Kriitika legitiimsuse puudumise kohta: Mida tähendavad Ursula von der Leyeni hiljutised avaldused ELi vägede kohta Ukrainas?

ELi sõdurid Ukrainas? Von der Leyen teeb ühepoolseid otsuseid – ilma mandaadita?

Ursula von der Leyen plaanib Ukrainasse Euroopa sõdureid saata. Sõja jätkudes otsustab ta miljardite eurode ja vägede üle – ilma parlamendi ja järelevalveta.

Euroopa Komisjoni presidendi Ursula von der Leyeni hiljutised kommentaarid Euroopa vägede võimaliku Ukrainasse paigutamise kohta on vallandanud ägeda arutelu Euroopa Liidu otsustusõiguse ja demokraatliku legitiimsuse üle. 2025. aasta augustis Financial Timesile antud intervjuus väitis von der Leyen, et Euroopa töötab välja „üsna täpseid plaane” rahvusvaheliste vägede paigutamiseks Ukrainasse osana julgeolekugarantiidest pärast potentsiaalset rahulepingut. See avaldus pälvis teravat kriitikat, eriti Saksamaa kaitseministrilt Boris Pistoriuselt, kes rõhutas, et Euroopa Liidul „ei ole absoluutselt mingit jurisdiktsiooni ega pädevust vägede paigutamise osas”.

Von der Leyen rääkis vägede paigutamise „selgest tegevuskavast“, mis võiks koosneda mitmest kümnest tuhandest Euroopa juhitud sõdurist koos Ameerika toetusega juhtimise, kontrolli ja luure valdkondades.

Millised on ELi õiguslikud ja institutsioonilised alused sõjaliste otsuste tegemiseks?

ELi sõjaliste otsuste õiguslik alus on sätestatud ühises julgeoleku- ja kaitsepoliitikas (ÜJKP), mis on ühise välis- ja julgeolekupoliitika (ÜVJP) lahutamatu osa. ÜJKP-d reguleerivad ELi lepingu artiklid 42–46 ning selle suhtes kehtivad erisätted.

Ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika (ÜJKP) põhiaspekt on ühehäälsuse põhimõte: nõukogu otsused, millel on sõjaline või kaitsepoliitiline tähendus, nõuavad ühehäälsust, nagu on sätestatud Euroopa Liidu lepingu artikli 31 lõikes 4. See tähendab, et kõik 27 ELi liikmesriiki peavad iga sõjalise operatsiooniga nõustuma. Sõjalise või kaitsepoliitilise tähendusega meetmetega seotud operatiivkulusid ei kata Euroopa Liidu eelarve, vaid liikmesriigid vastavalt Euroopa Liidu lepingu artikli 41 lõikele 2.

ELi sõjaliste operatsioonide poliitiline kontroll ja strateegiline juhtimine lasub nõukogul ja poliitika- ja julgeolekukomiteel (PSC). Euroopa välisteenistusel on sõjaline staap (ELMS), mis vastutab varajase hoiatamise, olukorrateadlikkuse ja sõjaliste ülesannete strateegilise planeerimise eest. ÜJKP missiooni või operatsiooni läbiviimise otsused põhinevad Euroopa Ülemkogu otsusel, mis nõuab kõigi ELi liikmesriikide nõusolekut.

Milline roll on Euroopa Komisjonil sõjaliste otsuste langetamisel?

Euroopa Komisjoni roll sõjalistes küsimustes on oluliselt piiratum kui teistes ELi poliitikavaldkondades. Nagu minister Pistorius rõhutas, puudub Euroopa Komisjonil vägede paigutamise osas „jurisdiktsioon ega pädevus“. Komisjon vastutab peamiselt täidesaatva funktsiooni eest riikideülestes valdkondades, samas kui sõjalised ja kaitsepoliitilised otsused on juurdunud ELi valitsustevahelise samba alla.

Ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika (ÜJKP) puhul lasub peamine vastutus Euroopa Liidu Nõukogul ja liikmesriikidel, mitte komisjonil. Liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrgel esindajal, kes on ka komisjoni asepresident, on koordineeriv roll, kuid isegi siin on otsustusõigus piiratud ühehäälsuse põhimõtte ja kõigi liikmesriikide nõusolekuga.

Von der Leyeni avaldusi vägede paigutamise "täpsete plaanide" kohta võib seega tõlgendada tema institutsiooniliste volituste ületamisena, kuna komisjoni presidendina ei ole tal volitusi sõjaliste vägede paigutamise üle otsustada ega selliseid plaane avalikult välja kuulutada.

Kuidas toimib ühehäälsuse põhimõte ELi julgeolekupoliitikas?

Ühehäälsuse põhimõte on ELi otsustusprotsessi põhielement tundlikes valdkondades, nagu välis- ja julgeolekupoliitika. Ühise välis- ja julgeolekupoliitika (ÜVJP) ning ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika (ÜJKP) raames peavad kõik 27 liikmesriiki otsuse vastuvõtmiseks sellega nõustuma. Selle põhimõtte eesmärk on tagada, et eriti olulistes valdkondades, mis mõjutavad riiklikku suveräänsust, ei oleks ükski riik sunnitud tegutsema oma tahte vastaselt.

Julgeolekupoliitikas on ühehäälsuse põhimõttel nii eeliseid kui ka puudusi. Ühelt poolt tagab see, et kõik liikmesriigid toetavad otsust, mis tugevdab otsuste legitiimsust ja jätkusuutlikkust. Teisest küljest võib see viia ummikseisuni, kui üksikud riigid kasutavad oma vetoõigust, nagu näiteks Ungari on teinud mitmete Ukrainaga seotud otsuste puhul.

Välispoliitikas on ühehäälsuse põhimõttel siiski piiratud arv erandeid, sealhulgas konstruktiivne hääletamisest hoidumine ja spetsiaalsed sillaklauslid. Konstruktiivse hääletamisest hoidumise korral saab liikmesriik vetoõiguse kasutamise asemel hääletamisest hoiduda, võimaldades seega meetme heakskiitmist. Neid mehhanisme kasutatakse aga väga harva.

Milline demokraatlik legitiimsus on Euroopa Komisjonil?

Euroopa Komisjoni demokraatlik legitiimsus on keeruline küsimus, mis hõlmab mitmesuguseid kaudseid legitiimsuse mehhanisme. Komisjoni presidenti ei vali ELi kodanikud otse, vaid ta nimetatakse ametisse mitmeastmelise protsessi kaudu: Euroopa Ülemkogu esitab kandidaadi, kelle peab seejärel valima Euroopa Parlament. Samuti peab parlament kinnitama kogu volinike kolleegiumi.

Ursula von der Leyen kinnitati teiseks ametiajaks 2024. aastal pärast seda, kui ta sai 18. juulil 2024 toimunud Euroopa Parlamendi hääletusel selge 401 häälega häälteenamuse. See kinnitus annab talle teatud demokraatliku legitiimsuse, isegi kui see on kaudne.

Euroopa Parlament kui ainus otse valitud ELi institutsioon teostab komisjoni üle olulist järelevalvet. Parlament võib umbusaldushääletusega komisjonile umbusalduse tagasi võtta, mis nõuaks kogu komisjoni tagasiastumist. Lisaks peab komisjon parlamendile regulaarselt aru andma ja parlamendi küsimustele vastama.

Milliseid kriitilisi märkusi von der Leyeni lähenemisviisi kohta esitatakse?

Kriitika von der Leyeni märkustele ELi vägede kohta Ukrainas on mitmetahuline ja tuleb erinevatest poliitilistest leeridest. Kaitseminister Pistorius kritiseeris mitte ainult Euroopa Komisjoni pädevuse puudumist sõjalistes küsimustes, vaid ka avalike avalduste ajastust. Ta kirjeldas selliste küsimuste avalikku arutamist enne läbirääkimiste laua taha istumist kui "täiesti valet".

