Baukasten für die EU-Landesverteidigung: Das Framework Nation Concept der NATO

### Wie kleinere NATO-Staaten an die Bundeswehr „andocken“ und warum das alle stärker macht ### Wie die Bundeswehr zum Rückgrat der europäischen Verteidigung wird ### Fokus auf Deutschlands zentrale Rolle und die strategische Bedeutung ### Das Rahmennationen-Konzept: Was hinter der wichtigsten NATO-Strategie steckt, von der kaum jemand spricht ### Erst durch die Ukraine-Krise wurde es entscheidend: Das NATO-Konzept, das Europas Sicherheit neu definiert ### Eine Nation führt, viele folgen: Wie Deutschland die militärische Zusammenarbeit in Europa revolutioniert ###

Was ist das Framework Nation Concept und wie ist es entstanden?

Das Framework Nation Concept, auf Deutsch als Rahmennationen-Konzept bezeichnet, stellt einen der bedeutendsten Ansätze zur militärischen Zusammenarbeit innerhalb der NATO dar. Als ich mich erstmals mit dieser Initiative beschäftigt habe, stellte sich mir die grundlegende Frage nach deren Entstehung und den dahinterliegenden Beweggründen.

Die Ursprünge des Framework Nation Concept reichen in das Jahr 2013 zurück, als der damalige deutsche Bundesverteidigungsminister Thomas de Maizière diese Initiative entwickelte. Interessant ist dabei die Tatsache, dass die erste öffentliche Ankündigung des Konzepts gewissermaßen durch Zufall erfolgte. Im Juni 2013 kündigte de Maizière während eines NATO-Treffens an, dass Deutschland eine neue Initiative für die Kooperation entwickeln werde – eine Aussage, die sogar sein eigenes Ministerium überraschte.

Diese zunächst spontan wirkende Ankündigung war jedoch das Ergebnis einer systematischen Analyse der europäischen Verteidigungslandschaft. Einige weitsichtige Personen im deutschen Verteidigungsministerium erkannten die Gelegenheit, die Bundeswehr zu “europäisieren” und schufen damit die Grundlage für das Framework Nations Concept.

Welche Ausgangslage führte zur Entwicklung des Konzepts?

Die Entwicklung des Framework Nation Concept basierte auf einer nüchternen Bewertung der europäischen Sicherheitslage zu Beginn der 2010er Jahre. Mehrere Faktoren trugen zu der Erkenntnis bei, dass neue Formen der militärischen Zusammenarbeit erforderlich waren.

Der wichtigste Auslöser war der kontinuierliche Rückgang der Militärausgaben in Europa. Diese Entwicklung führte dazu, dass die europäischen Streitkräfte radikal zusammengespart wurden, was die USA scharf kritisierten. Einzelne europäische Streitkräfte waren zu klein geworden, um eigenständig einen bedeutsamen Unterschied zu machen. Während Russland über eine Million Soldaten verfügt, reichen Europas Streitkräfte von etwa 6.400 Soldaten in Estland bis zu ungefähr 200.000 in Frankreich.

Diese Ungleichverteilung hatte zur Folge, dass ein Drittel aller EU- und NATO-Länder weniger als 20.000 Soldaten haben, während acht Staaten 80 Prozent der europäischen Streitkräfte ausmachen. Gleichzeitig fehlten zunehmend grundlegende militärische Fähigkeiten wie Führung, Logistik und Aufklärung, ebenso wie spezialisierte Nischenfähigkeiten wie Luftverteidigung und medizinische Unterstützung.

Die Militärplaner der Bundeswehr erkannten, dass der Impuls zur Entwicklung des Framework Nations Concept primär aus dem Rückgang der Militärausgaben in Europa resultierte. Diese Situation machte deutlich, dass europäische Nationen nur gemeinsam über alle notwendigen Fähigkeiten verfügen konnten.

Wer entwickelte das Framework Nation Concept und mit welcher Motivation?

