Alemanha vive uma das crises orçamentárias mais difíceis: Entre o freio da dívida, a segurança e as infraestruturas

A turbulência orçamental em curso no governo federal

A Alemanha está passando por um dos períodos fiscais mais difíceis de sua história recente. Após o colapso da coalizão dos semáforos em novembro de 2024, o país enfrenta novamente problemas fundamentais no financiamento das funções governamentais. A situação atual é um lembrete gritante da turbulência que contribuiu para a queda do governo anterior e lança uma nova luz sobre as fragilidades estruturais da política fiscal alemã.

Desde 1º de janeiro de 2025, a Alemanha opera sob gestão orçamentária provisória, após o Bundestag não ter aprovado um orçamento regular para o ano corrente. Essa situação extraordinária é resultado direto da crise política que levou à demissão do Ministro das Finanças do FDP, Christian Lindner, em novembro de 2024, e ao colapso da coalizão dos semáforos.

O novo projeto de orçamento do governo federal para 2025 prevê gastos de € 503 bilhões, um aumento de € 26,2 bilhões em relação ao ano anterior. Ao mesmo tempo, o governo planeja um endividamento líquido de € 81,8 bilhões, uma diferença drástica em relação aos € 39 bilhões do ano anterior. Esse aumento maciço na nova dívida é possível graças a mudanças fundamentais no freio da dívida, aprovadas em março de 2025 com uma maioria de dois terços da CDU/CSU, SPD e Verdes.

A decisão do Tribunal Constitucional como um ponto de viragem

As raízes da atual turbulência orçamentária remontam a novembro de 2023, quando o Tribunal Constitucional Federal emitiu uma decisão inovadora sobre a política orçamentária do governo "semáforo". Os juízes declararam inconstitucional a reorientação de € 60 bilhões do Fundo Especial Corona para medidas de proteção climática. Essa decisão privou o então governo da base financeira para inúmeros projetos planejados e exacerbou significativamente as tensões já existentes entre os parceiros da coalizão.

O tribunal argumentou que a conexão entre a pandemia do coronavírus, como uma emergência excepcional, e o uso subsequente dos fundos para projetos de proteção climática não havia sido suficientemente explicada. Além disso, a acumulação de dívida em reserva violava o princípio da gestão orçamentária anual. A decisão marcou a primeira vez que o mais alto tribunal da Alemanha se pronunciou sobre o freio da dívida, estabelecendo novos padrões para a política fiscal.

As consequências dessa decisão foram de longo alcance. O Ministro das Finanças Federal, Lindner, impôs imediatamente um congelamento de gastos no Fundo para o Clima e a Transformação e anunciou o fechamento do Fundo Econômico e de Estabilização no final do ano. Os tetos governamentais para os preços da eletricidade e do gás expiraram posteriormente, e inúmeros projetos de proteção climática tiveram que ser reexaminados.

A decisão exacerbou os conflitos já latentes dentro da coalizão dos semáforos. Enquanto o SPD e os Verdes pressionavam por novas dívidas para investimentos, o FDP insistia na adesão estrita ao freio da dívida. Essas posições incompatíveis acabaram levando a um impasse que durou quase um ano antes do colapso final da coalizão.

Reforma do freio da dívida sob novo governo

Após as eleições federais antecipadas de fevereiro de 2025, a CDU/CSU e o SPD concordaram com uma reforma abrangente do freio da dívida em suas negociações exploratórias. Mesmo antes da constituição do novo Bundestag, o 20º Bundestag alemão aprovou uma emenda à Lei Fundamental em 18 de março de 2025, com os votos da CDU/CSU, do SPD e dos Verdes, que prevê três flexibilizações significativas.

