Une décennie d'escalade : Chronique de l'augmentation des dépenses de conseil du gouvernement fédéral allemand (RFA)

Les consultants externes coûtent de plus en plus cher au gouvernement allemand – des milliards de dépenses alimentent la polémique

Les dépenses du gouvernement allemand en consultants externes ont connu une hausse spectaculaire ces dix dernières années et sont devenues un sujet de controverse politique. Les données disponibles révèlent une tendance inquiétante qui dépasse largement les chiffres déjà publiés pour 2022 et 2023.

La structure de l'administration fédérale allemande

Conformément à l'article 62 de la Loi fondamentale, le gouvernement fédéral est composé du chancelier fédéral et des ministres fédéraux. Depuis le 6 mai 2025, sous la direction du chancelier fédéral Friedrich Merz (CDU), le gouvernement fédéral comprend 17 ministères. Ces ministères, en tant que plus hautes autorités fédérales, constituent la direction de l'administration fédérale et sont responsables de divers domaines politiques, également appelés départements.

Les ministères fédéraux ont plusieurs missions essentielles : ils élaborent les lois et conseillent le gouvernement. Ils exercent en outre une fonction cruciale de direction politique et constituent simultanément la haute direction de l’administration fédérale. Chaque ministre fédéral dirige son ministère de manière indépendante, dans le cadre de l’autorité directive exercée par le chancelier fédéral.

L’évolution paradoxale : augmentation des effectifs et dépendance croissante à l’égard des consultants

L'évolution des dépenses de conseil semble particulièrement problématique compte tenu des effectifs de l'administration fédérale. Celle-ci a connu une croissance constante ces dernières années et emploie aujourd'hui environ 300 000 personnes, dont de nombreux fonctionnaires et experts hautement qualifiés. En moins de dix ans, ses effectifs ont augmenté d'environ 50 000 postes.

Malgré ces importantes ressources humaines et l'expertise existante au sein des ministères et agences fédérales, le recours à des cabinets d'avocats et des entreprises externes comme consultants demeure une pratique courante. Selon les estimations actuelles, environ 2 600 consultants externes travaillent quotidiennement pour l'État fédéral. Si ces consultants disposaient de leur propre ministère, celui-ci serait l'un des plus importants d'Allemagne en termes d'effectifs.

Dimensions actuelles des dépenses des consultants

Les derniers chiffres illustrent l'ampleur du problème : en 2023, les dépenses de conseil ont atteint un nouveau record de 239,4 millions d'euros. Cela représente une augmentation considérable de 53,8 millions d'euros par rapport à l'année précédente, 2022. Parallèlement, le nombre de contrats de conseil a également progressé, passant de 765 en 2022 à 816 en 2023.

La Cour fédérale des comptes a vivement critiqué cette évolution, constatant que les dépenses publiques en services de conseil et d'assistance externes ont augmenté de 39 % depuis 2020. Cette explosion des coûts est particulièrement préoccupante compte tenu de la crise budgétaire actuelle, alors que de nombreux projets sociaux sont confrontés à des coupes budgétaires.

Critiques de la Cour fédérale des comptes et absence de stratégie

Dans son dernier rapport d'audit, la Cour fédérale des comptes a critiqué le gouvernement allemand pour ses dépenses croissantes en consultants externes et pour avoir même abandonné des fonctions administratives essentielles. Le rapport a notamment souligné le problème de l'absence de stratégie pour remédier à cette situation et du manque de transparence dans les rapports rendus au Parlement.

À ce jour, le gouvernement allemand n'a mis en place aucune stratégie pour réduire sa dépendance aux consultants externes. De plus, de nombreux services fournis par des prestataires externes, notamment dans le secteur informatique, ne sont plus soumis à l'obligation de rendre compte, ce qui supprime tout contrôle parlementaire effectif.

Aperçu détaillé des dépenses de consultants par ministère

Les analyses détaillées ci-dessous illustrent l'augmentation spectaculaire des dépenses de conseil dans les différents ministères et démontrent comment ce problème imprègne l'ensemble de l'administration fédérale. Il apparaît clairement que ce ne sont pas seulement les services individuels qui sont touchés, mais qu'il existe un problème systémique au sein de l'administration fédérale allemande qui exige une solution fondamentale et urgente.