Das Framework Nation Concept wurde federführend von Deutschland unter der Leitung von Bundesverteidigungsminister Thomas de Maizière entwickelt. Die deutsche Initiative entstand aus der Erkenntnis heraus, dass Deutschland eine aktivere Rolle in der europäischen Sicherheitsarchitektur übernehmen musste.

Die Motivation hinter der deutschen Entwicklung des Konzepts war vielschichtig. Einerseits sollte das Thema Verteidigungskooperation zwischen den NATO-Ländern wieder in den Vordergrund gerückt werden. Deutschland versuchte dabei, seinen Führungsanspruch bei der europäischen Verteidigungskooperation anzumelden, ohne explizit von Führung oder Hegemonie zu sprechen.

Thomas de Maizière wählte bewusst die NATO als Forum für die Präsentation des Konzepts. Diese Entscheidung spiegelte Deutschlands Bestreben wider, als verlässlicher militärischer Partner aufzutreten und Skepsis bezüglich der deutschen Zuverlässigkeit abzubauen. Das Framework Nation Concept stellte somit einen wichtigen Schritt in Richtung transatlantischer Lastenteilung dar.

Nach der ersten Ankündigung im Juni 2013 dauerte es mehrere Wochen, bis das Verteidigungsministerium ein konkretes “Food for Thought”-Papier an den NATO-Generalsekretär senden konnte, welches für die Diskussion beim nächsten Verteidigungsministertreffen im Oktober vorbereitet wurde.

Was waren die ursprünglichen Ziele des Framework Nation Concept?

Die Ziele des Framework Nation Concept waren von Beginn an ambitioniert und mehrschichtig angelegt. Das primäre Ziel bestand darin, eine gemeinsame strukturierte Entwicklung militärischer Fähigkeiten in europäischen Staaten zu ermöglichen. Dabei sollten langfristige Zielsetzungen verfolgt werden, während gleichzeitig die Interoperabilität zwischen den beteiligten Streitkräften sichtbar und zügig vorangetrieben wurde.

Ein wesentliches Ziel war die Schließung von Fähigkeitslücken, die von der NATO identifiziert worden waren. Dies sollte durch eine koordinierte Herangehensweise erfolgen, bei der sich europäische Staaten in Clustern zusammenschließen und langfristig koordinieren, wer welche Ausrüstung und Truppen bereitstellt.

Das Konzept zielte darauf ab, dass nicht mehr jede Nation alles bereitstellen und bezahlen muss. Dadurch sollte mehr Geld für die Beschaffung dessen verfügbar werden, was jede Gruppe tatsächlich benötigt. Diese Effizienzsteigerung war ein zentraler Aspekt der deutschen Initiative.

Langfristig sollte ein schlagkräftiger Verbund europäischer Armeen entstehen. Dabei war es wichtig zu betonen, dass das Framework Nation Concept nicht als Weg zu einer “europäischen Armee” konzipiert war, sondern die vollständige nationale Souveränität der teilnehmenden Staaten bewahren sollte.

Ein weiteres wichtiges Ziel bestand in der Stärkung der kollektiven Verteidigung durch multinationale Zusammenarbeit. Das Konzept sollte die Verteidigungsfähigkeit des europäischen Pfeilers des Bündnisses nachhaltig und glaubwürdig stärken.

Welche Rolle spielte die Ukraine-Krise bei der Entwicklung?

Die Ukraine-Krise des Jahres 2014 wirkte als entscheidender Katalysator für die Weiterentwicklung und Akzeptanz des Framework Nation Concept. Obwohl das Konzept bereits 2013 entwickelt worden war, veränderte die russische Annexion der Krim im März 2014 fundamental die sicherheitspolitischen Parameter in Europa.

Die russische Annexion der Krim und die Destabilisierung der Ukraine lösten große Sorgen über Moskaus Ambitionen aus, insbesondere in Osteuropa. Diese Ereignisse führten dazu, dass die NATO als Sicherheitsgarant eine neue Vitalität erlebte. Die veränderte Sicherheitslage machte deutlich, dass der klassische Ansatz kleiner, mobiler Einheiten nicht ausreichen würde, um große, staatliche Streitkräfte abzuschrecken.

