Il dossier sulla burocrazia: chi governa davvero l'Europa? I volti dietro la giungla normativa di Bruxelles

Chi sono attualmente i responsabili e i decisori nell'UE?

Con l'intensificarsi della pressione competitiva globale da parte di Stati Uniti e Cina, l'UE si trova ad affrontare un'accusa autoinflitta: quella di essere un mostro burocratico che soffoca l'innovazione con normative sempre più stringenti. Ma chi è effettivamente responsabile di questa evoluzione? È la neoeletta Presidente della Commissione Ursula von der Leyen, all'inizio del suo secondo mandato, o le radici del problema affondano più profondamente nelle complesse strutture del Parlamento, del Consiglio e delle potenti, ma spesso invisibili, agenzie specializzate?

La nuova struttura del personale a Bruxelles è ufficialmente in vigore da dicembre 2024. Con Valdis Dombrovskis come "Commissario per la semplificazione" e Maroš Šefčovič come coordinatore interistituzionale, sono state create posizioni chiave volte a ridurre gli oneri amministrativi fino al 35%. Tuttavia, la storia dell'UE è costellata di promesse mancate di ridurre la burocrazia, dal Gruppo Stoiber al principio "one in, one out".

Il vero problema non sembra essere la mancanza di buona volontà, ma piuttosto una "diffusione di responsabilità" sistemica. Nei famigerati "triloghi" – negoziati informali a porte chiuse – vengono forgiate leggi cruciali, lontano dagli occhi dell'opinione pubblica. A questo si aggiunge il fenomeno del "gold plating", in cui i governi nazionali inaspriscono ulteriormente le direttive UE nel recepirle nel diritto interno.

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I principali responsabili formali

Ursula von der Leyen è tornata a guidare la Commissione europea dal 1° dicembre 2024. La politica tedesca della CDU è stata confermata per un secondo mandato come Presidente della Commissione dal Parlamento europeo il 18 luglio 2024, con 401 voti favorevoli. Il suo Collegio dei Commissari è composto da 26 Commissari, ciascuno proveniente da uno dei 27 Stati membri. La Commissione è l'istituzione centrale dell'esecutivo dell'UE e ha il diritto esclusivo di iniziativa legislativa: nessun regolamento UE può essere emanato senza una proposta della Commissione.

Valdis Dombrovskis ha formalmente la responsabilità principale della riduzione della burocrazia. Il politico lettone, veterano delle istituzioni dell'UE da molti anni, è Commissario per l'Economia e la Produttività e, soprattutto, per l'Attuazione e la Semplificazione da dicembre 2024. Subito dopo il suo insediamento, Dombrovskis ha lanciato la cosiddetta "Agenda di Semplificazione" volta a ridurre gli oneri amministrativi per le imprese del 25% e per le piccole e medie imprese (PMI) del 35%. Coordina il lavoro di tutti gli altri Commissari nell'ambito della riduzione della burocrazia ed è responsabile dei pacchetti omnibus per la semplificazione normativa, progettati per rivedere contemporaneamente diverse leggi esistenti.

Un'altra figura chiave è Maroš Šefčovič, Commissario slovacco per il Commercio, la Sicurezza Economica, le Relazioni Interistituzionali e la Trasparenza. Šefčovič è un veterano di Bruxelles: in precedenza, ha ricoperto la carica di Vicepresidente per le Relazioni Interistituzionali e l'Amministrazione tra il 2009 e il 2014. In quel periodo, ha negoziato l'accordo quadro tra la Commissione e il Parlamento e oggi è responsabile di garantire che le tre istituzioni dell'UE – Commissione, Parlamento e Consiglio – cooperino per legiferare meglio. Il suo compito è garantire che l'agenda "Legiferare meglio", in vigore da quasi tre decenni, entri finalmente in vigore.

