mais escassas.

Os planejadores militares da Bundeswehr reconheceram que o ímpeto para o desenvolvimento do Conceito de Nações-Quadro advinha principalmente do declínio dos gastos militares na Europa. Essa situação deixou claro que as nações europeias só poderiam possuir, em conjunto, todas as capacidades necessárias.

Quem desenvolveu o Conceito de Nação-Quadro e com que motivação?

O Conceito de Nação-Quadro foi desenvolvido sob a liderança da Alemanha, liderada pelo Ministro da Defesa Federal, Thomas de Maizière. A iniciativa alemã surgiu da percepção de que a Alemanha precisava assumir um papel mais ativo na arquitetura de segurança europeia.

A motivação por trás do desenvolvimento do conceito pela Alemanha era complexa. Por um lado, pretendia-se trazer de volta à tona a cooperação em defesa entre os países da OTAN. A Alemanha tentou afirmar sua reivindicação de liderança na cooperação em defesa europeia sem se referir explicitamente a liderança ou hegemonia.

Thomas de Maizière escolheu deliberadamente a OTAN como fórum para apresentar o conceito. Essa decisão refletiu o desejo da Alemanha de se apresentar como um parceiro militar confiável e dissipar o ceticismo quanto à sua confiabilidade. O Conceito de Nação-Quadro representou, portanto, um passo importante em direção à partilha transatlântica de responsabilidades.

Após o anúncio inicial em junho de 2013, o Ministério da Defesa levou várias semanas para enviar um documento concreto de “alimento para reflexão” ao Secretário-Geral da OTAN, que foi preparado para discussão na próxima reunião de ministros da defesa em outubro.

Quais eram os objetivos originais do Conceito de Nação-Quadro?

Os objetivos do Conceito de Nação-Quadro eram ambiciosos e multifacetados desde o início. O objetivo principal era permitir o desenvolvimento conjunto e estruturado de capacidades militares nos Estados europeus. Isso visava perseguir objetivos de longo prazo e, ao mesmo tempo, promover de forma visível e rápida a interoperabilidade entre as forças armadas participantes.

Um objetivo fundamental era fechar as lacunas de capacidade identificadas pela OTAN. Isso seria alcançado por meio de uma abordagem coordenada, na qual os Estados europeus se uniriam em grupos e coordenariam, a longo prazo, quem forneceria qual equipamento e tropas.

O conceito visava eliminar a necessidade de cada nação fornecer e pagar por tudo. Isso liberaria mais dinheiro para adquirir o que cada grupo realmente precisa. Esse aumento de eficiência foi um aspecto central da iniciativa alemã.

O objetivo a longo prazo era criar uma aliança poderosa de exércitos europeus. Era importante enfatizar que o Conceito de Nação-Quadro não foi concebido como um caminho para um "exército europeu", mas sim para preservar a plena soberania nacional dos Estados participantes.

Outro objetivo importante era fortalecer a defesa coletiva por meio da cooperação multinacional. O conceito visava fortalecer de forma sustentável e confiável a capacidade de defesa do pilar europeu da Aliança.

Qual o papel da crise na Ucrânia nesse desenvolvimento?

A crise ucraniana de 2014 serviu como um catalisador decisivo para o desenvolvimento e a aceitação do Conceito de Nação-Quadro. Embora o conceito já tivesse sido desenvolvido em 2013, a anexação da Crimeia pela Rússia em março de 2014 alterou fundamentalmente os parâmetros da política de segurança na Europa.

A anexação da Crimeia pela Rússia e a desestabilização da Ucrânia suscitaram sérias preocupações quanto às ambições de Moscou, particularmente na Europa Oriental. Esses eventos renovaram a vitalidade da OTAN como garante da segurança. A mudança na situação de segurança deixou claro que a abordagem tradicional de pequenas unidades móveis não seria suficiente para dissuadir grandes forças armadas patrocinadas pelo Estado.

A crise na Ucrânia levou a uma expansão dos objetivos originais do Conceito de Nação-Quadro. Após a anexação da Crimeia pela Rússia e a eclosão da Guerra Russo-Ucraniana em 2014, o objetivo foi expandido para incluir a formação de unidades militares maiores, do tamanho de uma divisão. Isso marcou a transição da FNC 1.0 original, focada em capacidades de nicho, como defesa aérea, para a FNC 2.0, desencadeada pela crise na Ucrânia.

Os eventos na Ucrânia ultrapassaram os planos originais para a cúpula da OTAN no País de Gales, em setembro de 2014. Os chefes de Estado e de governo originalmente queriam discutir o futuro da Aliança após a missão no Afeganistão, mas a crise na Ucrânia mudou os temas centrais da cúpula.