A inovação mais importante diz respeito à criação de um fundo especial para infraestrutura e proteção climática, no valor de € 500 bilhões, fora do limite da dívida, por doze anos. Este enorme pacote de investimentos visa modernizar a infraestrutura degradada da Alemanha e ajudar a atingir suas metas climáticas. Dos € 500 bilhões, € 100 bilhões irão diretamente para os estados e municípios, outros € 100 bilhões estão disponíveis para investimentos do Fundo para o Clima e a Transformação, enquanto o governo federal pode acessar € 300 bilhões para investimentos adicionais.

A segunda mudança importante cria uma exceção para gastos com defesa. Despesas com defesa, defesa civil, inteligência e segurança cibernética que excedam 1% do Produto Interno Bruto (PIB) estão isentas do freio da dívida. Essa disposição permite que o governo federal gaste significativamente mais dinheiro em segurança sem violar os limites constitucionais da dívida.

Em terceiro lugar, os estados terão uma opção adicional de empréstimo de 0,35% do seu Produto Interno Bruto (PIB), o que lhes dará significativamente mais flexibilidade orçamentária. Essa mudança visa beneficiar especialmente as autoridades locais, que frequentemente sofrem de subfinanciamento crônico.

Aumento maciço nos gastos com defesa

O atual projeto de orçamento propõe um aumento drástico nos gastos com defesa. Com um volume total de aproximadamente € 86,5 bilhões, espera-se que os gastos militares da Alemanha atinjam um novo recorde em 2025. Isso representa um aumento de € 14,7 bilhões em relação ao ano anterior e atingirá a meta da OTAN de 2% do Produto Interno Bruto pela primeira vez em décadas.

Dos € 86,5 bilhões, € 62,4 bilhões serão alocados ao orçamento regular de defesa, e outros € 24,1 bilhões serão alocados do fundo especial da Bundeswehr. O maior aumento será para compras militares, que aumentarão em € 5,5 bilhões, chegando a € 8,2 bilhões no orçamento individual. Outros € 24,1 bilhões serão fornecidos pelo fundo especial para compras, representando um total de € 9,8 bilhões a mais que no ano anterior.

O planejamento financeiro de longo prazo prevê aumentos ainda mais drásticos. Os principais números para os próximos anos mostram que o orçamento individual de defesa deverá crescer para € 82,7 bilhões em 2026, € 93,4 bilhões em 2027, € 136,5 bilhões em 2028 e € 152,8 bilhões em 2029. Isso significa que os gastos com defesa aumentariam 2,45 vezes até 2029, mais que dobrando sua participação no orçamento federal, dos atuais 12,4% para 26,6%.

O fundo especial original da Bundeswehr, de € 100 bilhões, criado após o ataque russo à Ucrânia em 2022, já foi quase totalmente alocado. De acordo com o Frankfurter Allgemeine Zeitung, exatamente € 99,999 bilhões dos € 100 bilhões já foram comprometidos. Isso demonstra a rapidez com que a injeção financeira para a Bundeswehr, inicialmente considerada generosa, foi esgotada.

Investimentos em infraestrutura como um desafio fundamental

Juntamente com a defesa, a infraestrutura degradada da Alemanha representa um dos seus maiores desafios financeiros. Especialistas estimam que as necessidades de investimento em rodovias, ferrovias e infraestrutura energética, somente nos próximos dez anos, sejam de cerca de € 400 bilhões. No entanto, a necessidade total provavelmente será consideravelmente maior, visto que atualmente não há um inventário abrangente de todos os gastos com infraestrutura.

A necessidade de investimento em infraestrutura rodoviária federal é estimada em mais de € 57 bilhões entre 2025 e 2028. De acordo com o Ministério Federal do Digital e dos Transportes, a ferrovia demandará € 63 bilhões no mesmo período. A necessidade financeira para infraestrutura energética é particularmente drástica, com investimentos de até € 270 bilhões em instalações onshore e offshore necessários até 2037 devido à transição energética.