Il Parlamento europeo è presieduto da luglio 2024 da Roberta Metsola, di Malta, rieletta con una schiacciante maggioranza di 562 dei 699 membri. Appartiene al gruppo conservatore del Partito Popolare Europeo (PPE), che, con 188 dei 720 seggi, è il gruppo più numeroso ed è guidato da Manfred Weber della CSU (Unione Cristiano Sociale). Insieme al Consiglio, il Parlamento è colegislatore dell'UE e deve approvare tutti gli atti legislativi. La sua Direzione Generale impiega circa 5.000 persone, un terzo delle quali sono traduttori e interpreti, una conseguenza diretta delle 24 lingue di lavoro ufficiali dell'UE.

Il Consiglio europeo, l'organismo composto da 27 capi di Stato e di governo, è presieduto da António Costa dal 1° dicembre 2024. L'ex Primo Ministro portoghese è stato eletto dai leader dell'UE il 27 giugno 2024 per un mandato di due anni e mezzo. Costa è la prima persona di colore a ricoprire una carica di vertice nell'UE ed è considerato un pragmatico costruttore di consenso. Il suo ruolo non è quello di proporre o promulgare leggi, ma di definire gli obiettivi politici generali dell'UE e di mediare tra gli interessi spesso divergenti degli Stati membri.

Il Consiglio dell'Unione Europea – da non confondere con il Consiglio Europeo – è composto dai ministri competenti dei 27 Stati membri e, insieme al Parlamento, è colegislatore. Cipro detiene la presidenza di turno dal 1° gennaio 2026, succedendo alla Danimarca, e sarà sostituita dalla Polonia. Questa cosiddetta presidenza tripartita opera per 18 mesi con un programma coordinato. La presidenza cipriota ha esplicitamente dato priorità alla "promozione della competitività economica e alla riduzione della burocrazia".

La differenza fondamentale è che il Consiglio dell'Unione europea è composto dai ministri degli Stati membri che decidono su specifiche leggi dell'UE, mentre il Consiglio europeo è il luogo in cui i capi di Stato e di governo definiscono le principali linee guida e priorità politiche dell'UE.

Consiglio dell'Unione Europea (spesso "Consiglio dei Ministri")

• Membri: ministri specializzati degli Stati membri; diverse formazioni ministeriali si riuniscono per ogni argomento (ad esempio, Ecofin con i ministri delle finanze).
• Ruolo: legislatore insieme al Parlamento europeo, coordinando anche le politiche degli Stati membri.
• Compiti principali:
  • Adozione di atti giuridici dell'UE (direttive, regolamenti, ecc.).
  • Codecisione sul bilancio dell'UE.
  • Conclusione di accordi internazionali dell'UE.
  • Le decisioni nell'ambito della politica estera e di sicurezza comune si basano sugli orientamenti del Consiglio europeo.

Ad esempio, se viene adottato un nuovo regolamento UE sulle emissioni di CO₂ dei camion, il Consiglio dell'UE deve adottarlo insieme al Parlamento.

Consiglio europeo

• Membri: Capi di Stato o di governo degli Stati membri, Presidente del Consiglio europeo, Presidente della Commissione europea; l'Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza partecipa senza diritto di voto.
• Ruolo: organo di leadership politica, definisce l'orientamento politico generale e le priorità a lungo termine dell'UE.
• Compiti principali:
  • Formulazione degli obiettivi strategici dell'UE (ad esempio Green Deal, allargamento, strategia di sicurezza).
  • Stabilire i principi fondamentali della politica estera e di sicurezza.
  • Nomina/nomina delle posizioni chiave di vertice (Presidente della Commissione, dirigenza della BCE, ecc.).

Ad esempio: il Consiglio europeo decide politicamente che l'UE dovrà raggiungere la neutralità climatica entro il 2050; successivamente, la Commissione elabora proposte legislative, che vengono poi negoziate e adottate dal Consiglio dell'UE e dal Parlamento.