Die Ukraine-Krise führte zu einer Erweiterung der ursprünglichen Ziele des Framework Nation Concept. Nach der russischen Annexion der Krim und dem Beginn des russisch-ukrainischen Krieges 2014 wurde das Ziel erweitert, um auch größere militärische Einheiten in Divisionsstärke zu bilden. Dies markierte den Übergang vom ursprünglichen FNC 1.0, das sich auf Nischenfähigkeiten wie Luftverteidigung konzentrierte, zu FNC 2.0, das durch die Ukraine-Krise ausgelöst wurde.

Die Ereignisse in der Ukraine überholten die ursprüngliche Planung für den NATO-Gipfel in Wales im September 2014. Ursprünglich wollten die Staats- und Regierungschefs über die Zukunft des Bündnisses nach der Afghanistan-Mission beraten, doch die Ukraine-Krise veränderte die zentralen Themen des Gipfels.

Wie wurde das Konzept offiziell in der NATO eingeführt?

Die offizielle Einführung des Framework Nation Concept in die NATO erfolgte in mehreren Stufen zwischen 2013 und 2014. Nach der ersten Ankündigung im Juni 2013 und der Übermittlung des “Food for Thought”-Papiers im Oktober 2013 wurde das Konzept intensiv innerhalb der Allianz diskutiert.

Der entscheidende Moment kam mit dem NATO-Gipfel in Wales am 4. und 5. September 2014. Auf diesem Gipfeltreffen wurde das Framework Nation Concept offiziell von den Staats- und Regierungschefs der NATO-Mitgliedstaaten angenommen. In der Gipfelerklärung von Wales heißt es: “Heute haben wir auch das Rahmennationenkonzept der NATO gebilligt. Dabei kommen Gruppen von Bündnispartnern zusammen, die von einer Rahmennation koordiniert werden”.

Die Billigung des Framework Nation Concept erfolgte im Kontext des NATO Readiness Action Plan, der als Reaktion auf die Ukraine-Krise entwickelt worden war. Dieser Plan sollte sicherstellen, dass die Allianz bereit war, schnell und entschlossen auf neue sicherheitspolitische Herausforderungen zu reagieren.

Mit der offiziellen Annahme auf dem Wales-Gipfel erhielten die verschiedenen Kooperationsmodelle eine potenzielle Anbindung an die Allianzprozesse, um Synergien im Bündnis zu erzeugen. Gleichzeitig wurde klargestellt, dass die Kooperation im Schwerpunkt Sache der Staaten und ihrer jeweiligen Abstimmungsforen und -prozesse bleiben sollte.

Hub für Sicherheit und Verteidigung - Bild: Xpert.Digital

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Passend dazu:

• Die Working Group Defence der SME Connect – Stärkung der KMU in der europäischen Verteidigung

Welche strukturellen Veränderungen brachte das Konzept mit sich?

Das Framework Nation Concept brachte bedeutende strukturelle Veränderungen in der NATO-Architektur mit sich. Zunächst entstanden drei unterschiedliche Rahmennationengruppen, die sich um Deutschland, Großbritannien und Italien gruppierten. Diese drei Ansätze unterscheiden sich erheblich in Ziel, Methode und Struktur.

Die deutsche Framework Nations Concept-Gruppe entwickelte zwei Standbeine. Seit Beginn konzentrierte sich die Gruppe auf eine koordinierte Fähigkeitsentwicklung in sogenannten Fähigkeitsclustern. Seit 2015 steht zusätzlich der Aufbau größerer multinationaler Truppenkörper im Fokus. Das deutsche Framework Nation Concept umfasst heute 16 Cluster, die sich jeweils um ein oder mehrere Fähigkeitsziele kümmern, beispielsweise um U-Boot-Abwehr.

