Milliarden ohne Kontrolle oder schlichtweg Betrug in der EU? Fünf Länder im Fokus des Rechnungshofs – und keine Rückzahlungsverpflichtung!

Das fatale System hinter Europas größtem Finanzloch: Nach dem ARF-Milliardengrab plant die EU bereits den nächsten Fonds ohne Prüfung

Als historischer Triumph europäischer Solidarität gefeiert, entwickelt sich der Corona-Wiederaufbaufonds (ARF) der EU zunehmend zu einem unkontrollierbaren Milliardengrab. 723,8 Milliarden Euro sollten Europa nach der Pandemie modernisieren – doch wie der Europäische Rechnungshof in einer Serie vernichtender Berichte aufdeckt, fehlt es an elementaren Kontrollmechanismen. Das fatalste Problem: Gelder fließen oft nur auf Basis bloßer Behauptungen, ohne dass die tatsächliche Verwendung jemals im Detail geprüft wird. Von nicht existenten Prüfarchitekturen in Ländern wie Frankreich und Spanien bis hin zu zweckentfremdeten Milliarden und systematischen Vergabeverstößen: Europas Steuerzahler finanzieren ein System der organisierten Verantwortungslosigkeit. Ein tiefer Blick hinter die Kulissen des wohl größten administrativen Kontrollversagens in der Geschichte der Europäischen Union – und warum die EU-Kommission diesen Fehler trotzdem wiederholen will.

Wenn Brüssel nicht hinschaut: Das systematische Kontrollversagen beim größten EU-Geldtopf aller Zeiten

Die Architektur einer Fehlinvestition: Milliarden ohne Nachweis – Europas Steuerzahler finanzieren ein System organisierter Verantwortungslosigkeit

Als die Europäische Union im Februar 2021 mit der Aufbau- und Resilienzfazilität (ARF) das bis dato größte Ausgabenprogramm ihrer Geschichte aus der Taufe hob, war die politische Botschaft klar: Europa würde gestärkt und geeint aus der Coronakrise hervorgehen. Das Instrument sollte Investitionen anstoßen, Reformen beschleunigen, die Digitalisierung vorantreiben und die Klimatransformation finanzieren. Ein Gesamtvolumen von nominell 723,8 Milliarden Euro, aufgeteilt in Zuschüsse und Darlehen, stand für dieses historische Projekt bereit.

Eine weitere strukturelle Schwäche ist das Rückforderungsregime. Selbst wenn Mitgliedstaaten fehlerhafte oder missbräuchliche Ausgaben bei Endempfängern identifizieren und die Gelder zurückfordern, sind sie nicht verpflichtet, diese Mittel an den EU-Haushalt zurückzuzahlen.

Doch hinter dieser eindrucksvollen Zahl verbirgt sich eine weniger glanzvolle Realität. Der Europäische Rechnungshof (EuRH) hat in einer Reihe von Sonderberichten und Analysen systematisch belegt, dass die ARF nicht nur unter erheblichen Transparenzdefiziten leidet, sondern dass die Kontrollmechanismen für die Mittelverwendung in weiten Teilen versagt haben – und in einigen Fällen schlicht nicht existierten. Was politisch als Triumph europäischer Solidarität gefeiert wurde, erweist sich bei näherer Untersuchung als administratives Kontrollversagen mit milliardenschweren Konsequenzen für den europäischen Steuerzahler.

Das Kernproblem liegt in der Konstruktionslogik der ARF selbst: Zahlungen an die Mitgliedstaaten erfolgen nicht auf der Grundlage verifizierbarer Ausgaben, sondern anhand der angeblichen Erfüllung vorab definierter Etappenziele und Zielwerte. Dieses Modell der „nicht mit Kosten verknüpften Finanzierung“ ermöglicht Auszahlungen, ohne dass die tatsächliche Mittelverwendung im Detail geprüft werden muss. Die Mitgliedstaaten erhalten das Geld, wenn sie behaupten, bestimmte Meilensteine erreicht zu haben – ob dies tatsächlich so ist und ob dabei die geltenden Vergabe- und Beihilfevorschriften eingehalten wurden, war lange Zeit Nebensache.

Betrug, Unregelmäßigkeit oder Versagen? Eine juristische Differenzierung

Die Frage trifft den Kern des Problems – und die Antwort ist juristisch komplizierter als politisch.

Was rechtlich als „Betrug” gilt

Im EU-Recht wird zwischen drei Kategorien unterschieden, die in der Praxis oft verschwimmen. Erstens gibt es Betrug im engeren Sinne: die absichtliche Täuschung zum Schaden des EU-Haushalts, strafbar nach nationalem Recht und verfolgt durch die Europäische Staatsanwaltschaft (EUStA) und OLAF. Zweitens gibt es Korruption und Interessenkonflikte, ebenfalls Straftatbestände. Drittens gibt es Unregelmäßigkeiten: Verstöße gegen EU-Recht ohne nachweisliche Absicht – also administrative Fehler, fehlerhafte Vergaben, mangelnde Dokumentation.