Ministère fédéral de l'Intérieur (BMI)

Le ministère fédéral de l'Intérieur (BMI) figure en tête des plus gros consommateurs de fonds publics pour les services de conseil externes. En 2019, les dépenses ont atteint un pic de 154,3 millions d'euros avant la redéfinition des services de conseil. Suite à cette redéfinition, les coûts ont chuté drastiquement à 50,1 millions d'euros en 2020. Cependant, les années suivantes, les dépenses ont de nouveau progressé régulièrement : à 56,9 millions d'euros en 2021, se stabilisant à ce niveau élevé en 2022, puis augmentant une nouvelle fois pour atteindre 59,7 millions d'euros en 2023, soit une hausse de 19 % depuis 2020.

Entre 2017 et 2021, le ministère fédéral de l'Intérieur (BMI) a dépensé à lui seul 492,9 millions d'euros en consultants externes. Une part importante de ces dépenses a été consacrée à des « projets transversaux tels que la consolidation informatique ».
L'administration fédérale allemande est confrontée à un défi sans précédent : les dépenses en consultants externes ont explosé ces dix dernières années, soulevant des questions fondamentales quant à l'efficacité et à l'indépendance de l'administration publique. Cette tendance ne se limite pas aux ministères, mais touche l'ensemble du gouvernement fédéral et ses 17 ministères.

Ministère fédéral des Finances (BMF)

Le ministère fédéral des Finances (BMF) a enregistré une hausse remarquable de ses dépenses. Cette évolution présente d'importantes fluctuations : alors que les dépenses passaient de 24 millions d'euros en 2017 à 52,7 millions d'euros en 2019, elles ont atteint un pic de 72,4 millions d'euros en 2020. Après une baisse significative à 31,1 millions d'euros en 2022, elles ont de nouveau progressé pour s'établir à 38,2 millions d'euros en 2023. L'analyse des facteurs à l'origine de cette hausse continue des dépenses du ministère des Finances demeure essentielle à l'évaluation de sa gestion budgétaire.

Ministère fédéral des Transports et des Infrastructures numériques/Transports (BMDV)

Le ministère fédéral des Transports et des Infrastructures numériques (BMVI) figure régulièrement parmi les postes de dépenses les plus importants du budget fédéral. En 2017, ses dépenses s'élevaient à 28 millions d'euros, dont 15,4 millions étaient consacrés aux seuls services de conseil relatifs aux péages pour poids lourds. Ces dépenses ont progressé régulièrement les années suivantes : 47,7 millions d'euros en 2019 et 63,2 millions d'euros en 2020. Sur la période 2017-2021, le total des dépenses du ministère des Transports a atteint 196,9 millions d'euros.

Ministère fédéral de la Santé (BMG)

Le ministère fédéral de la Santé (BMG) affiche une augmentation particulièrement spectaculaire des coûts liés au recours à des consultants externes. Les dépenses ont progressé régulièrement, passant de 0,13 million d'euros en 2014 à 0,37 million d'euros en 2015, 0,46 million d'euros en 2016, 1,01 million d'euros en 2017, 2,91 millions d'euros en 2018, 17,5 millions d'euros en 2019, pour finalement atteindre 41,9 millions d'euros en 2020. L'explosion des coûts de conseil au sein du BMG est particulièrement remarquable : de 134 654 euros en 2014 à plus de 41 millions d'euros en 2020, soit une multiplication par 300. Durant la pandémie de COVID-19, 21 millions d'euros ont été versés à un seul cabinet de conseil pour des « services de gestion opérationnelle destinés à soutenir le personnel des achats ».

Ministère fédéral de la Défense (BMVg)

Le ministère de la Défense, au cœur du scandale des consultants, présente des dépenses pour le moins surprenantes. Au premier semestre 2019, il a dépensé 155 millions d'euros, soit presque autant que les treize autres ministères réunis. Fait frappant, il a été le seul ministère à n'enregistrer aucune dépense au premier semestre 2020. Pour la période 2017-2021, seuls 32,5 millions d'euros ont été déclarés, et ces chiffres sont incomplets car les contrats concernés étaient encore en cours d'examen à cette époque.

