Porque é que os Estados poderosos hesitam em relação à proteção climática: Os quatro canais de riqueza – Como a política climática está a mudar a economia global – Imagem criativa sobre o tema, com IA: Xpert.Digital
Proteção climática e interesses nacionais: quem ganha e quem perde?
Garantir a prosperidade através de políticas climáticas: um apelo a medidas activas
O papel da Alemanha nas alterações climáticas globais: oportunidades e desafios
A proteção climática é frequentemente retratada como um projeto puramente técnico, focado na redução das emissões e na expansão das energias renováveis. No entanto, esta visão é demasiado simplista, pois a descarbonização representa também uma luta abrangente pelos recursos, com consequências económicas e políticas de grande alcance. Uma análise global de 169 países revela que os seus interesses em relação à política climática divergem significativamente. Alguns países, fortemente dependentes dos combustíveis fósseis, enfrentam riscos consideráveis, enquanto outros, particularmente no Sul Global, poderão beneficiar de ações climáticas ambiciosas. Esta situação complexa levanta não só questões de justiça e prosperidade nacional, como também impõe grandes desafios aos decisores políticos. A chave para uma política climática bem-sucedida reside na compreensão destes diversos interesses e na sua tradução em acção colectiva. Só assim o aquecimento global poderá ser combatido de forma eficaz, sem gerar uma distribuição desigual de custos e benefícios.
A proteção climática como uma luta global pela distribuição
O mundo poderia ganhar – mas os seus Estados mais poderosos têm muito poucos incentivos para fazer a coisa certa rapidamente
A proteção climática é frequentemente descrita como um projeto técnico: reduzir as emissões, expandir as energias renováveis, renovar os edifícios, eletrificar os transportes e transformar os processos industriais. Esta descrição não está errada, mas permanece economicamente incompleta. A descarbonização é, simultaneamente, uma reavaliação em larga escala dos activos, dos locais de produção, dos recursos naturais, das infra-estruturas e do poder político. Determina quais os recursos que perdem valor, quais as regiões que geram novas fontes de energia, quais as economias que evitam os danos climáticos e quais os estados que poderão ser remunerados pelo sequestro de dióxido de carbono no futuro. Assim, a política climática não é apenas política ambiental, mas também política distributiva, industrial, comercial, financeira e de segurança.
Um estudo global com 169 países torna esta dimensão distributiva particularmente visível. Classifica os países de acordo com as consequências económicas das políticas climáticas com diferentes níveis de ambição e considera quatro componentes-chave dos activos: o valor da extracção de combustíveis fósseis, os danos previstos das alterações climáticas, o potencial da energia solar e eólica e a capacidade de sequestrar dióxido de carbono nas florestas e áreas naturais geridas. Daqui resultam cinco grupos de países com interesses significativamente diferentes. Dezanove países podem esperar desvantagens consideráveis, 81 países têm muito a ganhar, enquanto 69 economias sofrerão mudanças comparativamente moderadas. Este grupo intermédio, aparentemente pouco expressivo, é crucial porque representa a grande maioria da produção económica global e uma grande fatia das emissões globais.
A principal conclusão económica é, portanto, a seguinte: o mundo como um todo tem um forte interesse em limitar o aquecimento global, mas este interesse comum fragmenta-se a nível nacional em análises de custo-benefício muito diferentes. Alguns países vêem a sua fonte de receitas mais importante ameaçada. Outros beneficiariam mais da redução dos danos, mas não têm capital suficiente nem influência geopolítica. Outros ainda poderiam facilmente acelerar a transição, mas não experimentam um benefício imediato tão significativo em relação à dimensão das suas poupanças. Esta divergência entre os benefícios globais e os incentivos nacionais explica uma fatia considerável da inércia política.
Quatro canais de riqueza estão a mudar a economia global
O primeiro canal diz respeito aos recursos fósseis. Se a política climática for bem-sucedida, a procura global de carvão, petróleo e gás natural diminuirá. Isto não só fará com que as empresas individuais percam quota de mercado, como também levará a uma reavaliação dos direitos de exploração, oleodutos, refinarias, terminais de exportação, centrais eléctricas, portos especializados e reivindicações de receitas governamentais. Um campo petrolífero só tem valor económico enquanto gerar a receita líquida futura esperada com a sua produção. Se as vendas previstas caírem ou o preço alcançável a longo prazo diminuir, esse activo desvaloriza já agora. Portanto, a política climática tem um impacto muito antes do fim efectivo da produção, através das expectativas, dos custos de financiamento e das decisões de investimento.
O segundo canal consiste na prevenção de danos climáticos. A redução do aquecimento global protege as culturas, a produtividade do trabalho, a saúde, os edifícios, as infraestruturas de transporte e o abastecimento de água. Este benefício costuma ser menos visível nas faturas nacionais do que uma nova central elétrica ou fábrica. Uma ponte intacta não é notícia, mas tem um valor económico real. O mesmo se aplica à prevenção de secas, à redução da mortalidade relacionada com o calor ou à diminuição dos sinistros. A protecção climática não cria novos activos físicos, mas antes evita a perda de capital existente e de produção futura.