Der Rechnungshof betont in seinem Sonderbericht 09/2025 ausdrücklich: Die gemessene Fehlerquote ist kein direktes Maß für Betrug. Die 3,6 Prozent rechtswidrig verwendeter EU-Mittel aus dem Jahresbericht 2024 umfassen mehrheitlich Unregelmäßigkeiten, nicht nachgewiesenen kriminellen Betrug.

Wo die Grenze verschwimmt

Praktisch verschwimmt die Grenze aber erheblich. Wenn ein Mitgliedstaat wie Spanien ARF-Gelder systematisch für Rentenzahlungen und Sozialleistungen verwendet, die nicht dem Förderzweck entsprechen, ist das aus EU-rechtlicher Sicht eine schwere Zweckentfremdung. Ob das juristisch als Betrug gilt, hängt vom Nachweis der Absicht ab – und genau dieser Nachweis ist das Problem, denn: Die Kontrollsysteme waren so schwach, dass eine saubere Rekonstruktion der Absichtsebene kaum möglich ist.

In den 307 Betrugsverfahren, die die EUStA im Zusammenhang mit der ARF eingeleitet hat, wird dieser Vorsatz konkret untersucht. Die Gerichte hatten 2024 Einziehungen illegaler Erträge in Höhe von 232 Millionen Euro angeordnet – das sind nachgewiesene Betrugsfälle. Aber sie stellen nur die Spitze des Eisbergs dar, weil der überwiegende Teil nie strafrechtlich aufgearbeitet wird.

Das eigentliche Skandalon: institutionelles Versagen

Die ehrliche Antwort ist deshalb: Ein Teil ist nachweislich Betrug, ein weitaus größerer Teil ist organisierte Verantwortungslosigkeit. Wenn die Kommission von Beginn an keine Mindestanforderungen an nationale Kontrollsysteme gestellt hat, wenn Mitgliedstaaten Geld erhalten, ohne nachweisen zu müssen, wie es verwendet wurde, und wenn selbst rückgeforderte Mittel nicht an den EU-Haushalt zurückfließen – dann ist das System so gebaut, dass Missbrauch strukturell begünstigt wird, ob mit oder ohne strafrechtliche Absicht.

Der Rechnungshof wählt diplomatischere Worte, meint aber dasselbe: Das EU-Recht verlange Rechenschaftspflicht und Transparenz, und beides sei beim ARF-Programm in weiten Teilen nicht gewährleistet gewesen. Auf Deutsch gesagt: Das System war so konstruiert, dass niemand wirklich hinsehen musste – und viele das offenbar auch nicht wollten.

Fünf Länder im Fokus des Rechnungshofs

Mit seinem Sonderbericht 09/2025, der am 10. März 2025 veröffentlicht wurde, hat der Europäische Rechnungshof eine exemplarische Tiefenbohrung vorgenommen. Untersucht wurden die Kontrollsysteme von fünf Mitgliedstaaten – Frankreich, Italien, Kroatien, Spanien und Tschechien –, die zu den größten Empfängern von ARF-Geldern zählen und bis Ende April 2023 Zahlungsanträge eingereicht hatten, die für Vorschriften der öffentlichen Auftragsvergabe und staatlicher Beihilfen relevante Zielwerte enthielten. Das Gesamturteil des Rechnungshofs fiel vernichtend aus: Die Europäische Kommission war trotz Verbesserungen ihrer Prüfungstätigkeit nicht in der Lage, ausreichende Gewähr dafür zu erlangen, dass die Mitgliedstaaten über ein wirksames internes Kontrollsystem verfügen.

Der Bericht trägt den sachlichen, aber vielsagenden Titel „Systeme zur Sicherstellung der Übereinstimmung der ARF-Ausgaben mit den Vorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe und für staatliche Beihilfen: Verbesserungen zu verzeichnen, Systeme aber noch immer unzureichend“. Hinter dieser bürokratisch klingenden Formulierung steckt ein gravierender Befund: In mehreren der untersuchten Länder fanden sich Lücken, die nicht nur zufällige Fehler erklären, sondern auf strukturelle Mängel in der Prüfarchitektur hindeuten.

