Vzpomínky SPD: Jak velká politická strana v roce 2005 postupně zdvojnásobila daňové zatížení důchodců

Skryté dědictví rudo-zelené sociální politiky

Plíživé zdanění důchodů: Co před vámi politici skrývají, až půjdete do důchodu

Ti, kteří vstupují do důchodu nebo se k němu blíží, často zažívají nepříjemné probuzení, když obdrží daňové vyměření. Zdanění důchodů se v Německu stává stále rozšířenějším a i malé zvýšení důchodů tlačí seniory do daňové povinnosti. Přesto si jen málokdo uvědomuje historické kořeny této plíživé zátěže. Nebyl to nikdo jiný než rudo-zelená koaliční vláda pod vedením Gerharda Schrödera, která v roce 2005 zákonem o důchodovém zabezpečení zahájila zásadní změnu paradigmatu.

Zatímco Agenda 2010 je ve veřejném povědomí spojována především s reformami trhu práce kolem programu Hartz IV, masivní strukturální škrty v našem penzijním systému byly do značné míry zapomenuty. Následující text vrhá světlo na často přehlížená politická rozhodnutí sociálních demokratů té doby. Detailně ukazuje, jak zavedení odloženého zdanění, cílené tlumící faktory v úpravách důchodů a současné zrušení daně z majetku vedlo k obrovskému přerozdělení bohatství. Jedná se o analýzu strategie fiskální politiky, která v průběhu desetiletí postupně přesunula daňové břemeno z velkých majetků na bedra pracující střední třídy a důchodců.

Zdanění důchodů a zapomenutá historie reformní politiky SPD

V roce 2005 tehdejší vládnoucí rudo-zelená koalice SPD a Aliance 90/Zelení pod vedením kancléře Gerharda Schrödera a ministra financí Hanse Eichela provedla zásadní změnu v daňovém zacházení s penzijními spořeními a penzijními výplatami. Díky tzv. zákonu o důchodových příjmech se zdanění důchodů změnilo z velmi mírného systému na systém, který z dlouhodobého hlediska usiluje o úplné zdanění všech důchodových příjmů. Tuto reformu nadále podceňují velké části populace, přestože se jedná o jedno z finančně nejvýznamnějších rozhodnutí v oblasti sociální politiky v Německu za poslední dvě desetiletí.

Právní spouštěč politického zlomu

Reforma nevznikla z původního sociálnědemokratického impulsu, ale spíše z rozhodnutí Spolkového ústavního soudu ze 6. března 2002. Soudci v Karlsruhe rozhodli, že dříve platné nerovné zdanění důchodů státních zaměstnanců, které byly zdaněny téměř plně, a zákonných důchodů, které byly zdaněny pouze z tzv. příjmové části, porušuje obecnou zásadu rovnosti zakotvenou v článku 3 Ústavy. Zákonodárce byl povinen nejpozději do roku 2005 vytvořit novou, ústavně konformní úpravu. K vypracování řešení byla jmenována expertní komise pod vedením ekonoma Berta Rürupa a její doporučení tvořila základ pro následnou legislativu.

Již v březnu 2003 navrhla Rürupova komise, aby od roku 2005 byly všechny staré i nové důchody zpočátku zdaněny 50 procenty, přičemž by se tato zdanitelná část měla každoročně zvyšovat až na 100 procent do roku 2040. Na oplátku měly být příspěvky placené zaměstnanými osobami do zákonného důchodového pojištění postupně a plně osvobozeny od zdanění, přičemž tento proces měl být dokončen do roku 2025. Dne 29. dubna 2004 schválil Bundestag zákon o důchodovém pojištění hlasy SPD a Aliance 90/Zelení, a to proti deklarovanému odporu CDU/CSU a FDP. Zákon vstoupil v platnost 1. ledna 2005.

Princip odloženého zdanění a jeho důsledky

Jádrem reformy je princip tzv. odloženého zdanění. To znamená, že příspěvky na penzijní spoření během produktivního života jsou osvobozeny od daně, zatímco následné platby důchodu plně podléhají dani z příjmu. Zpočátku se na zdanitelnou část důchodu uplatňoval kohortový model: ti, kteří odešli do důchodu v roce 2005, museli platit daň z 50 procent svého důchodového příjmu; ti, kteří odešli do důchodu v roce 2006, z 52 procent; a tak se procento zvyšovalo v krocích po dvou procentních bodech na 80 procent do roku 2020. Původní plán byl poté dále zvyšovat zdanitelnou část v ročních krocích po jednom procentním bodu, aby plného zdanění ve výši 100 procent bylo dosaženo u těch, kteří odejdou do důchodu v roce 2040 a později.