Deutschland übernahm als Rahmennation unter anderem die Führungsrolle im Cluster Logistics. Unter der Federführung des Logistikkommandos wurden verschiedene logistische Fähigkeiten koordiniert entwickelt. Weitere wichtige Cluster umfassen den ABC-Schutz, bei dem das ABC-Abwehrkommando der Bundeswehr in Bruchsal als nationales Fähigkeitskommando fungiert.

Die Teilnehmerzahl wuchs kontinuierlich. Waren zu Beginn zehn Staaten an der deutschen Framework Nations Concept-Gruppe beteiligt, sind es mittlerweile 21 Nationen. Darunter befinden sich auch EU-Staaten, die nicht Mitglied der NATO sind. Im Juni 2016 wurde vereinbart, die Kooperation auch für Partnernationen und Organisationen außerhalb der NATO zu öffnen.

Was sind die konkreten Funktionsweisen des Framework Nation Concept?

Das Framework Nation Concept funktioniert nach dem Prinzip eines “Plug-in-Ansatzes”. Die Grundidee besteht darin, dass kleinere Nationen, die den Umfang ihrer Streitkräfte deutlich reduziert haben, ihre verbliebenen Fähigkeiten an eine große Rahmennation andocken können. Die Rahmennation stellt dabei das militärische Rückgrat bereit, das aus Logistik, Führung und Kontrolle besteht. In diesen Rahmen bringen kleinere Nationen ihre spezialisierten Fähigkeiten wie Luftverteidigung oder Pioniere ein.

Die Koordination erfolgt über verschiedene Steuerungsgremien, die unter deutschem Vorsitz tagen. Grundsatzentscheidungen treffen die Framework Nations Concept-Verteidigungsminister auf Treffen, die von Berlin vor- und nachbereitet werden. Deutschland nimmt somit eine entscheidende Rolle in den Arbeitsprozessen der Framework Nations Concept-Gruppe ein.

Das Konzept arbeitet nach einem Bottom-up-Ansatz. Die Framework Nations Concept-Nationen entscheiden frei, an welchen Clustern sie sich beteiligen möchten. Diese Flexibilität macht das Konzept für die Mitgliedstaaten attraktiv, bedeutet aber auch, dass das Framework Nation Concept als Konzept der Staaten auf deren Entschlossenheit angewiesen ist.

Die praktische Umsetzung erfolgt durch verschiedene Übungen und Koordinationsmaßnahmen. Ein Beispiel ist die Übung “Coronat Mask 2024” im Bereich des ABC-Schutzes, bei der neue Maßstäbe in der multinationalen Verteidigungsfähigkeit gesetzt und die Integration sowie Einsatzbereitschaft europäischer Streitkräfte gefördert wurden.

Welche Herausforderungen und Grenzen hat das Framework Nation Concept?

Trotz seiner Erfolge weist das Framework Nation Concept verschiedene Herausforderungen und strukturelle Grenzen auf. Eine zentrale Herausforderung liegt in der Tatsache, dass das Konzept stark von der entschlossenen Führung durch die jeweilige Rahmennation abhängt. Wo entschlossene Führung fehlt, kann sich die Flexibilität des Framework Nation Concept von einer Stärke zu einer Schwäche wandeln, da im Bündnis eine zentrale koordinierende Stelle fehlt.

Ein weiteres Problem besteht darin, dass das deutsche und britische Framework Nation Concept mit ihrem Fokus auf einen Streitkräftepool aus nationalen Armeen nicht unbedingt eine unmittelbare Lösung für die Frage bietet, wie im Krisenfall multinationale Verbände schnell aufgestellt werden können. Auch wenn die Kooperation natürlich dazu beitragen soll, einen möglichen Prozess zur Kräftegenerierung zu beschleunigen.