Kriitika laieneb ka von der Leyeni üldisele juhtimisstiilile. Teda süüdistatakse oluliste otsuste langetamises ühepoolselt ja ilma piisava demokraatliku järelevalveta. Üks näide on 2025. aasta mais relvastuse rahastamiseks vastu võetud 150 miljardi euro suurune kaitsefond, millesse Euroopa Parlament ei osalenud, kuna komisjon rakendas ELi lepingu artiklit 122 hädaolukorra korralduse alusel. Parlamendi õiguskomisjon otsustas seejärel ühehäälselt esitada Euroopa Kohtule tühistamishagi.

Lisakriitika puudutab tema poolt 35 miljardi euro väärtuses COVID-19 vaktsiinidooside hankimist ilma piisava läbipaistvuseta, mis viis 2025. aasta juulis umbusaldushääletuseni, millest ta siiski pääses. Kriitikud süüdistavad teda „tsentralistlikus juhtimisstiilis“ ja kritiseerivad läbipaistvuse puudumist oluliste otsuste tegemisel.

Sellega seotud:

• Institutsioonidevaheline vaidlus Euroopa relvastusprogrammi üle: 150 miljardi euro suurune relvastusprogramm SAFE (Security Action for Europe)

Millised on praegused plaanid seoses Euroopa vägede paigutamisega Ukrainasse?

Euroopa vägede Ukrainasse saatmise plaanid on osa laiemast Prantsusmaa ja Ühendkuningriigi juhitud „tahtjate koalitsioonist“. Erinevad EL-i riigid on vägede võimaliku paigutamise osas võtnud erinevaid seisukohti.

Plaani toetavate riikide hulgas on Prantsusmaa ja koalitsiooni kaaseesistuja Ühendkuningriik. Briti kaitseminister John Healey teatas, et Ühendkuningriik on valmis „lähetama Ukrainasse maavägesid, et ukrainlasi rahustada“. Ka Balti riigid Leedu ja Eesti on andnud märku oma valmisolekust vägesid panustada. Ka Belgia on lubanud oma toetust.

Teisel poolel on skeptilised või teisitimõtlevad riigid. Saksamaa on öelnud, et tal on vähe võimekust vägede paigutamiseks, kuid ta pakuks muid olulisi julgeolekugarantiide elemente. Ungari, Poola, Itaalia ja Holland on keeldunud vägede paigutamises osalemast või on reageerinud väga ettevaatlikult. Poola asepeaminister tegi selgeks: "Poola sõjavägede Ukrainasse saatmiseks pole ja ei tule ka plaane.".

Sõjaline reaalsus on keeruline. Sõjanduseksperdid hindavad, et Venemaa ja Ukraina vahelise vaherahu tagamiseks oleks vaja vähemalt 100 000 sõdurit. Kuna iga väge tuleks puhkuseks ja taastumiseks rotatsiooni teel vahetada, peaksid osalevad riigid andma kokku kolm korda rohkem sõdureid. See koormaks Euroopa armeed üle, mistõttu peetakse 20 000–30 000 sõduri suurust maksimaalset vägede suurust realistlikuks.

Julgeoleku- ja kaitsekeskus pakub ekspertnõuandeid ja ajakohast teavet, et tõhusalt toetada ettevõtteid ja organisatsioone nende rolli tugevdamisel Euroopa julgeoleku- ja kaitsepoliitikas. Tehes tihedat koostööd SME Connect Defence töörühmaga, edendab see eelkõige väikeseid ja keskmise suurusega ettevõtteid (VKEsid), kes soovivad oma innovatsioonivõimet ja konkurentsivõimet kaitsesektoris edasi arendada. Keskse kontaktpunktina loob keskus seega olulise silla VKEde ja Euroopa kaitsestrateegia vahel.