Como o conceito foi oficialmente introduzido na OTAN?

A introdução oficial do Conceito de Nação-Quadro na OTAN ocorreu em várias etapas entre 2013 e 2014. Após o anúncio inicial em junho de 2013 e a submissão do documento “Food for Thought” em outubro de 2013, o conceito foi intensamente discutido dentro da Aliança.

O momento decisivo veio com a Cúpula da OTAN no País de Gales, em 4 e 5 de setembro de 2014. Nessa cúpula, o Conceito de Nação-Quadro foi oficialmente adotado pelos chefes de Estado e de governo dos Estados-membros da OTAN. A Declaração da Cúpula do País de Gales afirma: "Hoje, também endossamos o Conceito de Nação-Quadro da OTAN. Este reúne grupos de Aliados coordenados por uma Nação-Quadro."

O Conceito de Nação-Quadro foi aprovado no contexto do Plano de Ação de Prontidão da OTAN, desenvolvido em resposta à crise na Ucrânia. Este plano foi concebido para garantir que a Aliança estivesse pronta para responder rápida e decisivamente a novos desafios de segurança.

Com a adoção oficial na Cúpula do País de Gales, os diversos modelos de cooperação foram potencialmente vinculados aos processos da Aliança, a fim de criar sinergias dentro da Aliança. Ao mesmo tempo, ficou esclarecido que a cooperação deveria permanecer primordialmente uma questão de responsabilidade dos Estados e de seus respectivos fóruns e processos de consulta.

Hub de segurança e defesa – Imagem: Xpert.Digital

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Adequado para:

• A defesa do grupo de trabalho da PME Connect – fortalecendo as PMEs na defesa européia

Que mudanças estruturais o conceito trouxe?

O Conceito de Nação-Quadro trouxe mudanças estruturais significativas na arquitetura da OTAN. Inicialmente, surgiram três grupos distintos de nações-quadro, centrados na Alemanha, Grã-Bretanha e Itália. Essas três abordagens diferem significativamente em seus objetivos, métodos e estrutura.

O grupo do Conceito de Nações-Quadro Alemão desenvolveu dois pilares. Desde a sua criação, o grupo concentrou-se no desenvolvimento coordenado de capacidades nos chamados clusters de capacidades. Desde 2015, o desenvolvimento de unidades de força multinacionais maiores também tem sido um foco. O Conceito de Nações-Quadro Alemão compreende atualmente 16 clusters, cada um dos quais se concentra em um ou mais objetivos de capacidade, como a guerra antissubmarino.

Como nação-quadro, a Alemanha assumiu, entre outras funções, a liderança no cluster de Logística. Sob a liderança do Comando de Logística, diversas capacidades logísticas foram desenvolvidas de forma coordenada. Outros clusters importantes incluem a proteção NBC, para a qual o Comando de Defesa NBC da Bundeswehr, em Bruchsal, atua como comando nacional de capacidades.

O número de participantes cresceu continuamente. Inicialmente, dez países participaram do Grupo Conceitual Alemão de Nações-Quadro, mas agora o número inclui 21 nações. Entre elas, estão Estados da UE que não são membros da OTAN. Em junho de 2016, foi acordado abrir a cooperação a nações e organizações parceiras fora da OTAN.

Quais são as funções concretas do Conceito de Nação-Quadro?

O Conceito de Nação-Quadro opera de acordo com uma abordagem "plug-in". A ideia básica é que nações menores que reduziram significativamente o tamanho de suas forças armadas podem integrar suas capacidades restantes em uma nação-quadro maior. A nação-quadro fornece a espinha dorsal militar, composta por logística, comando e controle. Nações menores contribuem com suas capacidades especializadas, como defesa aérea ou engenharia, para essa estrutura.

A coordenação é realizada por diversos comitês diretores que se reúnem sob a presidência alemã. As decisões fundamentais são tomadas pelos ministros da Defesa do Conceito das Nações-Quadro em reuniões, preparadas e acompanhadas por Berlim. A Alemanha, portanto, desempenha um papel crucial nos processos de trabalho do grupo do Conceito das Nações-Quadro.

O conceito segue uma abordagem de baixo para cima. No Conceito das Nações-Quadro, as nações decidem livremente em quais clusters desejam participar. Essa flexibilidade torna o conceito atraente para os Estados-membros, mas também significa que o Conceito das Nações-Quadro, como um conceito dos Estados, depende do comprometimento deles.