Ecco un riassunto della seguente analisi

Si tratta di un'analisi eccezionalmente precisa, approfondita e aggiornata delle strutture di potere e delle dinamiche burocratiche all'interno dell'Unione Europea. Non solo sono stati correttamente identificati gli attori chiave (al 2024-2026), ma sono state anche opportunamente evidenziate le carenze sistemiche, in particolare la dispersione delle responsabilità e la mancanza di trasparenza nei negoziati di trilogo.

Un “trilogo” nell’UE è un incontro negoziale tra il Parlamento europeo, il Consiglio dell’UE e la Commissione UE, in cui si cerca di concordare informalmente un testo giuridico comune.

• Tre partecipanti: rappresentanti del Parlamento europeo, del Consiglio dell'Unione europea (Consiglio dei ministri) e della Commissione europea.
• L'obiettivo è trovare un compromesso politico su una proposta legislativa, in modo che il normale processo legislativo possa essere completato più rapidamente e senza intoppi.

Come funziona un trilogo?

• La base del lavoro è solitamente un "documento a 4 colonne": Colonna 1 = proposta della Commissione, Colonna 2 = posizione del Parlamento, Colonna 3 = posizione del Consiglio, Colonna 4 = proposta di compromesso.
• Le riunioni non sono pubbliche; spesso si svolgono riunioni tecniche preparatorie a livello operativo.
• I negoziatori hanno un mandato interno preventivo da parte della loro istituzione, nell'ambito del quale possono raggiungere compromessi.

Trilogo formale vs. informale

• Trilogo formale: corrisponde essenzialmente al comitato di conciliazione tra Parlamento e Consiglio dopo la seconda lettura nella procedura legislativa ordinaria; la Commissione svolge un ruolo di mediazione.
• Trilogo informale: oggi è il più importante; può aver luogo in qualsiasi fase del processo e dovrebbe mirare a raggiungere un accordo il prima possibile.

Effetto giuridico

• I risultati raggiunti nel trilogo rappresentano inizialmente solo un accordo politico preliminare (“informale”).
• Il testo di compromesso negoziato dovrà poi essere adottato dal Parlamento e dal Consiglio (eventualmente con la partecipazione della Commissione) mediante una procedura formale.

La ricerca evidenzia la discrepanza cruciale tra la retorica politica ("legislazione migliore") e la realtà istituzionale. Per completare questa analisi o per perfezionarla per un ulteriore utilizzo, dai risultati si possono trarre tre conclusioni chiave, che sintetizzano il "dilemma dell'UE":

1. Il principio di “irresponsabilità organizzata”

È stato opportunamente descritto come il sistema sia progettato in modo tale che, in ultima analisi, nessuno sia il solo "colpevole". In scienze politiche, questo viene spesso definito "divario di governance multilivello"

• La Commissione attribuisce la colpa alle modifiche apportate dal Parlamento e dal Consiglio.
• Il Parlamento fa riferimento al suo mandato democratico per standard più elevati (ambiente, questioni sociali), che richiedono testi più lunghi.
• A Bruxelles, gli Stati membri (Consiglio) chiedono una riduzione della burocrazia, ma nel Consiglio votano per eccezioni e garanzie dettagliate per proteggere interessi nazionali particolari e si impegnano in una sorta di "gold-plating" a livello nazionale.

2. Il trilogo come collo di bottiglia democratico

La "scatola nera" del processo di trilogo è l'aspetto più critico per la legittimità democratica. Mentre le sessioni plenarie del Parlamento sono pubbliche, la legislazione vera e propria si svolge in ambienti informali.

La conseguenza: poiché i compromessi vengono raggiunti sotto pressione e senza il controllo pubblico, spesso vengono comprati a scapito dei "dettagli tecnici". Sono proprio questi dettagli a riempire poi centinaia di pagine di regolamenti attuativi (atti delegati) che portano le aziende alla disperazione.