Autres ministères

Ministère fédéral des Affaires économiques et de l'Action climatique (BMWK)

• Décembre 2021 – avril 2023 : 16,5 millions d’euros pour des conseils juridiques externes

Ministère fédéral du Travail et des Affaires sociales (BMAS)

• 2020 : 0,7 million d’euros
• 2017-2021 : 2,5 millions d'euros

Chancellerie fédérale

• 2017-2021 : 3,3 millions d'euros

Chronologie de l'augmentation : Évolution globale des dépenses de conseil des gouvernements fédéraux

L'évolution des dépenses de conseil du gouvernement allemand révèle une tendance inquiétante. Partant de 32,1 millions d'euros en 2014, ces dépenses ont d'abord progressé modérément pour atteindre 38,2 millions d'euros en 2015, soit une hausse de 19 %. Cependant, l'année 2016 a marqué un tournant décisif avec une augmentation spectaculaire à 101,1 millions d'euros, soit une hausse remarquable de 165 % par rapport à l'année précédente.

Cette spirale ascendante s'est poursuivie régulièrement les années suivantes : en 2017, les dépenses ont atteint 145,5 millions d'euros (soit une hausse de 44 %), et en 2018, elles ont encore progressé pour s'établir à 181,4 millions d'euros (soit une hausse de 25 %). Les coûts de conseil ont atteint leur niveau le plus élevé en 2019, à 296,7 millions d'euros, ce qui représente une nouvelle augmentation spectaculaire de 64 %.

En 2020, les dépenses ont fortement diminué pour atteindre 172,2 millions d'euros suite à une redéfinition, soit une baisse de 42 %. Ce recul s'est toutefois avéré temporaire, les coûts ayant de nouveau progressé pour s'établir à 209,2 millions d'euros en 2021 (soit une hausse de 21 %). Après une brève baisse à 185,5 millions d'euros en 2022 (une diminution de 11 %), les dépenses de conseil ont atteint 239,2 millions d'euros en 2023, soit une augmentation de 29 %.

Des milliards de dollars au fil des ans

Le montant total est particulièrement alarmant : rien qu’entre 2017 et 2021, le gouvernement allemand a dépensé plus de 1,073 milliard d’euros en consultants externes. Au cours des dix dernières années, ces dépenses ont totalisé plus de 1,6 milliard d’euros.

Évolutions problématiques et points de critique

Modifier la définition comme tactique de diversion

Un aspect particulièrement critique réside dans la modification de la définition des « services de conseil » en 2020. Celle-ci a entraîné une réduction apparente des dépenses de plus de 40 %, alors même que le nombre de consultants employés restait inchangé. En réponse aux questions parlementaires, le gouvernement fédéral allemand a déclaré que les coûts de conseil pour 2020 s’élevaient à 433,5 millions d’euros, tandis que le rapport officiel des consultants faisait état de seulement 172 millions d’euros, soit un écart de plus de 260 millions d’euros.

Dépendance croissante

On estime à environ 2 600 le nombre de consultants travaillant quotidiennement pour le gouvernement fédéral allemand. S'ils disposaient de leur propre ministère, celui-ci serait l'un des plus importants d'Allemagne en termes d'effectifs. Dès 2020, la commission du budget s'inquiétait du risque de dépendance excessive de l'administration fédérale envers les consultants externes, craignant ainsi une perte de son expertise interne.

Manque de transparence

La plupart des contrats de conseil restent opaques, car les cabinets de conseil doivent consentir à leur publication. Cela entrave considérablement le contrôle parlementaire et la transparence.

L’argent du contribuable pour des consultants externes : le gouvernement fédéral ignore les demandes du Comité du budget

Les dépenses de conseil du gouvernement allemand ont été multipliées par huit au cours des dix dernières années, passant de 32,1 millions d'euros à près de 240 millions d'euros. Malgré les demandes répétées de la Commission du budget de « réduire sensiblement » le recours aux consultants, le gouvernement n'est pas parvenu à une réduction durable. En 2023, ces dépenses ont même atteint leur deuxième niveau le plus élevé jamais enregistré. Cette situation soulève des questions fondamentales quant à l'efficacité de l'administration fédérale et à la bonne utilisation des deniers publics.

La redéfinition des services de conseil : une astuce comptable pour dissimuler la hausse des coûts de conseil

La prétendue « redéfinition des services de conseil » de 2020 constitue l'un des aspects les plus controversés du débat sur l'explosion des dépenses de conseil du gouvernement allemand. Ce changement de terminologie, en apparence purement technique, s'est révélé être une habile manipulation comptable visant à apaiser les pressions politiques et à masquer les dépenses réelles en conseil externe.

Que signifiait concrètement cette redéfinition ?

