Wanneer netwerken een vorm van bestuur wordt – en externe consultants de rekening betalen ten koste van de belastingbetaler

Het fundamentele probleem: competentie als verkeerde categorie

In de Bondsrepubliek Duitsland zijn de afgelopen decennia twee parallelle carrièrepaden ontstaan ​​die in theorie los van elkaar zouden moeten lopen, maar in de praktijk steeds meer samensmelten: het politieke pad en het ondernemers-industriële pad. Het resultaat van deze samensmelting zijn politici als Friedrich Merz en Katherina Reiche, die de top van de staatsinstellingen niet bereikten door uitzonderlijke beleidsexpertise, maar door iets subtielers en effectievers: decennialang systematisch netwerken opbouwen die de overgang tussen de politiek en de private sector soepel, wederzijds voordelig en continu laten verlopen.

Van 2016 tot 2020 was Friedrich Merz voorzitter van de raad van commissarissen van de Duitse dochteronderneming van BlackRock, 's werelds grootste vermogensbeheerder met een beheerd vermogen dat de economische output van de meeste landen overtreft. Merz' rol daar was, zoals BlackRock zelf uitlegde, niet operationeel of ondernemend, maar uitgesproken politiek: "het onderhouden van relaties met belangrijke klanten, toezichthouders en regelgevende instanties in Duitsland voor BlackRock." Hij was geen ondernemer. Hij was een facilitator. Tegelijkertijd zat hij in de raden van commissarissen van Deutsche Börse, Commerzbank, Axa Insurance en vastgoedbedrijf IVG, en vertegenwoordigde hij de belangen van de metaal- en elektrotechnische lobby in de ondersteunende vereniging van het Initiatief voor een Nieuwe Sociale Markteconomie (INSM). Toen hij in 2021 terugkeerde in de actieve politiek en uiteindelijk bondskanselier werd, droeg hij al deze banden met zich mee als een onzichtbare last.

De carrière van Katherina Reiche volgt een structureel identiek patroon. Na 17 jaar in de Bondsdag stapte ze over naar de directie van de Vereniging van Gemeentelijke Ondernemingen (VKU), de belangenorganisatie voor 1.500 gemeentelijke energie- en waterleveranciers, en werd vervolgens CEO van Westenergie AG, een dochteronderneming van E.ON met 10.000 werknemers en een van de grootste gasnetwerken van Duitsland. Ook zij was geen ondernemer in de creatieve zin van het woord. Haar waarde voor de bedrijven lag in haar toegang tot politieke besluitvormers en haar vertrouwdheid met de regelgeving. Met deze ervaring keerde ze terug als federaal minister van Economische Zaken en Energie.

De institutionele logica van incompetentie

Wie wil begrijpen waarom een ​​dergelijk carrièrepad structureel gevaarlijk is, niet alleen voor de betrokken individuen maar voor de hele economie, moet de institutionele logica erachter begrijpen. Het federale ministerie van Economische Zaken en Energie is een van de meest complexe ministeries binnen de Duitse regering. Het reguleert energiemarkten met een jaarlijkse omzet van honderden miljarden euro's, geeft vorm aan het industriebeleid voor sectoren die miljoenen banen ondersteunen, onderhandelt over internationale handels- en grondstoffenovereenkomsten en formuleert klimaatbeleid dat decennialang gevolgen zal hebben. De diepgang van de expertise die voor deze taken vereist is, overstijgt wat een politicus met een diploma in de natuurwetenschappen en een carrière als lobbyist en netwerker gemakkelijk kan verwerven.

De staat heeft echter een antwoord op precies dit probleem: hooggekwalificeerde ministeriële ambtenaren. Het federale ministerie van Economische Zaken en Energie (BMWi) heeft honderden experts in dienst – economen, juristen, ingenieurs en industriespecialisten – die worden opgeleid en betaald om precies de analyses uit te voeren die een minister nodig heeft voor zijn besluitvorming. Deze ambtenaren zijn gebonden aan instructies, maar niet verplicht. Ze leveren wat de wet vereist: een analyse naar beste weten en geweten, zelfs als de uitkomst politiek ongemakkelijk is. Dit is nu juist hun probleem vanuit het perspectief van een minister wiens politieke prioriteiten meer worden bepaald door industriële netwerken dan door economische expertise.