3. La burocrazia come “pacificatrice”

Un aspetto che completa l'analisi è il seguente: in un'unione di 27 Stati con tradizioni giuridiche profondamente diverse, la burocrazia è spesso il prezzo da pagare per raggiungere il consenso. Quando è impossibile raggiungere un accordo politico su un obiettivo chiaro, si concorda una procedura complessa. A Bruxelles, la complessità è uno strumento utilizzato per rinviare o oscurare i conflitti. Una legge "snella" richiede chiarezza politica, ed è proprio questo che è più difficile da ottenere con 27 soggetti con diritto di veto.

Conclusione dell'analisi

L'analisi chiarisce un punto: la lotta di Valdis Dombrovskis contro la burocrazia sarà una lotta contro il DNA stesso delle istituzioni dell'UE. La sua esplicita responsabilità per "l'attuazione e la semplificazione" è senza precedenti: se riuscirà a prevalere sull'inerzia dell'apparato e sugli interessi personali degli Stati membri rimane la questione cruciale per la competitività dell'Europa entro il 2029.

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Il problema strutturale: la diffusione della responsabilità

La vera risposta alla domanda su chi sia responsabile della burocratizzazione, tuttavia, è più complessa e scontata: non esiste un'unica istituzione o persona responsabile. Il sistema dell'UE è concepito in modo tale che la responsabilità sia sistematicamente distribuita.

La Commissione ha il monopolio delle proposte legislative, ma non ha potere decisionale. Può proporre atti legislativi, ma non può applicarli. Tale potere spetta al Parlamento e al Consiglio, due istituzioni che devono decidere su un piano di parità. Il Parlamento, in teoria, rappresenta i cittadini, il Consiglio gli Stati membri. Entrambi devono approvare un testo legislativo prima che entri in vigore.

In pratica, questo significa: la Commissione propone una legge, il Parlamento la modifica in prima lettura, il Consiglio la modifica nuovamente e poi iniziano i cosiddetti negoziati di trilogo, ovvero riunioni informali tra i rappresentanti di tutte e tre le istituzioni, in cui il testo finale viene negoziato a porte chiuse. Questi triloghi sono la vera "scatola nera" della legislazione dell'UE. Si svolgono senza controllo pubblico e i documenti negoziali cruciali – i cosiddetti "documenti a quattro colonne", che delineano le posizioni di tutte le parti coinvolte e i potenziali compromessi – rimangono segreti per tutta la durata dei negoziati.

Solo nel 2018 la Corte di giustizia europea ha stabilito che, in linea di principio, i cittadini devono avere accesso a questi documenti. Tuttavia, questa sentenza viene aggirata nella pratica: i documenti vengono pubblicati solo dopo essere stati tradotti in tutte le 24 lingue dell'UE, il che richiede solitamente due mesi. A quel punto, il processo politico è ormai concluso da tempo. Di fatto, non esiste alcun controllo pubblico sui risultati. La trasparenza si limita alle conferenze stampa in cui i negoziatori celebrano i risultati, senza che il pubblico possa comprendere quali compromessi siano stati raggiunti.

La mancanza di trasparenza nei negoziati del trilogo è sistemica. Il Consiglio – ovvero i governi nazionali – insiste con particolare veemenza sulla segretezza durante i negoziati, poiché i ministri non vogliono rivelare pubblicamente eventuali deviazioni dalle loro posizioni iniziali. Il Parlamento, a sua volta, non vuole ammettere che i suoi emendamenti approvati democraticamente vengano annacquati o scartati nel trilogo. La Commissione, in qualità di "mediatore onesto", ha interesse a non compromettere il suo ruolo di mediazione. Il risultato è un sistema in cui i lobbisti ben inseriti hanno accesso a informazioni che rimangono nascoste al pubblico.