O terceiro canal é o potencial das energias renováveis. Regiões com elevada irradiação solar, boas condições de vento, terrenos disponíveis e ligações de rede adequadas podem gerar energia a baixos custos marginais. Isto cria oportunidades para o fornecimento de electricidade, desenvolvimento industrial, hidrogénio verde, combustíveis sintéticos e novas relações de exportação. Crucialmente, porém, o potencial natural por si só não garante retornos económicos. Só as redes de distribuição, as instalações de armazenamento, as instituições de confiança, a mão-de-obra qualificada, os consumidores com poder de compra e o capital acessível podem transformar a energia solar e eólica em activos produtivos.
O quarto canal diz respeito ao sequestro de carbono. As florestas, os solos, as turfeiras, os mangais e outros ecossistemas podem absorver e armazenar carbono. Se estes serviços forem medidos de forma fiável, assegurados permanentemente e compensados internacionalmente, os recursos naturais anteriormente subvalorizados ganharão valor económico adicional. Esta reavaliação pode tornar a conservação florestal mais atrativa do que a desflorestação a curto prazo. No entanto, também acarreta riscos: métodos de medição pouco fiáveis, dupla contagem, tempo de armazenamento limitado, conflitos fundiários e o perigo de as populações locais perderem o controlo sobre os seus meios de subsistência. Por conseguinte, uma compensação economicamente viável pelo sequestro de carbono exige direitos de propriedade claros, uma monitorização robusta e uma participação justa das comunidades locais.
Estes quatro canais operam simultaneamente e podem reforçar-se ou equilibrar-se. Um país exportador de petróleo pode perder receitas com combustíveis fósseis, mas, ao mesmo tempo, possuir excelentes condições para a energia solar. Um país florestal pode beneficiar dos mercados de carbono, mas ser particularmente vulnerável a secas e incêndios. Uma nação industrializada pode enfrentar custos de conversão elevados, mas beneficiar da redução de danos, das inovações tecnológicas e da diminuição das importações de energia. Portanto, a classificação em grupos de países descreve interesses dominantes, e não destinos imutáveis.
Por que razão dezanove estados poderiam realmente perder
Os potenciais perdedores incluem principalmente os países produtores de petróleo, altamente dependentes dos combustíveis fósseis, incluindo vários membros da OPEP, bem como países como o Canadá e a Venezuela. Este grupo é responsável por quase 11% das emissões globais de dióxido de carbono, mas apenas por cerca de 6% da produção económica global. No entanto, a sua influência política é maior do que esta participação económica sugere, porque o petróleo e o gás são commodities estratégicas. Afectam os custos de transporte, a inflação, a produção industrial, as capacidades militares e a estabilidade da política externa dos Estados dependentes das importações.
Para estas economias, a descarbonização não significa simplesmente o declínio de um único sector. Em muitos casos, as exportações de combustíveis fósseis financiam os orçamentos governamentais, as receitas cambiais, os empregos públicos, os subsídios, as infraestruturas e a estabilidade social. Se esta base de receitas colapsar, cria-se não só um problema específico do sector, mas também um risco de ajustamento fiscal e social. O governo perde flexibilidade financeira ao mesmo tempo que tem de investir em novas indústrias, educação e segurança social. Quanto mais tarde se iniciar a diversificação, mais abrupta poderá ser a transformação necessária.
Países com elevados custos de extracção, instituições frágeis, base industrial limitada e elevada dependência pública das rendas provenientes dos recursos naturais são particularmente vulneráveis. Os produtores com custos baixos podem inicialmente ganhar quota de mercado quando a procura global cai, uma vez que os fornecedores mais caros são forçados a sair do mercado. Este efeito pode atrasar a eliminação gradual dos recursos naturais e desencadear uma corrida aos mercados remanescentes. A curto prazo, isto poderá mesmo levar a um aumento da extracção, apesar do declínio do valor das reservas de combustíveis fósseis a longo prazo. Isto cria um paradoxo para as políticas climáticas: quanto mais credível parecer a queda futura prevista na procura, maior será o incentivo para que os fornecedores individuais rentabilizem rapidamente as suas restantes reservas.
Neste contexto, os activos obsoletos abrangem mais do que apenas plataformas petrolíferas desactivadas. Podem incluir empréstimos bancários, obrigações do Estado, fundos de pensões, mercados imobiliários regionais e o emprego de trabalhadores especializados. Mesmo as infra-estruturas concebidas para décadas de utilização podem tornar-se não rentáveis prematuramente. Ignorar estes riscos ameaça provocar turbulência nos mercados financeiros e reacções políticas negativas. Por outro lado, se o Estado assumir estes riscos de forma excessivamente generosa, cria-se um incentivo perverso: os proprietários privados retêm os lucros do passado dos combustíveis fósseis, enquanto o público em geral suporta os prejuízos da transição.