De oplossing die het systeem biedt, is uitbesteding aan externe consultants. Externe adviesbureaus zijn niet onderworpen aan de rapportageverplichtingen van ministeriële ambtenaren. Ze kunnen niet ter verantwoording worden geroepen voor parlementaire commissies, zoals staatssecretarissen dat wel kunnen. Ze laten alleen die sporen achter in openbare documentatie die de opdrachtgever toestaat. En ze weten wie hen inschakelt en wat er van hen verwacht wordt. Het resultaat is een systematische omzeiling van de institutionele kennis die de staat zelf heeft opgebouwd, ten gunste van extern ingekochte adviezen die structureel aansluiten bij de ideeën van de politieke leiding.

De miljardenverspilling: wat externe consultants de staat hebben gekost

De financiële aspecten van deze praktijk zijn op zichzelf al alarmerend. In een auditrapport uit 2025 concludeerde de Bundesarbeits dat de Duitse overheid in de tien jaar tussen 2015 en 2025 meer dan 1,6 miljard euro had uitgegeven aan externe adviesdiensten. Alleen al tussen 2020 en 2023 stegen de uitgaven met 39 procent tot bijna 240 miljoen euro per jaar. De Begrotingscommissie van de Bondsdag had in 2020 al opgeroepen tot een aanzienlijke vermindering van het gebruik van externe adviseurs. Volgens de Bundesarbeits werd aan deze oproep geen gehoor gegeven. De meeste ministeries hadden zelfs geen concrete reductiedoelstellingen geformuleerd. De Bundesarbeits ziet de "integriteit van het bestuur" in gevaar.

De directe kosten zijn het minste probleem. De werkelijke potentiële economische schade schuilt in de beslissingen die worden genomen op basis van deze deskundige adviezen en consultaties. Het meest spectaculaire voorbeeld is wellicht de autotol onder federaal minister van Transport Andreas Scheuer. Alleen al in 2018 betaalde het ministerie van Transport bijna € 12 miljoen aan externe adviseurs voor de planning van de tol, ondanks het feit dat zowel intern als extern al vroeg was gewezen op het juridische risico van een rechtszaak van de EU. Scheuer stond desondanks toe dat het exploitatiecontract werd ondertekend voordat het Europees Hof van Justitie (EHJ) uitspraak had gedaan. Het EHJ verklaarde de tol onwettig volgens het EU-recht. De daaropvolgende schadeclaims van de exploitatieconsortia bedroegen € 560 miljoen. De externe adviseurs die toezicht hadden gehouden op het project droegen geen enkele financiële verantwoordelijkheid. Ze hadden het geld in hun zak gestoken en zich zo van aansprakelijkheid ontdaan.

Het consultancy-schandaal bij het federale ministerie van Defensie onder Ursula von der Leyen onthult een structureel identiek patroon. Volgens Der Spiegel haalde de toenmalige staatssecretaris Katrin Suder, zelf jarenlang directeur bij McKinsey, "talrijke voormalige collega's uit haar McKinsey-tijd naar het ministerie" en kende ze contracten van miljoenen euro's toe aan haar voormalige firma. De Federale Rekenkamer oordeelde dat het ministerie "stelselmatig werd gesteund door bepaalde consultancybureaus en individuen" en "vaak aandrong op specifieke consultants". Volgens berekeningen gaf het ministerie van Defensie alleen al in 2020 € 154,9 miljoen uit aan externe consultants, waarmee het op dit gebied aan de top stond van alle federale ministeries. Het parlement was hiervan niet volledig op de hoogte, omdat het ministerie bij het beantwoorden van parlementaire vragen systematisch contracten met onderaannemers verzwegen.

De structurele perversiteit van gunstige deskundige adviezen

Het economisch meest gevaarlijke aspect van het consultantmodel is niet de financiële dimensie, maar de epistemologische: extern bestelde rapporten zijn systematisch ontworpen om de politieke overtuigingen van hun cliënten te bevestigen in plaats van te weerleggen. Dit is geen speculatie, maar een gedocumenteerde bevinding.

In het geval van het ministerie van Economische Zaken onder Reiche, onthulde onderzoek van milieuorganisatie Greenpeace dat er minstens 28 inhoudelijke wijzigingen waren aangebracht tussen de oorspronkelijke versie van het EWI-rapport over de energietransitie uit augustus 2025 en de gepubliceerde versie uit september 2025. Kritische passages over de risico's van nieuwe gasgestookte elektriciteitscentrales werden afgezwakt, de kosten van de energietransitie werden door experts als onaanvaardbaar hoog ingeschat en aanbevelingen voor actie die het instituut noodzakelijk achtte, werden in de ministeriële versie als optioneel gepresenteerd. Het instituut dat het rapport opstelde, het EWI van de Universiteit van Keulen, werd in opdracht gegeven door een consortium onder leiding van BET Consulting GmbH – beide instellingen met aantoonbare banden met de fossiele brandstofbedrijven E.ON en RWE. Het resultaat: de minister, afkomstig uit het E.ON-milieu, gaf experts uit hetzelfde milieu de opdracht een analyse te produceren die haar eigen beleid bevestigt. Op kosten van de belastingbetaler.