Dabei war die Auswahl der fünf Länder nicht zufällig. Frankreich, Spanien und Italien gehören zu den Hauptnutznießern der ARF. Spanien wurden ARF-Mittel in bedeutender Größenordnung zugesagt; bereits im Juli 2025 wurden 626,6 Millionen Euro aus der fünften Tranche der Zuschüsse ausgesetzt, nachdem Unregelmäßigkeiten festgestellt worden waren. Spanien erhielt danach sechs Monate Zeit, um Korrekturmaßnahmen zu ergreifen. Berichte aus dem Jahr 2026 deuten zudem darauf hin, dass in Spanien rund 8,5 Milliarden Euro aus dem ARF-Programm für Zwecke verwendet worden sein sollen, die nicht dem eigentlichen Verwendungszweck entsprechen, darunter Rentenzahlungen und Sozialleistungen.

Wie das Kontrollsystem in der Anfangsphase versagte

Der Rechnungshof identifiziert den Ursprung des Problems bereits in der Geburtsphase der ARF. Als die Verordnung im Jahr 2021 verabschiedet und die ersten nationalen Aufbau- und Resilienzpläne genehmigt wurden, hatte die Kommission die Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten für öffentliche Auftragsvergabe und staatliche Beihilfen schlicht nicht bewertet. Die einschlägigen Leitlinien der Kommission aus dem Jahr 2021 enthielten keine Einzelheiten darüber, wie Kontrollen und Prüfungen der Einhaltung dieser Vorschriften umgesetzt werden sollten. Umfang, Qualität und Zeitpunkt der Kontrollen wurden nicht vorgegeben.

Besonders aufschlussreich ist dabei ein institutioneller Selbstwiderspruch: Die Kommission prüfte zwar in einer internen Checkliste, ob die Mitgliedstaaten angegeben hatten, dass entsprechende Verfahren vorhanden seien – sie überprüfte diese Verfahren jedoch nicht, weil dies nach eigener Aussage über die formalen Anforderungen der Verordnung hinausgegangen wäre. Mit anderen Worten: Es genügte die bloße Behauptung, Kontrollsysteme zu betreiben. Eine inhaltliche Prüfung fand nicht statt.

Die Prüfstrategie der Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen (GD ECFIN) aus dem Jahr 2021 stellte zudem ausdrücklich fest, dass die Einhaltung der Rechtsvorschriften auf Unionsebene und nationaler Ebene in die Verantwortung der Mitgliedstaaten falle – und dass die Prüfstrategie der Kommission diese Fragen entsprechend nicht abdecke. Das Arbeitsprogramm für Kommissionsprüfungen war auf Betrug, Korruption und Interessenkonflikte ausgerichtet; spezielle Kontrollen der mitgliedstaatlichen Systeme für die öffentliche Auftragsvergabe oder staatliche Beihilfen gab es bis September 2023 nicht. Hier zeigt sich das klassische Muster institutioneller Haftungsdiffusion: Jeder verweist auf den anderen, und am Ende kontrolliert niemand.

Länderspezifische Befunde: Ein Mosaik des Versagens

Die fünf untersuchten Länder haben nicht nur quantitativ erhebliche Mengen an ARF-Mitteln empfangen, sondern zeigen qualitativ sehr unterschiedliche, allesamt aber unzureichende Kontrollarchitekturen.

In Frankreich und Spanien stützten sich die Kontrollsysteme vollständig auf vorhandene nationale Haushaltskontrollbehörden. In Tschechien und Italien übernahmen Durchführungsstellen die Verantwortung, wobei jede ihre eigenen Kontrollregelungen konzipierte. In Kroatien entsprechen die Kontrollsysteme weitgehend den institutionellen Vorkehrungen, die bereits bei anderen EU-Mittelflüssen genutzt wurden. Diese Vielfalt klingt nach Flexibilität, ist aber in Wahrheit das Gegenteil von Konsistenz: Sie erzeugt ein unübersichtliches Flickwerk nationaler Praktiken, das keine einheitliche Kontrolle zulässt.

In Frankreich stellte der Rechnungshof gravierende Mängel in den meisten untersuchten Durchführungsstellen und in den Prüfungsregelungen fest. Es konnten keine Nachweise für Kontrollen oder Prüfungen zu Vergabeverfahren gefunden werden – nicht einmal grundlegende Systemprüfungen. Frankreich, das erhebliche Mittel aus der ARF erhält, hatte seine Kontrollsysteme für öffentliche Auftragsvergabe im Rahmen der ARF zum Zeitpunkt der Prüfung noch nicht einmal durch die Kommission überprüfen lassen. Besonders brisant: Obwohl der Rechnungshof im Zuge seiner eigenen Prüfung in Frankreich erhebliche Mängel feststellte, hatte die Kommission das Land im Rahmen ihrer Risikobewertung als niedrig eingestuft – nur weil noch keine Prüfungsarbeiten durchgeführt worden waren.

In Tschechien wurden Prüfungen vorgenommen, die aber nicht alle relevanten Risiken abdeckten, wie etwa die künstliche Aufteilung von Aufträgen oder Änderungen von Vertragselementen. Solche Praktiken sind klassische Methoden, um Vergabeschwellen zu umgehen und Vergaberegeln auszuhebeln – und genau deshalb besonders prüfungsrelevant.