Sellega seotud:

• VKEde ühendamise kaitsetöörühm – VKEde tugevdamine Euroopa kaitsevaldkonnas

Milliseid rahastamismehhanisme on EL Ukraina toetamiseks välja töötanud?

EL on Ukraina toetamiseks välja töötanud mitmesuguseid rahastamisvahendeid, millest mõned on vastuolulised. Eelmainitud 150 miljardi euro suurune kaitsefond võeti vastu ilma Euroopa Parlamendi kaasamiseta, kusjuures Komisjon tugines ELi lepingu artiklile 122, mis lubab hädaolukordades meetmeid võtta ilma parlamendi kaasamiseta.

Saksamaa on lubanud rahastada ühte esimestest ulatuslikest toetuspakettidest Ukraina prioriteetsete nõuete nimekirja (PURL) mehhanismi raames, mille kogumaht on kuni 500 miljonit USA dollarit. Selle mehhanismi raames koordineerib NATO rakendamist ja tagab, et varustus vastab Ukraina kõige pakilisematele vajadustele.

ELi liikmesriigid on loonud ka Euroopa Rahurahastu (EPF), mille toetusmeetmeteks on Ukraina relvajõududele eraldatud 5,6 miljardit eurot. Saksamaa panus moodustab sellest summast ligikaudu 25 protsenti. 2024. aasta märtsis loodi EPF-i raames ka Ukraina abifond, mille sihtmaht on 2027. aastaks täiendavalt 5 miljardit eurot.

Intervjuus Financial Timesile teatas von der Leyen ka uutest rahastamisvahenditest, et tagada „Ukraina relvajõudude jätkusuutlik rahastamine julgeolekugarantiina“. Olemasolevad miljardite suuruste ELi rahastamisvoogude Ukrainale jätkuvad ka rahuajal.

Kuidas areneb Euroopa kaitsetööstus Ukraina toetamise kontekstis?

Euroopa kaitsetööstus on Ukraina toetamise tulemusel märkimisväärselt laienenud. Esmakordselt pärast Trumpi administratsiooni ametiaja algust on Euroopa ja USA oma rollid Ukrainale sõjalise abi andmisel vahetanud. 2025. aasta mais ja juunis antud 10,5 miljardist eurost Euroopa sõjalisest abist suunatakse vähemalt 4,6 miljardit eurot kaitseettevõtetega sõlmitud hankelepingute kaudu, mitte olemasolevatest varudest.

Need lepingud sõlmiti peamiselt Euroopas ja Ukrainas asuvate ettevõtetega, mis rõhutab kaitsetööstuse kasvavat rolli sõjalises toetuses. Sõja algusest kuni 2025. aasta juunini andis Euroopa kaitsehangete kaudu vähemalt 35,1 miljardit eurot sõjalist abi – 4,4 miljardit eurot rohkem kui Ameerika Ühendriigid.

Ukraina toetuse jälgimise projektijuht Taro Nishikawa selgitab: „Sõjalist abi Ukrainale määrab üha enam kaitsetööstuse suutlikkus. Euroopa on nüüd uute kaitselepingute kaudu hankinud rohkem kui Ameerika Ühendriigid – see on selge nihe arsenalilt tööstusliku tootmise poole.“.

Milline roll on riikide parlamentidel ELi sõjalistes operatsioonides?

Riikide parlamentide roll ELi sõjalistes operatsioonides on ülioluline, kuna neil on vajalikud demokraatlikud mandaadid. Nagu Saksamaa kõrgete parlamendiliikmete visiit Ukrainasse rõhutas, on Saksamaa osalemiseks Ukraina operatsioonides hädavajalik Saksamaa parlamendi heakskiit. Saksamaa parlament teostab rahastamise järelevalvet ja tal on lõplik otsustusõigus vägede paigutamise osas relvarahu kontekstis.