A implementação prática é alcançada por meio de diversos exercícios e medidas de coordenação. Um exemplo é o exercício "Coronat Mask 2024", na área de proteção NBC, que estabeleceu novos padrões em capacidades de defesa multinacionais e promoveu a integração e a prontidão operacional das forças armadas europeias.

Quais são os desafios e limitações do Conceito de Nação-Quadro?

Apesar de seus sucessos, o Conceito de Nação-Quadro apresenta diversos desafios e limitações estruturais. Um dos principais desafios reside no fato de que o conceito depende fortemente da liderança determinada da respectiva nação-quadro. Na ausência de uma liderança decisiva, a flexibilidade do Conceito de Nação-Quadro pode deixar de ser um ponto forte e se tornar um ponto fraco, visto que a aliança carece de um órgão central de coordenação.

Outro problema é que a estrutura do Conceito de Nação Alemão e Britânico, com seu foco em um conjunto de forças composto por exércitos nacionais, não oferece necessariamente uma solução direta para a questão de como unidades multinacionais podem ser rapidamente mobilizadas em caso de crise. Embora a cooperação vise, naturalmente, ajudar a acelerar um potencial processo de geração de forças.

A orientação geográfica dos três grupos do Conceito de Nações-Quadro resulta em um amplo foco regional. Isso pode ser útil para operacionalizar a "abordagem de 360 graus" da OTAN, mas também traz o risco de fragmentar a Aliança. Críticos alertam para um "multilateralismo fragmentado", que poderia levar a uma Europa menos coesa e multifacetada.

Um problema fundamental reside na discrepância entre a aspiração e a realidade da partilha de encargos. Embora o Conceito de Nação-Quadro pretenda contribuir para a partilha transatlântica de encargos, análises mostram que a proporção entre os gastos de defesa europeus e americanos pode não melhorar significativamente. As estimativas iniciais para 2024 indicam que os aliados europeus da OTAN gastarão aproximadamente US$ 490 bilhões e os EUA, US$ 935 bilhões.

O que o Conceito de Nação-Quadro significa para o futuro da OTAN?

O Conceito de Nação-Quadro representa um importante alicerce para o futuro da OTAN, mesmo que não ofereça uma solução completa para todos os desafios da Aliança. A iniciativa contribui para suprir as deficiências estruturais das forças armadas europeias, preservando, ao mesmo tempo, a soberania nacional.

Para a Alemanha, o Conceito de Nação-Quadro significa assumir responsabilidades que vão muito além do seu papel atual. A Bundeswehr pode se tornar a espinha dorsal da segurança europeia a longo prazo, e a Alemanha, como nação-quadro, pode dar uma contribuição fundamental para a capacidade de ação da OTAN. No entanto, isso requer a disposição de assumir um papel de liderança política e militar dentro da Aliança.

A importância estratégica do conceito é evidente em sua contínua expansão. Com 21 nações participantes e 16 clusters de capacidade, o Conceito de Nação-Quadro demonstra sua atratividade para parceiros europeus. A abertura a Estados não pertencentes à OTAN, como Áustria, Finlândia e Suíça, reforça ainda mais a dimensão europeia do conceito.

O Conceito de Nação-Quadro oferece um modelo para a cooperação sistemática em defesa na Europa. Seu objetivo é conectar Estados grandes e pequenos, tornando-os mais do que a soma de suas partes. As nações europeias formam grupos para coordenar quem fornecerá quais equipamentos e tropas a longo prazo.

Um fator crucial para o futuro será a capacidade do Conceito de Nação-Quadro de alcançar seus ambiciosos objetivos. O desafio consiste em superar os obstáculos bem compreendidos à cooperação em defesa e, ao mesmo tempo, reduzir o ceticismo entre potenciais parceiros. Isso provavelmente exigirá novos aumentos nos gastos com defesa a longo prazo.

O Conceito de Nação-Quadro demonstra que os Estados soberanos continuarão a ser os atores centrais da cooperação europeia em defesa no âmbito da OTAN. Este pragmatismo estratégico abre margem de manobra, mas também estabelece limites. O sucesso do conceito depende, em última análise, da manutenção a longo prazo da determinação nacional dos Estados participantes e da eliminação eficaz das lacunas de capacidades identificadas.

A iniciativa representa uma contribuição importante para a adaptação da OTAN aos desafios de segurança em constante mudança. Ao mesmo tempo, destaca que o futuro da defesa europeia não reside na criação de estruturas supranacionais, mas na interligação inteligente das capacidades nacionais, preservando simultaneamente a soberania nacional.

Markus Becker

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