In Italien und Spanien fand der Rechnungshof Probleme im Zusammenhang mit dem Zeitpunkt der Kontrollen: Prüfungen wurden erst nach den Zahlungsaufforderungen durchgeführt, womit ihre abschreckende und korrigierende Wirkung weitgehend verpuffte. Dokumentationsprobleme verschärften die Situation zusätzlich.

Im Bereich der staatlichen Beihilfen fiel das Bild etwas günstiger aus: Die Kontrollen waren größtenteils vorgesehen und deckten die wichtigsten Risiken ab. Allerdings führten mehrere Prüfstellen keine oder erst nach dem Zahlungsantrag durchgeführte Kontrollen durch, was dazu führte, dass es an unabhängiger Gewähr mangelte, bevor die ersten ARF-Zahlungen an die Mitgliedstaaten geleistet wurden.

Das Paradox der Zuverlässigkeitserklärung

Besonders aufschlussreich ist der Befund des Rechnungshofs zur jährlichen Zuverlässigkeitserklärung der Kommission. Trotz der festgestellten gravierenden Mängel in den Kontrollsystemen der Mitgliedstaaten enthielten die Zuverlässigkeitserklärungen der Kommission bis Juni 2024 keine Vorbehalte im Zusammenhang mit den mitgliedstaatlichen Kontrollsystemen für öffentliche Auftragsvergabe und staatliche Beihilfen.

Übersetzt in einfacheres Deutsch: Die Kommission hat über Jahre hinweg Unbedenklichkeitszeugnisse ausgestellt, während der Rechnungshof gleichzeitig erhebliche Kontrolllücken identifizierte. Dies ist nicht nur ein technisches Aufsichtsproblem, sondern eine institutionelle Glaubwürdigkeitskrise. Wenn die Kommission in ihrer offiziellen Jahreserklärung Gewähr für die ordnungsgemäße Mittelverwendung bietet, obwohl diese Gewähr faktisch nicht existiert, dann untergräbt das das gesamte Vertrauensfundament europäischer Haushaltspolitik.

Die Kommission erklärt diesen Widerspruch damit, dass die ARF-Verordnung keine explizite Verpflichtung enthalte, die Einhaltung der Vergabe- und Beihilfevorschriften in der Zuverlässigkeitserklärung abzudecken. Der Rechnungshof sieht das anders und weist darauf hin, dass die Zuverlässigkeitserklärung 2023 im Bereich staatlicher Beihilfen und öffentlicher Auftragsvergabe erhebliche Einschränkungen aufweist. Dies ist ein klassischer institutioneller Dissens – wobei die prüfende Instanz (der Rechnungshof) und die geprüfte Instanz (die Kommission) zu unterschiedlichen Wertungen der gleichen Fakten kommen.

Das strukturelle Dilemma: Geschwindigkeit versus Kontrolle

Um das Ausmaß des Problems zu verstehen, muss man sich das fundamentale Konstruktionsprinzip der ARF vergegenwärtigen. Das Modell der „nicht mit Kosten verknüpften Finanzierung“ wurde bewusst gewählt, um schnelle Auszahlungen zu ermöglichen. Statt aufwendiger Belegprüfungen genügt die Bestätigung, dass bestimmte Reformmeilensteine erreicht wurden. Dieser Ansatz sollte bürokratische Verzögerungen vermeiden und Reformen politisch erleichtern.

Der Preis dieses Schnelligkeitsprinzips ist eine strukturelle Kontrollschwäche. Wenn nicht geprüft wird, ob das Geld tatsächlich regelkonform ausgegeben wurde, sondern nur, ob bestimmte Zielwerte formal erfüllt sind, entsteht ein erheblicher Manipulationsspielraum. Mitgliedstaaten können Meilensteine formal erfüllen, ohne dass das Geld die eigentlich anvisierten Empfänger erreicht oder ohne dass dabei die europäischen Vergabe- und Beihilferegeln eingehalten werden.

Konkret bedeutet dies: Ein Mitgliedstaat kann ARF-Mittel abrufen, solange er berichtet, dass er bestimmte Reformziele umgesetzt hat – selbst wenn bei der Vergabe der damit verbundenen Aufträge systematisch gegen EU-Vergaberecht verstoßen wurde. Und selbst wenn die Kommission oder nationale Prüfer solche Verstöße feststellen, hat die Kommission nach der Grundarchitektur der ARF nur begrenzte Handhabe: Sie kann bei schwerwiegenden Systemfehlern Kürzungen vornehmen, kann aber keine Abhilfe für einzelne Vergabeverstöße schaffen, es sei denn, es liegen schwerwiegende Unregelmäßigkeiten in Form von Betrug, Korruption oder Interessenkonflikten vor.