Jusqu’à l’exercice 2019, les rapports annuels des consultants étaient basés sur une définition fournie par le ministère fédéral des Finances (BMF), qui était restée en grande partie inchangée depuis le début de la publication des rapports en 2007. La définition originale englobait les services de conseil externes comme « un service payant ayant pour but d’élaborer et d’évaluer des recommandations pratiques d’action dans des situations de prise de décision spécifiques du client ».

En 2021, le Comité du budget a décidé que le rapport du consultant devait être fondé sur une définition révisée du terme « consultant », rétroactive à 2020. La nouvelle définition visait ostensiblement à « améliorer la transparence des rapports » et inclut désormais également les services de soutien « caractérisés par d’importants services de conseil et donc par des influences externes potentielles ».

Point crucial : certains services informatiques ne sont plus considérés comme du conseil externe. Plus précisément, les « services informatiques opérationnels pour le développement de processus informatiques (spécialisés) ou pour la fourniture de capacités et d’expertise » ne sont plus soumis à l’obligation de déclaration.

Le contexte politique de la redéfinition

Pressions du Comité du budget

Cette redéfinition n'est pas intervenue de manière isolée, mais bien en réponse directe à une forte pression politique. Dès 2020, la commission du budget du Bundestag allemand avait exigé du gouvernement fédéral qu'il prenne des mesures « pour réduire sensiblement le recours aux consultants et au personnel de soutien externes ». Cette exigence a été formalisée dans une directive contraignante pour les ministères.

Le refus de Scholz de réduire véritablement les coûts

La position du ministre fédéral des Finances de l'époque, Olaf Scholz, est particulièrement révélatrice. En réponse à une demande de rapport formulée par le député écologiste Sven-Christian Kindler, le ministère des Finances a déclaré dès la fin novembre 2020 qu'il n'était « pas prévu » de réduire le nombre de contrats de conseil. M. Scholz a également jugé inutile une évaluation du recours antérieur à des experts externes.

Scholz a longuement défendu le recours à des consultants coûteux, arguant que les consultants externes n'étaient utilisés que lorsque l'expertise nécessaire à chaque projet n'était pas disponible parmi les milliers de fonctionnaires du gouvernement fédéral.

Le tour de passe-passe arithmétique et ses conséquences dramatiques

Les chiffres parlent d'eux-mêmes

Les effets de cette redéfinition ont été à la fois spectaculaires et révélateurs. La réduction apparente des coûts entre 2019 et 2020 ne reposait pas sur une réelle diminution des dépenses, mais sur une simple astuce : le gouvernement fédéral a modifié la définition de ce qui est considéré comme un service de consultation.

L'ampleur de cette astuce mathématique apparaît clairement dans les figures suivantes :

• Selon le rapport officiel du consultant : 172 millions d’euros pour 2020
• Selon une enquête parlementaire, le chiffre pour la même année était de 433,5 millions d'euros
• Différence : Plus de 260 millions d'euros ont été dissimulés

Exclusion systématique des zones coûteuses

L'exclusion délibérée du secteur informatique des obligations de déclaration s'est avérée particulièrement insidieuse. Les projets informatiques, les avis d'experts, les études et bien d'autres prestations ne sont plus considérés comme des services de conseil, mais comme des « services de mise en œuvre ». Cette situation est d'autant plus cynique que les projets informatiques et de numérisation représentent une part importante des dépenses des consultants.

Le ministère fédéral des Finances a ouvertement admis l'obstruction : la réduction significative des dépenses répertoriées était « largement » due à la nouvelle définition.

Impact sur le contrôle parlementaire

Obstacles au contrôle démocratique

Ce changement de définition a eu des conséquences dramatiques sur le contrôle parlementaire. Sven-Christian Kindler, qui a siégé au Comité du budget pour le Parti vert pendant 15 ans, a critiqué ce changement : « Cette nouvelle définition permet au gouvernement fédéral de continuer à se soustraire à la transparence concernant les dépenses liées aux services de consultants externes. ».

Les conséquences pratiques sont importantes : « Ce qui ne figure pas dans les rapports, nous devons désormais l’obtenir par d’autres moyens, comme les enquêtes parlementaires. Cela représente un surcroît de travail considérable. » Ceci entrave fortement la fonction de contrôle démocratique du Parlement.

Perte de comparabilité

L'application rétroactive de la nouvelle définition à partir de 2020 a également rendu impossible la comparaison des chiffres d'une année sur l'autre. Avec cette nouvelle définition, les dépenses de la ligne budgétaire 06 (Ministère fédéral de l'Intérieur) ont chuté de plus des deux tiers, passant de 154,3 millions d'euros en 2019 à 50,1 millions d'euros l'année suivante, tout comme le total des dépenses déclarées.