In een baanbrekend rapport uit 2023 beschreef de Federale Rekenkamer de systemische logica van dit probleem nauwkeurig: "Wanneer de federale overheid externe adviseurs inschakelt, botsen het algemeen belang en de winstgerichtheid van bedrijven op cruciale gebieden van het openbaar bestuur. Deze praktijk brengt specifieke risico's met zich mee voor de federale begroting en de bestuurlijke integriteit." Het adviesbureau optimaliseert zijn eigen voortbestaan ​​als contractant. Dit doet het niet door kwaliteit in wetenschappelijke zin, maar door klanttevredenheid. Hoe gunstiger de resultaten, hoe groter de kans op een vervolgcontract. Deze prikkelstructuur is de vijand van onafhankelijk beleidsadvies.

Ook politici profiteren van deze constructie. Der Spiegel beschreef het in 2019 treffend: politici kunnen hun beslissingen rechtvaardigen door te verwijzen naar "externe en zogenaamd onafhankelijke expertise". Dit creëert een retorisch vangnet: als een maatregel mislukt, dragen de adviseurs de intellectuele verantwoordelijkheid, niet de minister. Als de maatregel slaagt, plukt de minister de politieke vruchten. Het risico wordt geëxternaliseerd, de winst geïnternaliseerd. Voor de opdrachtgevende politicus is dit een rationeel superieure regeling – voor de economie is het een ramp.

Onze expertise in bedrijfsontwikkeling, verkoop en marketing in de EU en Duitsland - Afbeelding: Xpert.Digital

Focusgebieden binnen de industrie: B2B, digitalisering (van AI tot XR), werktuigbouwkunde, logistiek, hernieuwbare energie en industrie

Meer informatie vindt u hier:

• Expert Business Hub

Een thematisch kenniscentrum met inzichten en expertise:

• Kennisplatform over mondiale en regionale economieën, innovatie en trends in specifieke sectoren
• Een verzameling analyses, inzichten en achtergrondinformatie over onze belangrijkste aandachtsgebieden
• Een plek voor expertise en informatie over actuele ontwikkelingen in het bedrijfsleven en de technologie
• Een informatiecentrum voor bedrijven die op zoek zijn naar informatie over markten, digitalisering en innovaties in de sector

Waarom dit specifiek gevaarlijk is voor de economie

De economische schade die door deze situatie wordt veroorzaakt, is niet abstract. Deze schade manifesteert zich op drie verschillende, maar onderling verbonden manieren.

Het eerste kanaal is het directe kanaal voor verkeerde toewijzing

Energiebeleidsbeslissingen die gebaseerd zijn op gunstige adviezen van experts sturen investeringen in de verkeerde richting. Als externe adviseurs uit de gasindustrie Duitsland helpen om langetermijncontracten voor gaslevering tot 2036 veilig te stellen in plaats van de uitbreiding van hernieuwbare energiebronnen te versnellen, zullen deze contracten kapitaal en infrastructuur voor minstens een decennium vastleggen in een technologie die internationaal duurder is dan in eigen land geproduceerde groene elektriciteit. De Energy Watch Group berekende dat het uitstellen van de uitbreiding van hernieuwbare energie tot 2045, in vergelijking met een versneld scenario tot 2035, extra kosten van € 320 miljard met zich meebrengt. Dit bedrag van € 320 miljard is geen abstract getal – het vertegenwoordigt de energiekosten voor bedrijven die hun internationale concurrentiepositie verliezen en voor huishoudens die minder koopkracht hebben.

Het tweede kanaal is het reguleringskanaal

Een minister van Economie met banden met fossiele brandstofbedrijven, en wiens belangrijkste externe adviseurs uit dezelfde achtergrond komen, stelt regelgeving op die de belangen van deze bedrijven dient. Dit is geen complottheorie, maar een institutioneel voorspelbaar gevolg. Als de terugleveringstarieven voor kleine fotovoltaïsche systemen worden afgeschaft, verliezen kleine en middelgrote ondernemingen (kmo's) en particuliere huishoudens een middel tot zelfvoorziening, terwijl grote energieleveranciers hun klantenbestand veiligstellen. Als de prioriteitsregels voor wind- en zonne-energie in bepaalde regio's worden opgeheven, zal de winstgevendheid van projecten waarin kmo's hebben geïnvesteerd, afnemen. Regelgeving verschuift systematisch de marktmacht van gedecentraliseerde, kleinschalige spelers naar gevestigde bedrijven. Dit is het tegenovergestelde van een vrije markt.