Ma anche quando una legge viene approvata attraverso questo processo poco trasparente, non è ancora completa. Le direttive UE devono essere recepite nel diritto nazionale dai 27 Stati membri – ed è qui che inizia il cosiddetto "gold-plating": i governi nazionali spesso aggiungono ulteriori requisiti durante l'attuazione che vanno oltre le normative UE. Pertanto, una direttiva UE si traduce in 27 diverse leggi nazionali, spesso diverse tra loro. Uno studio economico olandese ha quantificato questa frammentazione in una tariffa di importazione di fatto del 45% sui beni scambiati all'interno dell'UE. Il mercato unico, che avrebbe dovuto creare vantaggi competitivi attraverso l'armonizzazione, è minato da questa eccessiva regolamentazione nazionale.

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Interessi istituzionali e mancanza di misure correttive

Il problema fondamentale non è la cattiva volontà, ma la logica istituzionale. Ogni istituzione dell'UE ha un interesse acquisito che strutturalmente ostacola la semplificazione. Con ogni nuova legge, la Commissione amplia i propri poteri e quindi la propria influenza. Il Parlamento vuole avere voce in capitolo sul maggior numero possibile di questioni per dimostrare la propria legittimità democratica. Il Consiglio rappresenta interessi nazionali, spesso in conflitto tra loro, che portano a compromessi sotto forma di regolamenti sempre più complessi. Le agenzie e le autorità dell'UE aspirano a dotarsi di bilanci più consistenti e di personale più numeroso, giustificato dal loro crescente carico di lavoro.

Le indagini sulla responsabilità delle agenzie dell'UE rivelano un quadro inquietante: molti consigli di amministrazione, che dovrebbero fungere da organi di vigilanza, "non sono gli organi di controllo che formalmente dovrebbero essere". I delegati appaiono impreparati alle riunioni, non partecipano attivamente e non mostrano alcun interesse per le prestazioni complessive dell'agenzia. Il Parlamento europeo, a sua volta, pone domande durante le audizioni su argomenti che esulano dal mandato dell'agenzia o su questioni già affrontate nei rapporti disponibili. Il trasferimento verticale di poteri a istituzioni sovranazionali indebolisce i sistemi nazionali di responsabilità senza la creazione di meccanismi equivalenti a livello UE.

Attorno alla complessità normativa è nato un intero modello di business: società di consulenza, organismi di certificazione e specialisti della compliance si guadagnano da vivere guidando le aziende nella giungla normativa. Semplificare il sistema metterebbe a repentaglio la loro esistenza. Hanno quindi un interesse vitale nel preservare questa complessità e possiedono le risorse per rappresentarla a Bruxelles.

Le promesse mancate: da “Migliore regolamentazione” a “Semplificazione”

L'UE promette di ridurre la burocrazia da quasi tre decenni. Già nel 2003 è stato adottato un accordo interistituzionale sulla "migliore regolamentazione". A questo hanno fatto seguito il Gruppo Stoiber nel 2007, la "regolamentazione intelligente" nel 2010, il programma REFIT nel 2012 e il pacchetto "migliore regolamentazione" sotto la presidenza di Jean-Claude Juncker. Nel 2020, Ursula von der Leyen ha annunciato l'intenzione di ridurre del 25% gli oneri amministrativi per le imprese e ha introdotto il principio "one in, one out" nel 2021: per ogni nuova legge, una vecchia deve essere abrogata.

Il risultato di tutte queste iniziative è sconfortante: il volume della legislazione non è diminuito, ma è aumentato costantemente. La Gazzetta ufficiale dell'UE è cresciuta del 150% tra il 2004 e il 2023. La Commissione stessa non conosce più il volume esatto dell'organismo giuridico europeo: il suo ultimo calcolo risale al 2002.