No entanto, seria demasiado simplista considerar os interesses destes países como inerentemente hostis ao clima. Muitos possuem grandes extensões de terreno, elevados níveis de radiação solar, infraestruturas energéticas existentes e conhecimentos técnicos. Poderiam manter parte do seu papel exportador num mundo com menos emissões de carbono, por exemplo, através da electricidade, hidrogénio, amoníaco, metais, produtos químicos ou serviços relacionados com os sistemas energéticos. Contudo, a transição não ocorrerá automaticamente. Um país que já exportou petróleo bruto não possui automaticamente os pré-requisitos competitivos para produzir centrais eléctricas complexas ou produtos industriais verdes.
A estratégia mais viável para os países exportadores de combustíveis fósseis consiste, portanto, numa combinação de um planeamento fiscal prudente, diversificação económica e um declínio controlado dos investimentos em novas explorações. As receitas dos restantes anos de exportação devem ser direcionadas com maior ênfase para o capital humano, infraestruturas produtivas e indústrias competitivas a nível internacional. Ao mesmo tempo, deve evitar-se o endividamento em projectos cuja rentabilidade dependa de uma procura persistentemente elevada de combustíveis fósseis. Uma política climática global previsível contribui para isso, uma vez que proporciona aos países um horizonte de planeamento mais claro e limita os ciclos de preços caóticos.
Os grandes vencedores continuam a ser politicamente fracos
Por outro lado, encontram-se 81 países com vantagens particularmente acentuadas decorrentes de uma protecção climática ambiciosa. Estes países albergam aproximadamente 35% da população mundial, mas, em conjunto, geram apenas cerca de 13% da produção económica global. Esta discrepância reside no cerne de um problema fundamental de poder. Muitas pessoas e economias têm muito a ganhar, mas têm uma influência limitada nos mercados de capitais, nas regras comerciais, nas normas tecnológicas e nas negociações internacionais.
Dentro deste grupo, 51 países são os que mais beneficiarão com a redução dos danos relacionados com o clima. Trata-se predominantemente de países do Sul Global, incluindo diversas economias africanas. A sua vulnerabilidade decorre de vários factores: temperaturas elevadas, dependência da agricultura de sequeiro, infra-estruturas deficientes, cobertura de seguros limitada e baixas reservas fiscais. Um evento extremo nestes países não afecta apenas os activos individuais. Pode atrasar o progresso do desenvolvimento, aumentar a dívida pública, prejudicar a educação e agravar a instabilidade política.
Os benefícios da protecção climática são particularmente elevados nestes países em relação à sua produção económica. No entanto, isto não significa que possam investir facilmente a curto prazo. Os países com lucros elevados a longo prazo enfrentam frequentemente custos de financiamento elevados. Os investidores privados exigem prémios de risco para compensar as flutuações cambiais, as incertezas políticas, o baixo consumo de electricidade, as alterações regulamentares e os mercados de capitais limitados. Como resultado, um parque solar num local ensolarado pode ser mais dispendioso de financiar do que um projecto comparável num país rico com menor irradiação solar. O potencial físico e o retorno economicamente viável divergem.
Outros treze países possuem condições particularmente favoráveis para a energia solar e eólica. Isto pode levar a uma nova estratégia de desenvolvimento. A electricidade acessível melhora o abastecimento às habitações e às empresas, reduz a dependência das importações e pode atrair a produção de elevado consumo energético. No entanto, a simples instalação do máximo possível de painéis solares não é suficiente para o sucesso das exportações. Redes resilientes, instalações de armazenamento, infraestruturas portuárias, contratos de compra de energia a longo prazo e uma política industrial que possibilite a criação de valor local sem subsidiar permanentemente estruturas ineficientes são essenciais.
Dezassete países têm muito a ganhar com a sua capacidade de sequestro de carbono. As florestas e outras áreas naturais poderiam tornar-se activos internacionalmente compensados. Tal desenvolvimento seria economicamente significativo, pois integra a conservação da natureza nos cálculos dos atores públicos e privados. No entanto, os pagamentos pelo armazenamento de carbono não devem tornar-se uma licença barata para a continuidade das emissões nos países ricos. Devem ser adicionais, permanentes e verificáveis. Além disso, uma parte substancial das receitas deve chegar às comunidades que protegem eficazmente as florestas e as paisagens.
O termo "vencedor" pode, portanto, ser enganador. Descreve um potencial, não um resultado garantido. Sem financiamento favorável, capacidade institucional, transferência de tecnologia e acesso a mercados, um país pode permanecer pobre apesar de vantagens naturais significativas. No pior dos cenários, exporta hidrogénio verde ou matérias-primas enquanto a sua própria população sofre com a escassez de electricidade e a maior parte do seu valor acrescentado flui para o estrangeiro. A política climática seria então mais progressista do ponto de vista ecológico, mas perpetuaria antigos padrões de dependência.
Uma transformação justa deverá oferecer a estes países mais do que empréstimos para projectos. O que é necessário são subsídios para bens públicos, garantias contra riscos políticos e cambiais, participação de bancos multilaterais de desenvolvimento, alívio da dívida em casos particularmente difíceis e receitas fiáveis dos mercados internacionais. Igualmente importantes são a formação, os fornecedores locais, as redes eléctricas regionais e os contratos transparentes. Só assim o potencial teórico se traduzirá em ganhos duradouros de produtividade e prosperidade.