Het derde kanaal is het kanaal voor de erosie van competenties

Wanneer ministeries systematisch hun eigen middelen verwaarlozen ten gunste van externe adviseurs, verliezen ze geleidelijk het vermogen om complexe vraagstukken onafhankelijk te beoordelen. De Federale Rekenkamer heeft expliciet gewaarschuwd dat de afhankelijkheid van de overheid van externe adviseurs, met name op strategisch cruciale gebieden zoals IT, maar ook op het gebied van energie- en industriebeleid, leidt tot een situatie waarin de publieke sector niet langer in staat is de kwaliteit van de ontvangen deskundigenadviezen te beoordelen. Een ministerie dat de kwaliteit van een deskundigenadvies niet meer kan inschatten, verliest de controle over zijn eigen beleid. Beslissingen worden dan niet langer genomen door de democratisch gekozen wetgevende macht, maar door het adviesbureau dat de opdracht heeft gekregen.

Het draaideurprincipe als systeemrisico

Het fenomeen van de draaideur tussen politiek en bedrijfsleven bestond al vóór de huidige regering. Maar de samenstelling van het kabinet onder Friedrich Merz heeft er een nieuwe dimensie aan gegeven. Volgens onderzoek van abgeordnetenwatch.de uit 2025 zijn er talloze ministers in het kabinet van Merz te identificeren die vlak voor hun benoeming werkzaam waren als lobbyist, managementconsultant of topmanager. Dit creëert een regering die structureel is samengesteld uit vertegenwoordigers van precies die belangen die zij geacht wordt te reguleren.

Het fundamentele probleem schuilt in wat economen 'reguleringskaping' noemen: de geleidelijke overname van een regelgevende instantie door de industrie die zij juist zou moeten reguleren. Regelgevingskaping komt niet voort uit openlijke corruptie, maar uit subtielere mechanismen: gedeelde wereldbeelden, persoonlijke connecties en de onuitgesproken overtuiging dat wat goed is voor de industrie ook goed is voor het land. Wanneer de minister van Financiën afkomstig is uit de kringen van 's werelds grootste vermogensbeheerder en de minister van Economische Zaken uit de kringen van de grootste regionale energieleverancier, dan is regelgevingskaping geen theoretisch risico, maar een structurele realiteit.

LobbyControl heeft in haar lobbydossier over de regering-Merz gedocumenteerd hoe voormalige cliënten van huidige regeringsleden rechtstreeks kunnen profiteren van wetgevingsprocessen. Zo ontbreekt in het coalitieakkoord expliciet een verbod op de "eeuwige chemicaliën" PFAS, wat de chemische industrie, waarmee nauwe netwerkbanden bestaan, direct ten goede komt. Toeval? Misschien. Een patroon? Absoluut.

De tegenstrijdigheid die alles samenvat

Hierin schuilt de fundamentele tegenstrijdigheid die het hele systeem kenmerkt: Merz en Reiche profileren zich publiekelijk als voorvechters van het bedrijfsleven. Reiche spreekt over leveringszekerheid, betaalbaarheid en industriële concurrentiekracht. Merz benadrukt de noodzaak om Duitsland als vestigingsplaats voor bedrijven te versterken. Beiden zien zichzelf als pragmatische realisten die, na de ideologische jaren van de verkeerslichtcoalitie, eindelijk weer luisteren naar de behoeften van het bedrijfsleven.

Maar wat betekent dit in de praktijk? Leveringszekerheid door gascontracten tot 2036, wat Duitsland opnieuw in geopolitieke afhankelijkheid zal drijven en de energiekosten op de lange termijn zal verhogen. Betaalbaarheid door de verlaging van de terugleveringstarieven, die investeringen in decentrale hernieuwbare energiebronnen hebben gestimuleerd en de afhankelijkheid van dure grote bedrijven zouden hebben verminderd. Industriële concurrentiekracht door een industriële elektriciteitsprijs die zo laag is dat experts die "homeopathisch" noemen. En een externe adviespraktijk die miljoenen dollars aan belastinggeld pompt in adviesbureaus die niet ter verantwoording worden geroepen voor hun aanbevelingen, maar waarvan de aanbevelingen wel investeringsbeslissingen ter waarde van miljarden beïnvloeden.