Klíčovým aspektem tohoto modelu je, že zdanitelná část, jakmile je jednou stanovena pro danou důchodovou kohortu, zůstává pevná po celou dobu trvání jejich důchodu. Například někdo, kdo odešel do důchodu v roce 2005, bude trvale platit daň z 50 procent svého důchodu, zatímco ti, kteří odejdou do důchodu v pozdějších kohortách, budou muset platit daň z vyššího procenta. Obzvláště relevantní pro současné i budoucí generace důchodců je skutečnost, že každé nominální zvýšení důchodu, ke kterému dojde během výplatního období, se stává plně zdanitelným bez jakýchkoli přechodných ustanovení. To znamená, že i důchodci s nízkou základní daňovou úlevou se v průběhu času stanou zdanitelnými v důsledku pravidelných úprav důchodů – tento efekt se ve veřejné debatě často diskutuje pod pojmem „plíživé zdanění důchodů“.

Zpomalení transformace a riziko dvojího zdanění

Původní harmonogram byl následně několikrát upraven. Od roku 2023 koaliční dohoda současné vlády stanovila snížení ročního nárůstu zdanitelné části důchodů z jednoho procentního bodu na půl procentního bodu. Tím se datum úplného zdanění nových důchodů odložilo z původního roku 2040 na rok 2058. Zároveň byla plná daňová uznatelnost příspěvků na důchodové pojištění posunuta na rok 2023 namísto původně plánovaného roku 2025.

Důvodem této úpravy byly rostoucí obavy z protiústavního dvojího zdanění. Kritici, včetně řady daňových soudů a odborníků na daňové právo, poukazovali na to, že důchodci, jejichž příspěvky byly během jejich produktivního života osvobozeny od daně pouze částečně, ale kteří musí v důchodu platit daň z vyšší části svého důchodu, by mohli být fakticky zdaněni dvakrát. Federální ministerstvo financí reagovalo změnou přechodných zákonných ustanovení, aby zajistilo soulad s ústavou. Navzdory této úpravě zůstává základní problém nevyřešen: miliony budoucích důchodců ponesou v důchodu výrazně vyšší daňovou zátěž než generace důchodců v 90. letech a na začátku 21. století.

Agenda 2010 jako druhý pilíř sociálnědemokratické politiky úsporných opatření

Souběžně se zavedením zdanění důchodů prosazovala SPD pod vedením Gerharda Schrödera zásadní restrukturalizaci důchodového systému s tzv. Agendou 2010, jejíž dlouhodobé dopady se ve veřejném povědomí sotva projevily. Již v roce 2001 se červeno-zelená koaliční vláda rozhodla o výrazném snížení budoucí úrovně důchodů, podle kterého měly důchodové dávky do roku 2030 klesnout z více než 50 procent na 43 procent průměrné čisté mzdy. Aby se výsledná mezera v důchodech překlenula, byl zaveden státem dotovaný soukromý penzijní systém, tzv. Riesterův důchod. Jeho skutečný úspěch v prosazení se však zdaleka nedosáhl původních očekávání, zejména u osob s nízkými příjmy, kterým často chyběly finanční prostředky na dodatečné soukromé penzijní zabezpečení.

Dalším prvkem této reformní fáze, kterému se dostalo jen malé veřejné pozornosti, bylo zavedení tzv. faktoru udržitelnosti do vzorce pro úpravu důchodů v rámci zákona o udržitelnosti přijatého v roce 2004. Tento faktor spojuje roční nárůst důchodu s poměrem důchodců k počtu přispěvatelů a automaticky tlumí nárůst důchodů, když počet důchodců vzroste v poměru k pracující populaci. V kombinaci s dříve zavedeným Riesterovým faktorem, dalším výpočetním tlumicím faktorem, to vedlo k tomu, že průměrný starobní důchod zůstal v letech 2003 až 2011 prakticky nezměněn, zatímco jeho nominální hodnota vzrostla pouze ze 733 EUR na 743 EUR měsíčně. Teprve o několik let později, pod tlakem vlastní základny a rostoucí kritikou sociální nerovnováhy reformy, začala SPD postupně zmírňovat klíčové prvky Agendy 2010, například zavedením možnosti odchodu do důchodu bez srážek v 63 letech pro osoby s obzvláště dlouhými dobami přispívání.

Zaniklá daň z bohatství a role SPD v ní

Jedna z nejpřekvapivějších, ale málo známých politických kuriozit se týká německé daně z majetku a zdaleka ne jasné role SPD v této souvislosti. Poté, co Spolkový ústavní soud v roce 1995 prohlásil stávající strukturu daně z majetku za protiústavní, protože zejména nemovitosti byly nespravedlivě upřednostňovány před finančními aktivy, tehdejší vládnoucí středopravicová koalice pod vedením Helmuta Kohla tuto daň v roce 1997 zcela zrušila. Je zajímavé, že parlamentní skupina SPD v Bundestagu v té době vůbec nebyla připravena souhlasit s jejím úplným zrušením, ale místo toho hlasovala pro ústavně konformní reformu, která by i nadále zdaňovala soukromý majetek, přičemž by osvobozovala pouze obchodní majetek korporací. Tehdejší poslankyně SPD Barbara Hendricks později v rozhovoru potvrdila, že plně zpracovaný návrh zákona o ústavně konformní dani z majetku existuje, ale že jej v Bundesratu (Spolkové radě) zablokovala vládnoucí koalice CDU/CSU a FDP.