O poderoso centro do terreno dita o ritmo
O grupo politicamente mais importante é composto por 69 economias, incluindo os Estados Unidos, a China, os Estados-membros da União Europeia e, portanto, também a Alemanha. Estes países representam aproximadamente 81% da produção económica global e 59% da população mundial. Nem os riscos das alterações climáticas nem os ganhos financeiros da protecção climática são tão drásticos em relação à sua produção económica nas quatro dimensões examinadas como para os vencedores e vencidos mais evidentes. Em termos absolutos, no entanto, os danos evitados e as novas oportunidades de investimento podem ser enormes.
Este grupo de países pode ser descrito como moderadamente afectado, mas de forma alguma insignificante. Pelo contrário: controla a maioria dos mercados financeiros, das patentes, das cadeias de abastecimento industriais, da procura e do poderio militar. Define normas para veículos, aço, produtos químicos, baterias, relatórios financeiros e mercadorias comercializadas. Se introduzir regulamentos ambiciosos, as decisões de investimento mudarão muito para além das suas fronteiras. Se hesitar, as metas climáticas internacionais perderão credibilidade.
O nível relativamente baixo de interesse demonstrado por este grupo é economicamente compreensível. As economias ricas e diversificadas podem absorver parcialmente os danos, adaptar as infraestruturas e proteger-se contra os riscos. Ao mesmo tempo, a descarbonização acarreta custos visíveis: as instalações existentes são modernizadas, as redes eléctricas são expandidas, os edifícios são renovados e os padrões de consumo alteram-se. Os benefícios da prevenção de danos encontram-se geralmente no futuro e estão amplamente distribuídos por toda a sociedade. Os custos, por outro lado, concentram-se em sectores, regiões e famílias específicas. Politicamente, as perdas concentradas são, normalmente, mais eficazes do que os ganhos distribuídos.
Há também um problema de timing. Os governos pensam em termos de ciclos eleitorais, as empresas em ciclos de investimento e as famílias em orçamentos mensais. A protecção climática revela uma parte significativa dos seus benefícios ao longo de décadas. Aqueles que substituem um sistema dispendioso hoje suportam os custos imediatamente; aqueles que, desta forma, previnem danos futuros dificilmente conseguem discernir a sua contribuição individual para o benefício. Esta assimetria incentiva a procrastinação. Explica também porque é que as metas abstratas de longo prazo são adotadas mais facilmente do que as medidas concretas de curto prazo.
Ao mesmo tempo, uma visão puramente relativa subestima o potencial de inovação das grandes economias. Possuem instituições de investigação, capital, experiência industrial e grandes mercados internos. Os investimentos em baterias, redes elétricas, bombas de calor, aço de baixas emissões ou combustíveis sintéticos podem desencadear curvas de aprendizagem e reduzir custos em todo o mundo. Aqueles que definem padrões e economias de escala desde cedo podem colher vantagens tecnológicas e de exportação. Por outro lado, aqueles que agem demasiado tarde correm o risco de depender de cadeias de abastecimento estrangeiras.
O grupo dos países moderados não é, portanto, neutro. É, ao mesmo tempo, o árbitro e o jogador mais importante. As suas decisões determinam se o capital permanece ligado aos combustíveis fósseis ou flui para novos sistemas. O facto de estes países não serem os maiores vencedores relativos não diminui a sua responsabilidade. Pelo contrário, demonstra porque é que os apelos morais, por si só, não bastam. A política climática deve ser concebida de forma a que os seus benefícios económicos se tornem visíveis nestes países, sejam amplamente distribuídos e sejam politicamente sustentáveis.
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O papel dos combustíveis fósseis na política climática global
A vantagem da Alemanha não está em esperar
A Alemanha está entre as economias com impactos moderados. Isto não deve levar à conclusão de que uma transição lenta seria economicamente viável. Sendo um país altamente industrializado, orientado para a exportação e dependente da importação de energia, a Alemanha enfrenta riscos e oportunidades específicos. É menos afectada pela perda das suas próprias receitas com combustíveis fósseis do que os principais exportadores de petróleo e gás. Ao mesmo tempo, uma parte significativa da sua geração de valor depende de indústrias com utilização intensiva de energia, fabrico automóvel, engenharia mecânica e cadeias de abastecimento complexas.
O principal desafio da política económica é conciliar a descarbonização com a qualidade da localização. Preços de energia elevados ou voláteis podem desencorajar o investimento, especialmente se as redes eléctricas, centrais eléctricas, instalações de armazenamento e licenças não estiverem disponíveis a tempo. No entanto, os subsídios permanentes para todas as estruturas de produção existentes seriam também problemáticos. Poderiam perpetuar modelos de negócio não competitivos a longo prazo e transferir os riscos para os contribuintes. Uma abordagem mais sensata é uma arquitectura de transformação fiável que crie infra-estruturas, limite os riscos de investimento e, simultaneamente, ofereça incentivos claros à eficiência e à inovação.