Branchenschwerpunkte: B2B, Digitalisierung (von KI bis XR), Maschinenbau, Logistik, Erneuerbare Energien und Industrie

Mehr dazu hier:

• Xpert Wirtschaft Hub

Ein Themenhub mit Einblicken und Fachwissen:

• Wissensplattform rund um die globale wie regionale Wirtschaft, Innovation und branchenspezifische Trends
• Sammlung von Analysen, Impulsen und Hintergründen aus unseren Schwerpunktbereichen
• Ein Ort für Expertise und Informationen zu aktuellen Entwicklungen in Wirtschaft und Technologie
• Themenhub für Unternehmen, die sich zu Märkten, Digitalisierung und Brancheninnovationen informieren möchten

Der Rückforderungskreislauf ohne Rückfluss

Fehlende Rückflüsse: Wie EU-Haushalt und Mitgliedstaaten entkoppelt sind

Eine weitere strukturelle Schwäche ist das Rückforderungsregime. Selbst wenn Mitgliedstaaten fehlerhafte oder missbräuchliche Ausgaben bei Endempfängern identifizieren und die Gelder zurückfordern, sind sie nicht verpflichtet, diese Mittel an den EU-Haushalt zurückzuzahlen. Der Rechnungshof beschreibt diesen Mechanismus als erhebliche Schutzlücke: Die Mitgliedstaaten tragen zwar theoretisch die Verantwortung für die Rückforderung, aber das rückgeforderte Geld verbleibt im nationalen System und fließt nicht zurück nach Brüssel.

In Frankreich und Spanien werden Mittel, außer im Fall schwerwiegender Unregelmäßigkeiten, nicht von den Endbegünstigten zurückgefordert. In anderen Mitgliedstaaten, wo zumindest Rückforderungen stattfinden, werden diese weder an den EU-Haushalt zurückgeführt noch von späteren ARF-Zahlungen abgezogen. Dies reduziert die Abschreckungswirkung auf ein Minimum: Wer weiß, dass selbst bei entdeckten Verstößen keine finanziellen Konsequenzen für den nationalen Haushalt drohen, hat wenig Anreiz, die Kontrollen besonders rigoros zu gestalten.

Die Botschaft des Rechnungshofs ist deutlich: Mit dieser Konstruktion ist der EU-Haushalt schlechter geschützt, als er sein könnte und sollte. Weder die abschreckende Wirkung ist gegeben, noch ist die Rückflussmechanik geschlossen. Das EU-Budget trägt das finanzielle Risiko, hat aber keine Garantie für eine direkte Rückgewinnung des Geldes.

Die Betrugsbekämpfung: Systeme ohne Substanz

In einem parallel laufenden Sonderbericht (06/2026) hat der Rechnungshof die Betrugsbekämpfung beim 650-Milliarden-ARF-Fonds unter die Lupe genommen und ist dabei zu ähnlich ernüchternden Ergebnissen gekommen. Die Anti-Betrugs-Systeme der Mitgliedstaaten sind inkonsistent, oft verzögert und weisen nicht die notwendige Strenge auf, um Betrug wirksam zu bekämpfen.

Ein zentrales Problem ist die unzureichende Nutzung von Datenanalyse-Tools. Die Kommission hatte das Datenmining-Tool Arachne den Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellt – ein System, das dazu dient, verdächtige Muster in Vergabedaten zu identifizieren. Doch nur 65 Prozent der befragten Prüf- und Durchführungsstellen nutzen Arachne überhaupt, 16 Prozent setzen auf nationale Tools, und 19 Prozent verwenden kein Datenmining-Tool zur Betrugserkennung. Angesichts eines Fondsvolumens von 650 Milliarden Euro ist das eine besorgniserregende Quote.

Die Europäische Staatsanwaltschaft (EUStA) hat seit dem Start des ARF-Programms 307 betrugsrelevante Fälle in Verbindung mit der ARF untersucht. Wie der Rechnungshof jedoch betont, kann das tatsächliche Ausmaß des Betrugs innerhalb der ARF nicht präzise geschätzt werden – genau wegen der unvollständigen Daten und der fehlenden Einheitlichkeit der Berichterstattung zwischen den Mitgliedstaaten. Das bedeutet: Der Rechnungshof weiß nicht, wie viel betrogen wurde, und die Kommission auch nicht. Europa operiert im Dunkeln.