O novo fundo especial para infraestrutura e neutralidade climática visa ajudar a fechar essas enormes lacunas financeiras. Mais de nove bilhões de euros serão disponibilizados para investimentos em infraestrutura ferroviária confiável já em 2025. Sessenta e cinco bilhões de euros são destinados à melhoria do atendimento infantil e da educação digital, enquanto pelo menos quatro bilhões de euros do fundo especial serão investidos anualmente na digitalização.

O pacote de investimentos também inclui medidas para pesquisa e desenvolvimento, expansão da banda larga e um fundo de transformação para hospitais. O dinheiro também será destinado a escolas e jardins de infância para modernizar a infraestrutura educacional, que vem sendo negligenciada há anos. Os investimentos totais em transportes totalizarão aproximadamente € 166 bilhões até 2029.

Críticas de especialistas sobre gestão orçamentária

O aumento maciço da dívida nacional é recebido com reações mistas entre os especialistas financeiros. O Conselho Consultivo Acadêmico do Ministério Federal das Finanças publicou um relatório recente sobre a reforma do freio da dívida e alerta para os riscos associados às novas regulamentações. Os especialistas enfatizam que, embora o uso do novo escopo de empréstimos voltado para o crescimento seja teoricamente possível, tal uso de recursos financeiros não é obrigatório.

Os críticos reclamam que a Lei Básica, devido à sua posição de destaque no quadro regulatório, foi redigida de forma muito ampla, permitindo usos imprecisos. O novo freio da dívida não deve, de forma alguma, encerrar a discussão sobre novas reformas, visto que há necessidade de mais reformas, e não de menos. O perigo, argumentam eles, é que as novas opções de dívida possam ser usadas não especificamente para investimentos produtivos, mas para gastos relacionados ao consumo.

Economistas como Peter Bofinger, da Universidade de Würzburg, descrevem o antigo freio da dívida como prejudicial ao futuro, pois dificultou investimentos necessários na modernização ferroviária, na reforma de edifícios e em fábricas de semicondutores. Jens Südekum, da Universidade Heinrich Heine de Düsseldorf, argumenta que a Alemanha nunca esteve excessivamente endividada pelos padrões internacionais e que seu índice de endividamento é muito baixo.

Outros especialistas alertam para as consequências a longo prazo de uma política de endividamento excessivamente frouxa. Friedrich Heinemann, do Centro de Pesquisa Econômica Europeia, enfatiza que a abolição completa do freio da dívida seria desastrosa e também deixaria as gerações futuras com um caos fiscal. O desafio, afirma ele, está em encontrar o equilíbrio certo entre os investimentos necessários e a responsabilidade fiscal.

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Incertezas jurídicas e questões constitucionais

A nova interpretação do freio da dívida levanta questões jurídicas significativas. Especialistas jurídicos duvidam que a isenção para gastos com defesa permaneça constitucional a longo prazo. A disposição, que isenta gastos acima de 1% do Produto Interno Bruto do freio da dívida, cria incentivos para uma expansão ilimitada dos gastos militares.

Particularmente problemática é a definição de despesas que se enquadram na exceção de área. Além dos gastos com defesa pura, ela também abrange proteção civil, serviços de inteligência, segurança cibernética e ajuda a Estados atacados em violação ao direito internacional. Essa definição ampla pode levar à inclusão de um volume cada vez maior de despesas sob o rótulo de segurança, a fim de contornar o freio da dívida.

O jurista constitucionalista Hanno Kube criticou propostas que visam estender o pagamento de empréstimos emergenciais por períodos muito longos. O pagamento deve ser feito dentro de um prazo razoável, e o fardo para toda uma geração futura já parece bastante longo. Simplesmente adiar o pagamento sem uma justificativa sólida e independente é inaceitável.

As incertezas jurídicas são agravadas pela complexidade das novas regulamentações. O fundo especial para infraestrutura e neutralidade climática tem duração prevista de doze anos, mas ainda não está claro o que acontecerá após esse período. Existe o risco de os políticos se acostumarem aos níveis mais altos de gastos e exigirem novas exceções ao freio da dívida.