Liikmesriikide parlamentidel on ELi järelevalves ja selle demokraatliku legitiimsuse toetamises oluline roll. Euroopa Liidu lepingu artiklis 5 sätestatud subsidiaarsuse põhimõtte kaudu on riikide parlamentidel õigus ELi tegevust kontrollida ja mõjutada.

Näiteks Saksamaal peab iga Bundeswehri välismaale paigutamise heaks kiitma Bundestag. See parlamentaarse kontrolli põhimõte sõjaliste operatsioonide üle on Saksamaa põhiseadusliku korra põhikomponent ja seda ei saa ELi otsustega mööda hiilida.

Kuidas teised ELi institutsioonid von der Leyeni lähenemisviisile reageerivad?

Teiste ELi institutsioonide reaktsioonid von der Leyeni tegudele on erinevad ja peegeldavad ELi siseseid institutsioonilisi pingeid. Euroopa Parlament on juba algatanud komisjoni vastu kohtumenetluse, eriti seoses 150 miljardi euro suuruse kaitsefondiga. Parlamendi õiguskomisjon otsustas ühehäälselt esitada Euroopa Kohtule tühistamishagi, kuna parlamendiga selle olulise finantsotsuse osas ei konsulteeritud.

Umbusaldushääletus von der Leyeni vastu 2025. aasta juulis, kuigi ta sellest ellu jäi, näitab parlamendis kasvavat rahulolematust tema juhtimisstiili suhtes. Kriitika keskendub läbipaistvuse puudumisele ja kalduvusele teha olulisi otsuseid ilma piisava demokraatliku järelevalveta.

Liikmesriikide tasandil on eri valitsused reageerinud erinevalt. Samal ajal kui Saksamaa valitsus minister Pistoriuse kaudu väljendas teravat kriitikat, on teised riigid, näiteks president Macroni juhitud Prantsusmaa, edendanud arutelu Euroopa vägede üle. Need erinevad reaktsioonid toovad esile väljakutsed ELi välis- ja julgeolekupoliitika koordineerimisel.

Millised võivad von der Leyeni tegude pikaajalised tagajärjed olla?

Von der Leyeni lähenemisviisil võivad olla kaugeleulatuvad tagajärjed ELi institutsioonilisele tasakaalule ja Euroopa otsuste demokraatlikule legitiimsusele. Tema tsentralistlik juhtimisstiil ja kalduvus teha olulisi otsuseid ilma piisava parlamentaarse järelevalveta võivad süvendada juba mainitud ELi "demokraatlikku defitsiiti".

Euroopa Parlamendist oluliste finantsotsuste tegemisel erakorraliste artiklite abil möödahiilimine loob problemaatilise pretsedendi. Kui see praktika kinnistub, võib see veelgi nõrgestada parlamendi rolli demokraatliku kontrolli ja tasakaalu mehhanismina ning ebaproportsionaalselt tugevdada komisjoni võimu.

Julgeolekupoliitikas võib von der Leyeni lähenemisviis süvendada pingeid ELi riikideüleste ja valitsustevaheliste elementide vahel. Tema avalikud avaldused sõjaliste plaanide kohta, hoolimata sellest, et neil puudub ametlik volitus, võivad õõnestada liikmesriikide usaldust ELi institutsioonilise korra vastu.

Milline võiks välja näha demokraatlikum otsustusprotsess ELi julgeolekupoliitikas?

Demokraatlikum otsustusprotsess ELi julgeolekupoliitikas eeldaks mitmeid reforme. Esiteks tuleks tugevdada Euroopa Parlamendi rolli julgeolekupoliitika küsimustes. Kuigi ühist julgeoleku- ja kaitsepoliitikat (ÜJKP) peetakse traditsiooniliselt valitsustevaheliseks valdkonnaks, võiks suurem parlamentaarne järelevalve suurendada selle demokraatlikku legitiimsust.