OLAF und EUStA: Antibetrugsbehörden mit Kommunikationsproblemen

Ein weiterer Sonderbericht (26/2025) des Rechnungshofs vom Dezember 2025 beleuchtete die Zusammenarbeit der beiden zentralen EU-Antibetrugsbehörden – des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) und der Europäischen Staatsanwaltschaft (EUStA). Das Fazit war ernüchternd: Obwohl die jeweiligen Rollen klar definiert sind, verringern Lücken im Informationsaustausch die Effektivität und Aktualität von Untersuchungen erheblich.

Zwischen 2022 und 2024 gingen insgesamt 27.000 Meldungen von Betrugsverdachtsfällen ein. Das klingt nach einem aktiven System – bis man die Prozesse dahinter betrachtet. Die geltenden Vorgaben können dazu führen, dass Verdachtsfälle doppelt gemeldet werden. Es ist nicht klar geregelt, an wen Fälle primär zu melden sind. Die Verfahren für eine Weiterleitung von Fällen von OLAF an die EUStA sind umständlich, und der Austausch von Informationen ist begrenzt. Darüber hinaus verfolgt die Kommission die Ergebnisse der Betrugsermittlungen nicht konsequent nach. Gerichte hatten im Jahr 2024 die nationalen Behörden angewiesen, illegale Erträge in Höhe von 232 Millionen Euro einzuziehen – doch wie viel davon tatsächlich zurückgeflossen ist, bleibt unklar.

Der Rechnungshof empfiehlt ein vereinfachtes Untersuchungssystem mit einem zentralen Archiv, besserer Analyse der Betrugsmeldungen und einer stärkeren Messung der tatsächlich wiedergewonnenen Mittel. Das klingt nach einer Selbstverständlichkeit – und es ist genau deshalb bezeichnend, dass diese Empfehlung erst 2025 explizit ausgesprochen werden musste.

Die Jahresbilanz: Sechs Milliarden Euro rechtswidrig ausgegeben

Über den ARF-Kontext hinaus zeigt der Jahresbericht 2024 des Rechnungshofs ein weiteres bedrückendes Bild. Die geschätzte Fehlerquote bei den EU-Ausgaben betrug 2024 insgesamt 3,6 Prozent – das entspricht rund 6 Milliarden Euro, die nicht im Einklang mit EU-Bestimmungen und nationalen Vorschriften verwendet wurden. Bereits ab einer Schwelle von 2 Prozent gelten vorschriftswidrige Ausgaben als wesentlich.

Es war das sechste Jahr in Folge, in dem der Rechnungshof ein negatives Prüfungsurteil zu den EU-Ausgaben ausstellte. Besonders betroffen war der Bereich der Kohäsionspolitik mit einer Fehlerquote von 5,7 Prozent. Bei Ausgaben mit hohem Risiko – also Zahlungen auf Basis von Erstattungen – lag die Fehlerquote bei 5,2 Prozent, bei einem Anteil von 68,9 Prozent an den Gesamtausgaben. Die häufigsten Ursachen waren Zahlungen für nicht förderfähige Kosten, Projekte oder Begünstigte sowie Verstöße gegen die Vorschriften für öffentliche Vergabeverfahren und Beihilfen.

Es ist wichtig zu betonen, was diese Zahlen nicht bedeuten: Sie sind kein direktes Maß für Betrug. Die Fehlerquote erfasst alle Ausgaben, die nicht vollständig regelkonform erfolgten – also auch administrative Fehler, Fristversäumnisse und dokumentarische Unvollständigkeiten. Dennoch ist eine Fehlerquote von 3,6 Prozent bei einem Gesamthaushalt von fast 170 Milliarden Euro keine Bagatelle, und die Persistenz dieser Werte über sechs Jahre hinweg signalisiert strukturelle Schwächen, keine zufälligen Ausreißer.

Das Transparenzproblem: Niemand weiß, wohin das Geld fließt

Im Mai 2025 präsentierte der Rechnungshof eine umfassende Analyse der ARF, die eine weitere Dimension des Problems in den Vordergrund rückte: die fundamentale Intransparenz der Mittelverwendung. Trotz eines Gesamtbudgets von 650 Milliarden Euro und trotz einer Laufzeit von mittlerweile über vier Jahren lagen kaum Informationen über die tatsächlichen Ergebnisse und gar keine über die tatsächlichen Kosten der geförderten Maßnahmen vor.

72 Prozent der von der EU-Kommission festgelegten Meilensteine waren ein Jahr vor dem Auslaufen des Programms noch nicht erreicht. Tausende Empfänger der Mittel, darunter zahlreiche Unternehmen und Konsortien, waren bis heute nicht identifiziert. Die Kommission erhebt keine Daten über die für einzelne Maßnahmen tatsächlich gezahlten Beträge – selbst wenn die Mitgliedstaaten über solche Daten verfügen. Das Europaparlament sprach im Mai 2026 von einem Skandal und drohte der Kommission mit Konsequenzen.