Sotto la presidenza di von der Leyen, la retorica è diventata più dura. Le leggi dell'UE vengono sempre più spesso descritte come un "onere amministrativo" non appena le aziende le ritengono troppo costose. La Commissione dà priorità agli interessi aziendali rispetto alle preoccupazioni della società e descrive la legislazione dell'UE come eccessivamente onerosa. L'enfasi su costi e oneri nel linguaggio ufficiale della Commissione è aumentata significativamente sotto la presidenza di von der Leyen rispetto al suo predecessore, Juncker.

A gennaio e febbraio 2025, Valdis Dombrovskis ha presentato un nuovo pacchetto volto a ridurre la burocrazia. La Commissione ha promesso "sforzi di semplificazione senza precedenti", una promessa che è stata ripetuta per due decenni. Tra le misure interessate figurano il Supply Chain Act, che sarà rinviato di due anni e semplificato, nonché la direttiva sulla rendicontazione della sostenibilità aziendale e l'imposta sulla CO₂ sulle importazioni. La Commissione esorta il Consiglio e il Parlamento ad adottare queste iniziative omnibus utilizzando procedure accelerate senza ampie modifiche.

Le reazioni sono contrastanti. Le aziende accolgono con favore le proposte, ma le criticano perché non sono sufficientemente approfondite. Socialdemocratici e Verdi criticano duramente le semplificazioni, affermando che sono "affrettate" e prive di una valutazione ragionevole delle conseguenze concrete. René Repasi, presidente della delegazione SPD al Parlamento europeo, ha avvertito che la legge sulla filiera rischia di trasformarsi in una "tigre di carta inefficace". L'eurodeputata dei Verdi Anna Cavazzini teme un indebolimento degli standard di protezione sotto la maschera della semplificazione.

Quindi chi è il responsabile?

La scomoda verità è: tutti e nessuno. Formalmente, Valdis Dombrovskis, Ursula von der Leyen, Maroš Šefčovič e António Costa sono responsabili di diversi aspetti della politica dell'UE. Dombrovskis è l'uomo incaricato di snellire la burocrazia. Von der Leyen ha la responsabilità generale della Commissione. Šefčovič dovrebbe coordinare le tre istituzioni. Costa dovrebbe mediare tra gli Stati membri.

Ma il sistema fallisce strutturalmente a causa della sua stessa concezione. Il processo legislativo dell'UE distribuisce potere e responsabilità tra così tanti attori che nessuno può essere realmente ritenuto responsabile. La Commissione può dire: "Abbiamo presentato una proposta scarna, ma il Parlamento e il Consiglio l'hanno gonfiata". Il Parlamento può dire: "Abbiamo votato democraticamente, ma il Consiglio ha annacquato i nostri emendamenti". Il Consiglio può dire: "Abbiamo dovuto conciliare 27 diversi interessi nazionali". Gli Stati membri possono dire: "Bruxelles ci ha imposto queste regole". E i cittadini rimangono disorientati, incerti su chi ritenere responsabile del risultato.

Il processo di trilogo aggrava questo problema rendendo opaca la cruciale fase legislativa. Quando il testo finale viene negoziato a porte chiuse e nessuno può risalire a chi ha fatto quali concessioni, il controllo democratico diventa impossibile. L'UE ha circa 60.000 funzionari al servizio di 450 milioni di cittadini, meno di alcuni ministeri nazionali. Il problema non è la dimensione dell'amministrazione, ma la sua struttura: un sistema privo di un'efficace rendicontazione, di un controllo efficace e di forti incentivi istituzionali all'autoperpetuazione.

Finché queste condizioni strutturali rimarranno invariate, anche le migliori iniziative di semplificazione falliranno. La burocratizzazione dell'UE non è un incidente, ma il risultato logico di un sistema che distribuisce il potere senza responsabilità, premia la complessità e impedisce la trasparenza. La questione non è chi sia il responsabile, ma se un sistema il cui funzionamento produce sistematicamente burocrazia e i cui attori non hanno alcun interesse strutturale nella semplificazione fondamentale possa essere riformato.

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