Praegu arutlusel olev kvalifitseeritud häälteenamuse kontseptsioon välispoliitikas võiks parandada ELi tegutsemisvõimet ilma demokraatliku kontrolli põhimõtet kahjustamata. Üheksa liikmesriiki, sealhulgas Saksamaa ja Prantsusmaa, on juba moodustanud „sõprade rühma“, et edendada järkjärgulist üleminekut ühehäälselt hääletuselt kvalifitseeritud häälteenamusele välispoliitikas.

ELi aluslepingutes sisalduvaid sillaklausleid saaks kasutada üleminekuks teistele otsustusmenetlustele ilma aluslepinguid muutmata. Siiski tuleks leida tasakaal tegutsemisvõime ja õigustatud riiklike huvide kaitsmise vahel.

Millised on von der Leyeni lähenemisviisi alternatiivid?

Alternatiivsed lähenemisviisid ELi julgeolekupoliitikale võiksid hõlmata suuremat rõhku valitsustevahelisele koordineerimisele ja selgemat rollide jaotust ELi institutsioonide vahel. Komisjoni presidendi sõjaliste plaanide väljakuulutamise asemel võiks selliseid otsuseid langetada üksnes olemasolevate ÜJKP struktuuride raames.

Riikide parlamentide tugevam roll ELi julgeolekuotsustes võiks suurendada demokraatlikku legitiimsust, kahjustamata seejuures ELi tegutsemisvõimet. „Soovijate koalitsiooni” mudel näitab juba praegu, kuidas sarnaste huvidega riigid saavad koostööd teha ilma kõiki ELi liikmesriike osalema sundimata.

Euroopa „suveräänsuse turvavõrgu“ loomine võiks olla kompromiss tegutsemisvõime ja riiklike huvide kaitsmise vahel. Selline süsteem hõlmaks mehhanisme, mis takistaksid liikmesriikidel üksteise otsuste tühistamist kriitilistes valdkondades, võimaldades samal ajal suuremat paindlikkust vähem tundlike otsuste tegemisel.

Demokraatlik legitiimsus versus tegutsemisvõime

Poleemika, mis on seotud von der Leyeni märkustega ELi vägede kohta Ukrainas, toob esile põhimõttelised pinged demokraatliku legitiimsuse ja Euroopa Liidus tegutsemise võime vahel. Kuigi komisjoni president võiks väita, et kriisiajal on kiired otsused vajalikud, näitab kriitika erinevatest suundadest, et sellised otsused ilma piisava demokraatliku järelevalveta võivad õõnestada ELi legitiimsust.

ELi institutsiooniline arhitektuur näeb eri poliitikavaldkondade jaoks teadlikult ette erinevad otsustusmenetlused. Julgeolekupoliitikas ei ole ühehäälsuse põhimõte ja liikmesriikide järelevalve meelevaldsed, vaid peegeldavad nende valdkondade tundlikkust riikliku suveräänsuse suhtes. Von der Leyeni lähenemisviis nende kehtestatud menetluste möödahiilimisele või tühistamisele tekitab põhimõttelisi küsimusi demokraatliku vastutuse kohta ELis.

ELi ees seisab väljakutse leida tee, mis tugevdaks nii tema demokraatlikku legitiimsust kui ka vajalikku suutlikkust tegutseda kiiresti muutuvas geopoliitilises maastikus. See võib nõuda institutsioonilisi reforme, aga ka teadlikumat lähenemist olemasolevatele demokraatlikele protsessidele ja kontrollimehhanismidele. Seetõttu ei ole arutelu ELi vägede üle Ukrainas üksnes julgeolekupoliitika küsimus, vaid ka Euroopa demokraatia tuleviku proovikivi.

Mul oleks hea meel olla teie isiklik nõustaja.

Äriarenduse juht

SME Connecti kaitsetöörühma esimees

LinkedIn

 

 

Mul oleks hea meel olla teie isiklik nõustaja.

aadressil wolfenstein∂xpert.digital ühendust võtta

Helista mulle lihtsalt numbril +49 7348 4088 965 .

LinkedIn