Besonders gravierende Zweifel gibt es in den drei größten ARF-Empfängerländern. In Italien ist von einem „Milliardengrab“ die Rede, nachdem 150 Milliarden Euro weitgehend wirkungslos verpufft waren. In Frankreich war es nach Erkenntnissen der Rechnungsprüfer besonders schwierig, genaue Angaben zu Empfängern zu erhalten. Und in Spanien sollen nach Medienberichten 8,5 Milliarden Euro aus dem ARF-Programm zweckentfremdet worden sein – unter anderem für Rentenzahlungen und Sozialleistungen, die nicht dem investiven Zweck des Wiederaufbaufonds entsprachen.

Ökonomische Konsequenzen: Wenn Fehlanreize institutionalisiert werden

Aus ökonomischer Perspektive wirft das dokumentierte Kontrollversagen beim ARF fundamentale Fragen zur Anreizstruktur europäischer Transferprogramme auf. Die Grundarchitektur schafft eine klassische Prinzipal-Agenten-Problematik: Die Kommission als Prinzipal delegiert die Mittelverwendung an die Mitgliedstaaten als Agenten, ohne über ausreichende Kontrollmechanismen zu verfügen, um sicherzustellen, dass die Agenten im Sinne des Prinzipals handeln.

Das Ergebnis ist vorhersehbar: Wenn Mitgliedstaaten Geld erhalten, ohne auf Regeleinhaltung geprüft zu werden, und wenn selbst festgestellte Verstöße keine finanziellen Rückflüsse für den EU-Haushalt nach sich ziehen, entsteht ein strukturelles Moral-Hazard-Problem. Warum sollte ein nationaler Finanzminister teure und politisch unbequeme Kontrollsysteme aufbauen, wenn die Wahrscheinlichkeit, für Verstöße zur Rechenschaft gezogen zu werden, gering ist?

Die Konsequenz ist eine schleichende Erosion des europäischen Rechtsprinzips im Bereich der Haushaltspolitik. Wenn die Vergabe öffentlicher Aufträge, die mit EU-Mitteln finanziert wird, nicht konsequent an EU-Vergaberecht gebunden ist, verzerrt das den Binnenmarkt, benachteiligt regelkonforme Unternehmen und schafft Spielräume für politisch motivierte Mittelvergabe, Korruption und Vetternwirtschaft.

Darüber hinaus ist das Transparenzdefizit ökonomisch folgenreich. Wenn weder die Kommission noch die Mitgliedstaaten präzise angeben können, welche wirtschaftlichen Ergebnisse die 650 Milliarden Euro erzielt haben, ist eine evidenzbasierte Bewertung des Programms unmöglich. Entscheidungsträger können weder den Return on Investment messen noch evidenzbasierte Lehren für künftige Programme ziehen. Genau das ist problematisch, weil die EU-Kommission plant, das ARF-Modell für künftige Haushalte und Programme weiterzuführen – und sogar für ein neues Rüstungsprogramm mit bis zu 150 Milliarden Euro zu wiederholen.

Was der Rechnungshof empfiehlt – und was die Kommission tut

Der Sonderbericht 09/2025 enthält fünf konkrete Empfehlungen des Rechnungshofs, die zusammengenommen ein umfassendes Bild der nötigen Reformmaßnahmen liefern.

Erstens soll die Kommission bei künftigen Instrumenten mit nicht kostengebundener Finanzierung von Anfang an konkrete Anforderungen an die Kontroll- und Prüfungssysteme der Mitgliedstaaten festlegen – mit Angaben zu Abdeckung, Qualität, Zeitplan, Dokumentation und Abhilfemaßnahmen. Zweitens soll die Kommission für die verbleibende ARF-Laufzeit klar kommunizieren, dass die Mitgliedstaaten spätestens zum Zeitpunkt des Zahlungsantrags Nachweise über Kontrollen zu den zentralen Risiken vorlegen müssen. Drittens und viertens sollen die Kommissionskontrollen selbst gestärkt werden – durch transparentere Berichterstattung, klarere Risikobewertungsmethoden und eine höhere Risikoklassifizierung für Systeme, bei denen kritische Feststellungen getroffen wurden. Fünftens sollen einheitliche Abhilfemaßnahmen für Vergabeverstöße etabliert werden, die von allen Mitgliedstaaten gleichermaßen anzuwenden sind.

Die Kommission hat ihrerseits seit Mitte 2023 ihre Prüfstrategie schrittweise verbessert und spezielle Checklisten für die Prüfung der Systeme der Mitgliedstaaten im Bereich öffentlicher Auftragsvergabe und staatlicher Beihilfen eingeführt. Bis Mai 2024 hatte sie diese Checklisten in 14 Mitgliedstaaten angewandt. Das ist ein Fortschritt, der aber laut Rechnungshof noch nicht ausreicht: Die Prüfungen bezogen sich nicht auf alle relevanten Vergabebereiche, der Stichprobenumfang war nicht klar definiert, und in vielen Fällen hatten die Prüfungen zu spät begonnen, um in die Zuverlässigkeitserklärung einfließen zu können.