Impacto da gestão orçamental provisória

O orçamento provisório, em vigor desde 1º de janeiro de 2025, demonstra os limites da capacidade política na Alemanha. De acordo com o Artigo 111 da Lei Básica, as despesas só podem ser incorridas na medida necessária para manter instituições legalmente estabelecidas, cumprir obrigações legalmente justificadas ou dar continuidade a projetos previamente aprovados.

Essas restrições têm implicações concretas para a atividade governamental. Novos projetos só podem ser iniciados se forem objetiva e urgentemente necessários. Isso dificulta a resposta do governo aos desafios atuais ou o lançamento de novas iniciativas políticas. Programas de financiamento ou projetos de construção já aprovados continuarão, mas o lançamento de novos projetos requer uma justificativa mais detalhada.

Para o orçamento provisório de 2025, o Ministério Federal das Finanças determinou que as despesas com materiais podem chegar a até 45% do valor estimado no projeto de orçamento original da coalizão de semáforos. Essa cota foi posteriormente aumentada para 70%, a fim de refletir o cronograma atual do processo de elaboração do orçamento.

De acordo com os planos atuais, o orçamento provisório está previsto para terminar em outubro de 2025, quando o novo orçamento for finalmente adotado e anunciado. Este seria um dos períodos mais longos de gestão orçamentária provisória da história da República Federal da Alemanha, o que ressalta a gravidade da atual crise política e financeira.

Perspectiva internacional e compromissos da OTAN

A turbulência orçamentária da Alemanha também está sendo vista com críticas internacionalmente. A Alemanha só conseguiu cumprir seu compromisso com a OTAN de gastar pelo menos 2% de seu Produto Interno Bruto em defesa este ano, após anos sem atingir essa meta. O aumento drástico nos gastos militares também é uma reação à guerra em curso na Ucrânia e à mudança na situação de segurança na Europa.

O presidente dos EUA, Donald Trump, chegou a exigir que os parceiros da OTAN aumentassem os gastos com defesa em 5% do seu Produto Interno Bruto (PIB). Com base nessas exigências, o orçamento de defesa alemão, nos níveis atuais, teria que chegar a 150 a 200 bilhões de euros por ano, tornando-se de longe o maior item do orçamento federal. Essa magnitude demonstra os enormes desafios financeiros que a Alemanha pode enfrentar.

A tendência de rearmamento pode ser observada em todo o mundo. Os Estados Unidos gastam atualmente cerca de 3,5% do seu Produto Interno Bruto (PIB) em defesa, enquanto a Polônia gasta mais de 4%. Os gastos planejados pela Alemanha caminham na mesma direção, alterando fundamentalmente as prioridades do planejamento orçamentário.

A dimensão internacional também se manifesta nos investimentos em infraestrutura. A Alemanha precisa não apenas modernizar sua infraestrutura degradada, mas também contribuir para a integração e a competitividade europeias. A transformação para uma economia neutra em termos de clima até 2045 exige investimentos maciços que não podem ser alcançados sem dívida adicional.

Impactos de longo prazo nas gerações futuras

O enorme endividamento para infraestrutura e defesa levanta questões fundamentais de equidade intergeracional. Os defensores argumentam que investimentos em infraestrutura e proteção climática beneficiam as gerações futuras e melhoram suas condições de vida. Uma infraestrutura intacta e modernizada é a base para o crescimento econômico e a prosperidade.

Críticos argumentam que altos níveis de dívida sobrecarregam as gerações futuras e limitam sua flexibilidade fiscal. Os custos do serviço da dívida consumirão uma parcela cada vez maior do orçamento federal, imobilizando recursos que não estarão mais disponíveis para outras tarefas. O aumento das taxas de juros pode agravar esse problema.