De tegenstrijdigheid zit hem niet in het feit dat Merz en Reiche de economie willen schaden. De tegenstrijdigheid is dat ze een specifiek segment van de economie bevoordelen – het segment waar ze zelf vandaan komen en waarmee ze verbonden zijn – terwijl ze tegelijkertijd beweren de hele economie te vertegenwoordigen. De economie die zij vertegenwoordigen is die van grote bedrijven, financiële investeerders en exploitanten van fossiele brandstofinfrastructuur. De economie die wordt uitgesloten is die van kleine en middelgrote ondernemingen (kmo's), burgercoöperaties voor energie, pioniers op het gebied van zonne-energie, startups in energieopslag en de miljoenen huishoudens die, als prosumers, zouden kunnen bijdragen aan het succes van de energietransitie als ze het noodzakelijke regelgevingskader zouden krijgen.

Onverantwoordelijkheid als bedrijfsmodel

Een bijzonder schadelijk aspect van het complex tussen consultant en politicus is de volledige uitholling van verantwoording. In een functionerend democratisch systeem draagt ​​de minister politieke verantwoordelijkheid voor zijn of haar beslissingen. Hij of zij kan door het parlement ter verantwoording worden geroepen, door middel van een motie van wantrouwen worden afgezet en door het publiek worden beoordeeld. Externe consultants zijn aan geen van deze controlemechanismen onderworpen.

De Federale Rekenkamer heeft dit expliciet als probleem aangemerkt in haar rapport uit 2023: Parlementair toezicht op adviesdiensten is niet gegarandeerd, omdat veel contracten buiten de rapportageverplichtingen vallen of op een ondoorzichtige manier worden vastgelegd. In een eerder rapport sprak de Rekenkamer van een "schokkend beeld van aanbestedingspraktijken". Een ministerie betaalde € 17.200 voor een externe consultant om de notulen van een commissievergadering te maken – een taak die elke medewerker had kunnen uitvoeren. Een ander ministerie betaalde € 5.900 voor het beantwoorden van één enkele parlementaire vraag. Dit zijn geen geïsoleerde gevallen, maar symptomen van een systemische praktijk.

Wat zijn de implicaties? Het model van de netwerkpolitieke manager, die een complexe afdeling leidt zonder diepgaande expertise en dit gebrek aan competentie compenseert met externe consultants uit het eigen netwerk, is niet alleen problematisch vanuit een democratisch-theoretisch perspectief. Het is ook economisch schadelijk, omdat het leidt tot systematische misvattingen die in totaal miljarden kosten, en omdat het het vermogen van de staat om op de lange termijn te handelen ondermijnt. Een staat die niet meer weet wat hij zelf weet en die zijn kerntaken heeft gedelegeerd aan private bedrijven, verliest het vermogen om decennialang onafhankelijk te besturen.

Politicoloog en lobby-expert Gerhard Schick van de burgerbeweging Finanzwende verwoordde het als volgt bij de terugkeer van Merz in de politiek: De cruciale vraag is voor welk soort economische activiteit hij staat – voor het leveren van diensten in het algemeen belang of voor een waarin "listenstreken en achterkamertjesdeals" de norm zijn. Deze vraag is niet persoonlijk. Het is een structurele vraag. En de structuur van de huidige regering biedt een duidelijk antwoord.

Dat zou een echte oplossing vereisen

De tegenbeweging tegen dit systeem is niet moeilijk te beschrijven, maar politiek gezien onhandig. Ten eerste zou het een strikte afkoelingsperiode van minstens vijf jaar vereisen, waarin politici na hun aftreden geen activiteiten meer mogen ontplooien in sectoren die ze hebben gereguleerd. Duitsland kent formeel al sinds 2015 zo'n afkoelingsperiode, maar deze is te kort, de handhaving ervan te aarzelend en de impact ervan navenant beperkt. Ten tweede zou het een substantiële ontwikkeling van interne expertise binnen de overheid vereisen, in plaats van het inschakelen van externe consultants. De Federale Rekenkamer pleit hier al jaren voor. Ten derde zou het een uitgebreid lobbyregister vereisen met volledige transparantie-eisen, dat niet alleen formele registraties omvat, maar ook alle substantiële invloed op wet- en regelgeving documenteert.

Politici als Merz en Reiche zullen dergelijke maatregelen niet serieus overwegen, omdat ze daarmee het systeem zouden schaden waaruit hun eigen macht voortvloeit. Dit is geen kritiek op hun moraal, maar een structurele beschrijving van hun institutionele situatie. Systemen houden zichzelf in stand. En het systeem van de netwerkpolitieke manager met een externe adviesarm is tot nu toe veerkrachtiger gebleken dan alle parlementaire verzoeken om verandering.