Skutečnou zvláštností je, že zákon o dani z majetku formálně zůstává v platnosti dodnes, ale od roku 1997 se jednoduše neuplatňuje, protože ústavou požadované přehodnocení daňového základu nikdy nebylo provedeno. Tato situace, kterou právní experti popisují spíše jako pouhé pozastavení než zrušení, stála německý stát za poslední tři desetiletí stovky miliard eur na daňových příjmech, jak ukazují výpočty ekonomických výzkumných ústavů. Ačkoli SPD v následujících desetiletích opakovaně volala po znovuzavedení daně z majetku, během svých různých účastí ve vládě (včetně účasti v CDU/CSU) od roku 1998 se nikdy vážně nepokusila tento požadavek realizovat prostřednictvím legislativy.

Další málo známé politické kuriozity sociální demokracie

Kromě zdanění důchodů a daně z majetku existuje v historii SPD řada dalších epizod, které jsou široké veřejnosti sotva známy, ačkoli měly významné politické a ekonomické důsledky.

Zavedení tzv. Riesterova schodiště v rámci důchodové reformy z roku 2001 zajistilo, že tzv. složka důchodových úspor ve vzorci pro úpravu důchodů se v letech 2002 až 2012 zvyšovala v ročních krocích o 0,5 procentního bodu a nakonec dosáhla 4,0 procenta. To fakticky znamenalo další, sotva znatelné tlumení veškerého zvyšování důchodů po celé desetiletí, bez ohledu na to, zda si dotyční důchodci vůbec vzali soukromý Riesterův důchod.

Za zmínku také stojí, že rozšíření dočasné práce, podporované SPD v rámci Hartzových reforem, umožnilo neomezené využívání dočasných pracovníků ve firmách – liberalizaci, která by se od tradičně na zaměstnance orientované strany historicky neočekávala a která byla znovu omezena až o mnoho let později zákonnými maximálními dobami přidělení.

Je také málo známo, že SPD v průběhu důchodové reformy v roce 2007 souhlasila s postupným zvyšováním standardního věku odchodu do důchodu z 65 na 67 let, přestože její tradiční program vždy prosazoval posílení, nikoli omezení, zákonného důchodu. Tato reforma, známá jako „Odchod do důchodu v 67 letech“, byla mnohem později upravena pouze částečně a umožnila osobám s 45 lety platných příspěvků odejít do důchodu bez srážek ve věku 63 let.

Historicky se také do značné míry zapomíná, že v rámci tzv. zákona o udržitelnosti z roku 2004 byl v roce 2008 dočasně pozastaven tzv. Riesterův faktor kvůli politickému tlaku, aby se umožnily vyšší úpravy důchodů před federálními volbami v roce 2009 – proces, který ekonomové později kritizovali jako klasický příklad volební taktiky motivovaného pozastavení tlumicích mechanismů, které byly ve skutečnosti navrženy tak, aby trvaly dlouhodobě.

Klasifikace a hodnocení hospodářské politiky

Z ekonomického hlediska nelze zákon o důchodovém pojištění posuzovat odděleně od Agendy 2010. Oba soubory reforem sledovaly stejnou logiku fiskální politiky: Vzhledem k demografickým změnám a rostoucímu poměru důchodců k pojišťovnám musela být zajištěna dlouhodobá finanční životaschopnost zákonného systému důchodového pojištění, aniž by se dovolilo nekontrolovatelnému růstu sazeb příspěvků pro zaměstnance a firmy. Odložené zdanění poskytuje státu další, demograficky rostoucí zdroj příjmů, protože s každou novou generací důchodců se zdaňuje vyšší podíl důchodových příjmů, zatímco zároveň jsou výdaje na důchody tlumeny faktory udržitelnosti a penzijním systémem Riester.

Z pohledu distribuční politiky je pozoruhodné, že tato opatření neúměrně zatěžují důchodce se středními příjmy, zatímco příjemci velmi nízkých důchodů zůstávají od daní osvobozeni díky základním daňovým úlevám a bohatí těží z pozastavení daně z majetku a relativně mírných sazeb daně z kapitálových výnosů. Tato situace vyvolává zásadní otázku, do jaké míry strana se sociálnědemokratickým programem prostřednictvím své vlastní reformní politiky přispěla k přesunu daňové zátěže z bohatých vrstev populace na širokou střední třídu důchodců. Odložené, ale v podstatě nezměněné pokračování odloženého zdanění důchodů následujícími vládami také ukazuje, že se nejedná o krátkodobé, výjimečné rozhodnutí, ale spíše o strukturální fiskální mechanismus fungující po celá desetiletí, jehož plný dopad mnoho občanů skutečně pocítí až při vlastním odchodu do důchodu.

Kombinace postupně rostoucího zdanění důchodů, tlumených úprav důchodů a daně z majetku, která je pozastavena od roku 1997, tak vytváří ucelený obraz strategie fiskální politiky, která byla prosazována napříč politickými rozdíly a jejíž počátky sahají především do období rudo-zelené vlády v letech 1998 až 2005, ale o kterém se ve veřejné debatě jen zřídka diskutuje v jeho celistvosti.