O debate sobre o equilíbrio certo entre investimento e dívida é exacerbado pelos desenvolvimentos demográficos. O envelhecimento da sociedade está levando ao aumento dos custos com saúde e previdência, enquanto o número de contribuintes está diminuindo. Esse desenvolvimento está aumentando a pressão sobre os orçamentos públicos e tornando uma política fiscal sustentável ainda mais importante.

O novo freio da dívida tenta enfrentar esses desafios adotando uma abordagem mais diferenciada para investimento e consumo. O sucesso disso dependerá de os fundos adicionais serem efetivamente utilizados para investimentos produtivos ou se forem direcionados ao consumo do governo geral.

Desafios econômicos e crescimento fraco

A Alemanha atravessa um período prolongado de fraqueza econômica, o que complica ainda mais o planejamento orçamentário. As previsões de crescimento são modestas e a competitividade internacional da Alemanha como destino de negócios está em questão. A ofensiva maciça de investimentos também visa estimular o crescimento econômico e melhorar as condições para a realização de negócios.

O governo está comprometido com um esforço de modernização em todo o país, financiado pelo fundo especial. Investimentos em digitalização, pesquisa e inovação visam preparar a Alemanha para o futuro e criar novos impulsos de crescimento. A transformação da economia rumo à neutralidade climática é vista como uma oportunidade para a liderança tecnológica e novos modelos de negócios.

Ao mesmo tempo, o governo planeja reformas estruturais para fortalecer a competitividade e aliviar a carga sobre cidadãos e empresas. Procedimentos mais rápidos e menos burocracia visam aprimorar a estrutura de investimentos. Ao mesmo tempo, restrições rigorosas de financiamento e a revisão de todas as atribuições governamentais, considerando sua necessidade, visam garantir a disciplina orçamentária.

O desafio está em encontrar o equilíbrio certo entre investimento e consolidação. Investimentos insuficientes comprometem a viabilidade futura do país, enquanto dívidas excessivas sobrecarregam as gerações futuras. O novo freio da dívida visa facilitar esse equilíbrio, mas sua eficácia ainda precisa ser comprovada na prática.

Estabilidade política e legitimidade democrática

As repetidas crises orçamentárias também levantam questões sobre a estabilidade política da Alemanha. O colapso da coalizão do semáforo por questões fiscais demonstra como se tornou difícil encontrar compromissos viáveis. As diferenças ideológicas entre os partidos quanto à avaliação da dívida e do investimento provaram ser insuperáveis.

Embora a nova coalizão CDU/CSU e SPD goze de clara maioria parlamentar para sua política orçamentária, as tensões também são inevitáveis. O SPD pressiona por mais investimentos e justiça social, enquanto a CDU/CSU tradicionalmente defende a disciplina fiscal e a limitação da dívida. A reforma do freio da dívida foi um compromisso, mas ainda não se sabe se será sustentável a longo prazo.

A legitimidade democrática da dívida maciça também é contestada. A emenda à Lei Básica foi aprovada pelo antigo Bundestag, embora já tivesse sido determinada a realização de novas eleições. Os críticos veem isso como uma tentativa dos parlamentares cessantes de comprometer os futuros governos com uma política específica.

A complexidade das novas regras orçamentárias dificulta a compreensão das implicações das decisões pelos cidadãos. Fundos especiais e isenções setoriais criam uma falta de transparência que prejudica o controle democrático. Existe o risco de que cada vez mais gastos sejam terceirizados do orçamento regular para evitar conflitos políticos.

O atual planejamento orçamentário da Alemanha é paradigmático dos desafios que as democracias modernas enfrentam no século XXI. As tensões entre ciclos políticos de curto prazo e necessidades de investimento de longo prazo, entre responsabilidade fiscal e demandas sociais, e entre prioridades nacionais e obrigações internacionais moldam o debate. Os próximos anos mostrarão se a nova arquitetura do freio da dívida atende a esses requisitos complexos ou se novas reformas são necessárias.

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