A Alemanha pode beneficiar da redução dos danos climáticos, mesmo que este benefício pareça menor em relação à economia como um todo do que nos países mais pobres e mais vulneráveis. Inundações, ondas de calor, baixos níveis de água e danos nas florestas, agricultura ou infraestruturas geram custos reais. Além disso, os impactos climáticos internacionais afectam a economia alemã através das cadeias de abastecimento, da migração, dos preços dos alimentos e da instabilidade geopolítica. A noção de que um país rico se pode adaptar às alterações climáticas descontroladas de forma isolada subestima estas interligações.
Em termos de política industrial, a Alemanha deve distinguir entre resiliência estratégica e autarquia dispendiosa. Nem todos os componentes de uma cadeia de valor verde têm de ser fabricados internamente. No entanto, as dependências críticas em equipamentos de rede elétrica, eletrónica de potência, materiais para baterias ou certas matérias-primas devem ser diversificadas. As compras europeias, a reciclagem, as parcerias de longo prazo e as relações comerciais abertas são, muitas vezes, mais eficientes do que tentar replicar todas as fases de produção a nível nacional.
Para a aceitação social, a distribuição dos custos é crucial. O aumento dos preços do CO₂ pode ser eficaz, mas afecta as famílias de diferentes formas. As pessoas das zonas rurais, os trabalhadores pendulares, os inquilinos em edifícios com isolamento térmico deficiente e as famílias de baixos rendimentos têm menos capacidade de adaptação. Se as receitas forem devolvidas de forma transparente ou utilizadas para auxílio direcionado e infraestruturas públicas, a política climática poderá tornar-se mais equilibrada socialmente. Se a utilização destes recursos permanecer obscura, cria-se a impressão de um encargo fiscal adicional sem qualquer benefício percetível.
A vantagem a longo prazo da Alemanha não reside, portanto, em agir isoladamente a nível nacional, nem em esperar que outros tomem a iniciativa. Reside numa estratégia europeia que combine um mercado alargado, normas comuns, redes transfronteiriças, investigação e influência na política comercial. Isto permite à Europa reforçar os seus moderados incentivos internos com influência na economia externa. Contudo, isto exige que as regras permaneçam previsíveis e que a expansão da infra-estrutura física acompanhe os objectivos regulamentares.
A política climática é, antes de mais, uma política de capital
A análise dos ativos nacionais deixa claro que a transformação será decidida através de investimentos. As metas de emissões, por si só, não constroem uma rede elétrica nem financiam uma fábrica. O capital flui onde os retornos esperados são proporcionais ao risco. A política climática altera esta relação através da fixação do preço do carbono, das normas, dos programas de subsídios, das garantias, das compras públicas e da disponibilização de infraestruturas.
Nos países ricos, os custos de financiamento são geralmente mais baixos. A segurança jurídica, as moedas estáveis e os mercados de capitais pouco rentáveis reduzem os prémios de risco. Em muitos países emergentes e em desenvolvimento, verifica-se o contrário. Mesmo os projetos tecnicamente viáveis falham devido às elevadas taxas de juro, aos riscos cambiais ou à solvabilidade das empresas estatais compradoras de eletricidade. Isto resulta numa má alocação global de recursos: o capital, por vezes, financia projetos em locais menos rentáveis porque os riscos institucionais são menores nesses locais.
Este problema não pode ser resolvido simplesmente atraindo mais investidores privados. Os investidores particulares podem assumir riscos, mas exigem uma compensação em troca. Os bancos de desenvolvimento, as garantias e os financiamentos mistos podem assumir ou partilhar determinados riscos. Instrumentos que padronizam projetos, facilitam o financiamento em moeda local e garantem receitas fiáveis são particularmente eficazes. Os fundos públicos não devem subsidiar arbitrariamente os retornos privados, mas sim serem utilizados para reduzir especificamente os riscos que as empresas individualmente não conseguem controlar de forma eficaz.
A fixação do preço do carbono é, em última análise, uma ferramenta para a gestão de capital. Encarece a produção com elevadas emissões de carbono e melhora a rentabilidade relativa de alternativas mais limpas. No entanto, a sua eficácia depende muito da credibilidade e da previsibilidade. Um sinal de preço flutuante ou politicamente incerto não conduz automaticamente a investimentos a longo prazo. As empresas precisam de ter a garantia de que as instalações sustentáveis permanecerão economicamente viáveis durante toda a sua vida útil.
As receitas provenientes da fixação do preço do CO₂ oferecem uma segunda alavanca. Podem ser reembolsadas às famílias, utilizadas em infraestruturas, empregues para reduzir outros impostos ou canalizadas para programas de transformação. Cada opção tem efeitos diferentes na eficiência, distribuição e aceitação pública. Os reembolsos numa única prestação são transparentes e podem beneficiar as famílias com baixas emissões. Os investimentos em redes e transportes públicos aumentam as opções de adaptação a longo prazo. Os cortes de impostos podem mitigar as distorções económicas, mas não distribuem necessariamente os benefícios de forma socialmente equilibrada.