Évaluation : Un jeu de chiffres plutôt qu'une véritable réforme

L'obscurcissement plutôt que la transparence

L'analyse des documents et déclarations disponibles démontre clairement que la redéfinition des services de consultation n'était qu'un prétexte. Au lieu de mettre en œuvre la réduction « substantielle » requise de la dépendance aux consultants, le gouvernement fédéral, sous l'égide du ministre des Finances Scholz, a opté pour une approche purement financière.

La Cour fédérale des comptes a vivement critiqué cette évolution et a mis en garde contre un manque de transparence dans le recours aux consultants. Dans un rapport d'audit interne, les commissaires aux comptes de la Cour fédérale des comptes ont fait part de leurs critiques à l'égard du projet de réglementation à la Commission du budget, déclarant qu'ils n'étaient convaincus par « aucune des exceptions à l'obligation de déclaration invoquées par le ministère des Finances ».

Poursuite du développement problématique

Les chiffres postérieurs à 2020 démontrent que la redéfinition n'a pas résolu le problème de fond. Depuis 2020, les dépenses (selon la nouvelle définition) ont de nouveau augmenté de 39 % pour atteindre près de 240 millions d'euros en 2023. Cela prouve que la redéfinition n'était qu'une correction superficielle destinée à apaiser les pressions politiques.

Le gouvernement fédéral trompe le public : comment les honoraires de consultants sont dissimulés grâce à des artifices comptables

La « redéfinition des services de conseil » de 2020 était une tentative flagrante de dissimuler la dépendance croissante du gouvernement allemand aux consultants. Au lieu de mettre en œuvre de véritables réformes et de réduire sensiblement les coûts du conseil, comme l’exigeait la commission du budget, le gouvernement a opté pour la voie de la manipulation comptable.

Cette manipulation comptable a non seulement sapé le contrôle parlementaire, mais a aussi induit le public en erreur quant à l'ampleur réelle du recours du gouvernement aux consultants. Le fait que, malgré la prétendue « réduction », environ 2 600 consultants travaillent quotidiennement pour le gouvernement fédéral révèle la véritable nature de cette opération : un écran de fumée au détriment de la transparence démocratique et de l'utilisation responsable des deniers publics.

L'analyse révèle que l'explosion des coûts n'est pas imputable à des incidents isolés, mais plutôt à des défaillances structurelles de l'administration publique et des marchés publics. Les ministères, notamment le ministère fédéral de l'Intérieur (BMI) et le ministère fédéral des Finances (BMF), externalisent de plus en plus leurs fonctions essentielles, en particulier dans le secteur informatique, pourtant stratégique. Cette situation perdure malgré des années d'avertissements pressants, largement ignorés, de la Cour fédérale des comptes, qui estime que l'intégrité de l'administration est menacée.

Les principaux bénéficiaires de ce système sont les leaders mondiaux du secteur : McKinsey, Boston Consulting Group (BCG), les « Big Four » (PwC, KPMG, EY, Deloitte), ainsi que d’autres acteurs majeurs comme Accenture, Roland Berger et Capgemini. Leur domination est consolidée par des accords-cadres opaques qui entravent la concurrence et leur garantissent un accès privilégié aux fonds publics.

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• État piégé par les consultants : comment les géants mondiaux du conseil contrôlent l’administration allemande

Le gouvernement fédéral allemand est confronté à un problème majeur qui affecte à la fois les contribuables et l'intégrité de l'administration : sa dépendance excessive à l'égard des cabinets de conseil externes. Dans son dernier rapport, la Cour fédérale des comptes a vivement critiqué l'absence de stratégie gouvernementale pour réduire cette dépendance coûteuse. Les chiffres sont éloquents et révèlent l'ampleur de cette tendance inquiétante.

Cette situation est d'autant plus préoccupante que la commission du budget du Bundestag allemand avait déjà demandé une réduction substantielle des dépenses de conseil en 2020. Or, le gouvernement fédéral n'a pas accédé à ces demandes, comme l'a clairement indiqué la Cour fédérale des comptes. Au contraire, les rapports annuels du gouvernement sur les consultants témoignent d'une faible volonté de modifier le recours aux consultants externes.

Les faiblesses structurelles de l'approche actuelle

• Manque de planification stratégique
• Menace à l'intégrité administrative
• Problèmes de qualité et conseils de copier-coller

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