Die geographische Orientierung der drei Framework Nations Concept-Gruppen führt zu einer groben regionalen Ausrichtung. Dies kann hilfreich sein, um den “360-Grad-Ansatz” der NATO zu operationalisieren, birgt aber auch das Risiko einer Fragmentierung der Allianz. Kritiker warnen vor einem “patchwork multilateralism”, der zu einem weniger kohärenten, mehrstufigen Europa führen könnte.

Ein grundsätzliches Problem liegt in der Diskrepanz zwischen Anspruch und Realität der Lastenteilung. Während das Framework Nation Concept zur transatlantischen Lastenteilung beitragen soll, zeigen Analysen, dass sich das Verhältnis zwischen europäischen und amerikanischen Verteidigungsausgaben möglicherweise nicht wesentlich verbessern wird. Frühe Schätzungen für 2024 zeigen, dass europäische NATO-Verbündete etwa 490 Milliarden US-Dollar und die USA 935 Milliarden US-Dollar ausgeben.

Was bedeutet das Framework Nation Concept für die Zukunft der NATO?

Das Framework Nation Concept stellt einen wichtigen Baustein für die Zukunft der NATO dar, auch wenn es keine vollständige Lösung für alle Herausforderungen des Bündnisses bietet. Die Initiative trägt dazu bei, die strukturellen Defizite europäischer Streitkräfte anzugehen und gleichzeitig die nationale Souveränität zu wahren.

Für Deutschland bedeutet das Framework Nation Concept eine Übernahme von Verantwortung, die weit über die bisherige Rolle hinausgeht. Die Bundeswehr könnte langfristig zu einem Rückgrat europäischer Sicherheit werden, und Deutschland kann als Rahmennation elementar zur Handlungsfähigkeit der NATO beitragen. Dies erfordert jedoch die Bereitschaft, eine politisch-militärische Führungsrolle im Bündnis anzunehmen.

Die strategische Bedeutung des Konzepts wird durch die kontinuierliche Erweiterung deutlich. Mit mittlerweile 21 teilnehmenden Nationen und 16 Fähigkeitsclustern zeigt das Framework Nation Concept seine Attraktivität für europäische Partner. Die Öffnung für Nicht-NATO-Staaten wie Österreich, Finnland und die Schweiz unterstreicht zusätzlich die europäische Dimension des Konzepts.

Das Framework Nation Concept bietet ein Modell für systematische Verteidigungskooperation in Europa. Es zielt darauf ab, große und kleine Staaten zu verbinden und sie zu mehr als der Summe ihrer Teile zu machen. Europäische Nationen bilden Cluster, um zu koordinieren, wer welche Ausrüstung und Truppen langfristig bereitstellt.

Für die Zukunft wird entscheidend sein, ob das Framework Nation Concept seine ambitionierten Ziele erreichen kann. Die Herausforderung liegt darin, die gut verstandenen Hindernisse der Verteidigungskooperation zu überwinden und gleichzeitig Skepsis bei potenziellen Partnern abzubauen. Dabei wird es wahrscheinlich notwendig sein, die Verteidigungsausgaben langfristig weiter zu erhöhen.

Das Framework Nation Concept zeigt, dass souveräne Staaten weiterhin die zentralen Akteure europäischer Verteidigungskooperation in der NATO sein werden. Dieser strategische Pragmatismus eröffnet Spielräume, setzt aber zugleich auch Grenzen. Der Erfolg des Konzepts hängt letztendlich davon ab, ob es gelingt, die nationale Entschlossenheit der Teilnehmerstaaten langfristig aufrechtzuerhalten und die identifizierten Fähigkeitslücken tatsächlich zu schließen.

Die Initiative stellt einen wichtigen Beitrag zur Anpassung der NATO an die veränderten sicherheitspolitischen Herausforderungen dar. Gleichzeitig verdeutlicht sie, dass die Zukunft der europäischen Verteidigung nicht in der Schaffung supranationaler Strukturen liegt, sondern in der intelligenten Vernetzung nationaler Fähigkeiten unter Beibehaltung der staatlichen Souveränität.

Markus Becker

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