Isto torna a questão dos vencedores e dos vencidos dentro dos estados tão importante como entre eles. Um país pode ganhar economicamente enquanto certas regiões, trabalhadores ou famílias saem a perder. Por outro lado, uma economia pode suportar custos de transição mesmo que os sectores individuais obtenham lucros enormes. As médias nacionais mascaram estes conflitos. Por conseguinte, uma política climática eficaz requer políticas estruturais regionais, educação contínua, apoio à mobilidade e redes de protecção social que possibilitem a adaptação, em vez de preservar indefinidamente práticas obsoletas.
Os novos empregos não são uma substituição automática
A expansão das energias renováveis cria emprego na produção, planeamento, instalação, operação, manutenção, redes e serviços. Milhões de pessoas em todo o mundo já trabalham neste setor, sendo a energia solar responsável pela maior fatia. Estes números demonstram o dinamismo económico da transformação, mas pouco dizem sobre se os empregos perdidos estão a ser efectivamente recuperados.
Um emprego não é arbitrariamente intercambiável. Um trabalhador de uma refinaria tem qualificações diferentes, pode ganhar mais e vive numa região diferente de alguém que instala painéis solares. Os novos empregos podem surgir mais tarde, estar geograficamente distantes ou estar sujeitos a diferentes tabelas salariais. Mesmo que o número total de empregos aumente, as comunidades individuais podem sofrer perdas permanentes. Estas disparidades moldam as percepções políticas mais do que os números líquidos nacionais.
Além disso, os avanços tecnológicos e as economias de escala podem reduzir o número de postos de trabalho por unidade instalada. Por conseguinte, uma expansão bem-sucedida não conduz necessariamente a um aumento proporcional do emprego. Isto é geralmente positivo para a prosperidade, uma vez que uma maior produtividade reduz os custos. No entanto, para a narrativa política de um milagre dos empregos verdes, significa que as promessas devem ser formuladas com cautela.
Uma política estrutural credível deve começar cedo. Investir na formação contínua apenas após o encerramento de uma fábrica é tarde demais. As regiões precisam de investimentos em transportes, redes digitais, universidades, espaços comerciais e qualidade de vida antes que a sua antiga base de receitas entre em colapso total. As empresas devem suportar uma parte dos custos de adaptação se tiverem lucrado com activos de combustíveis fósseis durante anos. O Estado, por sua vez, deve fornecer bens públicos e mitigar as dificuldades sociais sem garantir a manutenção de todas as estruturas industriais do passado.
A qualidade dos novos empregos é tão importante como a sua quantidade. Condições de trabalho seguras, acordos colectivos, oportunidades de progressão na carreira e acesso para mulheres e grupos desfavorecidos influenciam a legitimidade social. Uma transformação que cria estatisticamente emprego, mas que simultaneamente substitui empregos industriais bem remunerados por empregos precários no sector dos serviços, torna-se politicamente instável. Por conseguinte, as políticas climáticas e as políticas do mercado de trabalho não devem ser tratadas separadamente.
As soluções integradas podem combinar interesses nacionais
Quando os Estados ganham e perdem de forma desigual, os compromissos uniformes por si só dificilmente são suficientes. A cooperação internacional torna-se mais provável quando diversas áreas políticas estão interligadas. Um país pode acordar metas climáticas mais rigorosas se, em contrapartida, receber um melhor acesso ao mercado, transferência de tecnologia, cooperação em investigação, garantias de investimento ou apoio financeiro. Estes pacotes de benefícios transformam um interesse comum abstrato em benefícios nacionais concretos.
A política comercial tem um impacto significativo. Os produtos sustentáveis necessitam de mercados, enquanto a produção com elevadas emissões de carbono não deve simplesmente migrar para países com regulamentações mais brandas. Os mecanismos de ajustamento fronteiriço podem limitar as distorções na concorrência, mas, na perspectiva dos países exportadores mais pobres, rapidamente se revelam proteccionistas. A sua legitimidade aumenta se as receitas forem parcialmente utilizadas para a descarbonização dos parceiros comerciais afectados e se o apoio técnico facilitar o acesso a métodos de produção sustentáveis.
As parcerias na investigação e na tecnologia são um segundo elemento fundamental. Devem ir além da venda de equipamentos acabados. O desenvolvimento conjunto, a formação, a manutenção local e o estabelecimento de fornecedores aumentam o valor acrescentado nos países parceiros. Ao mesmo tempo, devem ser considerados os direitos de propriedade intelectual e os incentivos ao investimento. A solução não reside, geralmente, na expropriação indiscriminada da tecnologia, mas sim no licenciamento escalonado, na investigação financiada com recursos públicos e em modelos de produção cooperativa.
As transferências financeiras directas podem ser justificadas se compensarem serviços globais claramente definidos ou mitigarem encargos de ajustamento particularmente elevados. Isto inclui a proteção de grandes sumidouros de carbono, a retirada prematura de projetos de combustíveis fósseis economicamente viáveis ou o investimento em infraestruturas transfronteiriças. No entanto, as transferências devem estar ligadas a resultados verificáveis, procedimentos transparentes e normas de protecção social. Caso contrário, existe o risco de corrupção, ganhos inesperados e perda de apoio político nos países doadores.