Der historische Kontext: Kontrolle als permanente Schwachstelle

Es wäre verfehlt, die geschilderten Probleme als spezifische ARF-Pathologie zu betrachten. Sie stehen vielmehr in einer langen Tradition europäischer Haushaltskontrollschwächen. Verstöße gegen die Vorschriften für öffentliche Auftragsvergabe und staatliche Beihilfen sind laut Rechnungshof ein dauerhaftes Problem im Bereich der Kohäsionspolitik und anderer Ausgaben aus dem EU-Haushalt. Was die ARF von ihren Vorgängerprogrammen unterscheidet, ist nicht die Art der Probleme, sondern ihr schier unfassbares Ausmaß – bedingt durch das beispiellose Fondsvolumen und die bewusste Entscheidung, Geschwindigkeit über Kontrolle zu stellen.

Die Fehlerquote bei EU-Ausgaben lag 2023 noch bei 5,6 Prozent – dem höchsten Stand seit Jahren. Sie sank 2024 auf 3,6 Prozent, was der Rechnungshof als Fortschritt wertet, aber gleichzeitig als nach wie vor zu hoch kritisiert. Dass der EU-Haushalt bereits sechs Jahre in Folge ein negatives Prüfungsurteil erhielt, illustriert, dass es sich nicht um zufällige Ausreißer handelt, sondern um institutionell tief verwurzelte Strukturprobleme.

Aus historischer Perspektive ist es bemerkenswert, dass Europa die Lehren aus den Strukturfondsskandalen früherer Jahrzehnte offenbar nicht vollständig internalisiert hat. Die grundlegenden Mechanismen – zu vage Anforderungen, zu wenig Kontrolle, zu schwache Rückforderungsregime, zu starke Delegation an nationale Systeme ohne Mindestanforderungen an deren Qualität – sind dieselben, die bereits in den 1990er und 2000er Jahren für erhebliche Mittelabflüsse in fragwürdige Projekte gesorgt haben.

Das Lehrstück für künftige EU-Großprogramme

Der Rechnungshof gibt am Ende seiner Analyse zur ARF einen klaren Fingerzeig in die Zukunft: In dieser Form dürfe der Coronafonds nicht wiederholt werden. Doch genau das plant die Kommission. Für die im März 2026 beschlossene europäische Aufrüstungsagenda will sie erneut Schulden aufnehmen und bis zu 150 Milliarden Euro an die Mitgliedstaaten verteilen – nach demselben Finanzierungsmodell der ARF, ohne obligatorische parlamentarische Kontrolle.

Die Frage, die sich damit stellt, ist keine technische, sondern eine politische: Wie viel Kontrolle ist Europa bereit, für Handlungsgeschwindigkeit zu opfern? Die ARF war politisch als Beweis europäischer Handlungsfähigkeit konzipiert. Ihre Kontrollversagen zeigen aber, dass Handlungsgeschwindigkeit ohne robuste Governance-Strukturen nicht Stärke, sondern Fahrlässigkeit bedeutet.

Europa befindet sich hier vor einem fundamentalen Dilemma: Je größer und schneller EU-Programme werden, desto größer ist der potenzielle Schaden durch fehlende oder schwache Kontrollen. Gleichzeitig steigen mit der Komplexität der Programme die Anforderungen an die Kontrollsysteme – und die Versuchung, diese Komplexität als Entschuldigung für Kontrollverzicht zu nutzen.

Die kluge ökonomische Antwort liegt nicht im Verzicht auf EU-Großprogramme, sondern in der konsequenten Investition in Governance-Kapazitäten, bevor die Milliarden fließen. Dass dies möglich ist, beweisen die Mitgliedstaaten, die in der ARF-Prüfung vergleichsweise gut abgeschnitten haben – und die gezeigt haben, dass funktionierende Kontrollsysteme kein Widerspruch zu schneller Mittelverwendung sein müssen, wenn der politische Wille und die institutionelle Kapazität vorhanden sind.

Der Europäische Rechnungshof erfüllt mit seinen Berichten eine fundamentale demokratische Funktion: Er zwingt Europa, sich dem Spiegel seiner eigenen institutionellen Realität zu stellen. Die Frage ist, ob die politischen Entscheidungsträger die richtigen Schlüsse daraus ziehen – oder ob sie, wie in der Vergangenheit, die Empfehlungen zur Kenntnis nehmen und dann zum nächsten großen Programm übergehen, ohne die strukturellen Ursachen der Kontrollversagen wirklich beseitigt zu haben.