Para os países exportadores de combustíveis fósseis, os acordos de transição poderiam combinar uma trajectória de procura credível com o apoio à diversificação. Um colapso desordenado da procura cria crises fiscais e aumenta o incentivo para retomar a produção o mais rapidamente possível. Um declínio previsível facilita o planeamento de investimentos e reduz o risco de novos projetos, que, em última análise, não são rentáveis. Tais acordos são complexos porque exigem informação estratégica e confiança a longo prazo. No entanto, fazem mais sentido económico do que uma política que anuncia publicamente a eliminação gradual dos combustíveis fósseis enquanto, simultaneamente, constrói novas infra-estruturas de importação sem uma trajectória clara de utilização.
Os acordos de cooperação não representam um desconto moral na protecção climática. São uma ferramenta para combinar diferentes interesses de forma a que a cooperação se torne racional para um maior número de participantes. Uma política internacional bem-sucedida não exige que todos os países ajam pela mesma razão. Em vez disso, deve garantir que diferentes motivações conduzem a um resultado compatível.
Os limites do mapa vencedor-perdedor
Por mais perspicaz que seja a classificação dos 169 países, não deve ser interpretada como uma classificação exacta da prosperidade futura. Os cenários de longo prazo, que se estendem até ao final do século, baseiam-se em pressupostos sobre a tecnologia, o crescimento populacional, os preços, a política e os impactos climáticos. Pequenas alterações podem alterar a magnitude dos benefícios individuais. Os agrupamentos reflectem interesses estruturais, e não balanços precisos para cada orçamento nacional.
As quatro dimensões da riqueza analisadas captam mecanismos-chave, mas não a economia como um todo. A liderança tecnológica, as dependências comerciais, as matérias-primas críticas, a capacidade de adaptação, a qualidade institucional, os riscos militares e os conflitos sociais podem alterar os resultados. Um país com impactos diretos moderados pode ser severamente afetado através das cadeias de abastecimento. Um potencial vencedor pode desperdiçar a sua oportunidade devido a uma má governação. Um exportador de combustíveis fósseis pode diversificar com sucesso e sair de uma posição desfavorável.
Mesmo as médias nacionais são problemáticas. O Canadá, enquanto nação rica em recursos naturais, pode absorver perdas na riqueza proveniente dos combustíveis fósseis, enquanto as províncias e os sectores industriais individuais são afectados de formas muito diferentes. A Alemanha pode sofrer impactos gerais moderados, embora certos centros industriais enfrentem custos de transformação elevados. Nos países com florestas, as receitas nacionais provenientes do sequestro de carbono podem aumentar, enquanto as comunidades locais perdem terras. A economia política manifesta-se, portanto, a múltiplos níveis.
Além disso, a avaliação dos danos climáticos está repleta de incertezas. Muitos modelos captam melhor as perdas comercializáveis do que a perda de biodiversidade, saúde, património cultural ou estabilidade política. Os riscos catastróficos e os pontos de inflexão só podem ser traduzidos em efeitos médios de crescimento de forma limitada. Como resultado, os benefícios de políticas climáticas ambiciosas podem ser sistematicamente subestimados.
Por outro lado, os custos da transformação não devem ser subestimados. É necessário amortizar o capital investido, substituir as infraestruturas, formar o pessoal e garantir a segurança do abastecimento. Algumas tecnologias serão mais caras ou estarão disponíveis mais lentamente do que o esperado. Uma análise objectiva deve reconhecer ambos os aspectos: as alterações climáticas descontroladas causam danos significativos e crescentes, mas a transição não é gratuita nem isenta de conflitos.
O valor do mapa de países não reside, portanto, numa resposta definitiva, mas numa melhor forma de formular as questões. A questão crucial não é simplesmente se a protecção climática faz sentido a nível global. É essencial perguntar quem suporta que custos e quando, quem ganha com que benefícios, quem pode bloquear decisões e que mecanismos de compensação possibilitam a cooperação. Só esta perspectiva explica porque é que metas cientificamente sólidas são tão difíceis de implementar politicamente.
Garantir a prosperidade exige mais do que apenas metas de emissões
Uma política climática eficaz deve acelerar a transformação do stock de capital sem comprometer a estabilidade social e política. Isto exige metas claras a longo prazo, mas também medidas credíveis a curto prazo. As redes eléctricas, as licenças, os trabalhadores qualificados, as instalações de armazenamento, os caminhos-de-ferro, as infra-estruturas de recarga e as centrais industriais de demonstração não são complementos da política climática, mas sim o seu alicerce material.
Igualmente importante é a adaptação às mudanças inevitáveis. Mesmo as medidas ambiciosas de proteção climática não conseguem impedir todos os danos. A proteção contra inundações, cidades resilientes ao calor, gestão da água, agricultura resiliente e sistemas de saúde adaptados continuam a ser necessários. Prevenção e adaptação não são mutuamente exclusivas. Quanto menores forem as reduções de emissões, mais dispendiosa e limitada se torna a adaptação.
A arquitectura financeira internacional deve ser avaliada com mais rigor com base na sua capacidade de facilitar investimentos produtivos em países com elevados benefícios climáticos. Os baixos custos de financiamento constituem um bem público global quando aceleram a construção de infraestruturas de baixas emissões. Os bancos de desenvolvimento devem poder assumir mais riscos sem comprometer a sua solidez financeira. As garantias, o capital próprio e os instrumentos em moeda local podem ser mais eficazes neste sentido do que os empréstimos adicionais baseados no mercado, que oneram ainda mais os Estados já endividados.
A proteção dos sumidouros naturais de carbono exige regras fiáveis. Os pagamentos devem ser de longo prazo, mensuráveis e socialmente legítimos. A protecção florestal não deve ser colocada em conflito com a segurança alimentar ou com os direitos à terra. Ao mesmo tempo, é essencial evitar que os certificados de curto prazo justifiquem emissões de longo prazo. Os sumidouros naturais complementam a rápida redução das emissões de combustíveis fósseis, mas não as substituem.
Nas grandes economias moderadamente afectadas pelas alterações climáticas, a política climática deve ser vista como um projecto de modernização. Isto não significa justificar cada medida com o crescimento de curto prazo. Significa organizar os benefícios económicos reais: menor dependência das importações, infraestruturas mais robustas, conhecimento tecnológico, ar mais limpo e um stock de capital que se mantenha produtivo mesmo sob regulamentos globais mais rigorosos. Quando existem custos, estes devem ser identificados de forma transparente e distribuídos de forma justa.
A conclusão provocadora é que não são apenas os perdedores óbvios que dificultam a protecção climática. O factor decisivo são os Estados poderosos, para os quais nem os danos nem os benefícios parecem imediatamente dramáticos em relação à sua dimensão. Poderiam agir, mas muitas vezes não têm incentivos suficientes a curto prazo. É precisamente por isso que a política climática deve mudar o seu foco, deixando de apelar aos seus interesses e passando a apelar simplesmente ao seu sentido de responsabilidade.
O verdadeiro conflito gira em torno do poder
A descarbonização global criará novos activos e desvalorizará os antigos. Os países com receitas provenientes de combustíveis fósseis enfrentarão perdas reais. Os Estados com elevado risco de danos, abundantes recursos renováveis ou grandes sumidouros de carbono terão ganhos significativos. No entanto, a distribuição do poder político não reflecte estas vantagens. Os maiores beneficiários são frequentemente demasiado pobres para financiar as suas próprias oportunidades, enquanto a poderosa classe média não beneficia o suficiente da transformação para optar automaticamente pela velocidade máxima.
A protecção climática torna-se, por isso, um teste à capacidade de acção internacional. Uma análise de custo-benefício puramente nacional carece de ambição, uma vez que alguns dos benefícios se estendem para além das fronteiras nacionais e do próximo ciclo eleitoral. Uma narrativa puramente moral, por outro lado, falha devido às perdas concentradas e às possibilidades desiguais de adaptação. Só uma política que traduza os benefícios globais em incentivos nacionais, regionais e sociais é sustentável.
Isto inclui acordos abrangentes, comércio fiável, financiamento favorável, parcerias tecnológicas e transferências direcionadas. Igualmente necessárias são regras claras contra ganhos indevidos, exclusão social e proteccionismo ambiental. A cooperação climática não deve tornar-se um subsídio permanente para as elites dos combustíveis fósseis, nem uma nova forma de dependência económica. Ela deve criar alternativas produtivas e recompensar as conquistas verificáveis.
A prosperidade a longo prazo não se alcança simplesmente protegendo todos os activos existentes. A mudança económica envolve sempre uma reavaliação do capital. A questão crucial é se este processo é prospetivo, ordenado e socialmente sustentável, ou se os atrasos o tornam mais caótico e dispendioso. Uma política climática credível desvaloriza os activos de combustíveis fósseis, mas, simultaneamente, constrói redes, tecnologias, capital natural e infra-estruturas resilientes.
A economia global não enfrenta, portanto, uma escolha entre a protecção climática e a prosperidade. Enfrenta uma escolha entre a modernização controlada, com custos de transição distribuídos de forma desigual, mas controláveis, e o aquecimento descontrolado, cujos danos se tornam cada vez mais difíceis de controlar. O benefício económico global justifica uma acção decisiva. No entanto, o sucesso político depende de os perdedores receberem uma transição credível, os potenciais vencedores terem acesso a capital e a poderosa classe média desenvolver um interesse directo a um ritmo de mudança mais acelerado.
Os 19 potenciais perdedores explicam porque existe resistência. Os 81 vencedores claros demonstram a magnitude das oportunidades inexploradas. As 69 economias moderadamente afectadas explicam porque é que a decisão, no entanto, continua em aberto. Estes são os países onde se concentra o dinheiro, as emissões e o poder de decisão. A sua capacidade de conciliar os cálculos nacionais de curto prazo com a prosperidade global de longo prazo determinará se a descarbonização conduzirá à criação ordenada de nova riqueza ou a décadas de conflitos distributivos.
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