Die Schattenbürokratie: Wie externe Berater deutsche Steuerzahler Milliarden kosten und die staatliche Handlungsfähigkeit untergraben

McKinsey, BCG und Big Four kassieren Millionen – Bundesrechnungshof warnt vor Integritätsverlust der Verwaltung

Die Ausgaben der Bundesregierung für externe Beratungsleistungen haben ein alarmierendes Ausmaß erreicht. Ein Anstieg um 39 Prozent zwischen 2020 und 2023 auf jährlich knapp 240 Millionen Euro ist lediglich die Spitze eines Eisbergs, der eine tiefgreifende und systemische Abhängigkeit des Staates von einer kleinen Gruppe global agierender Consulting-Firmen offenbart. Dieser Bericht analysiert die Anatomie dieser kostspieligen Abhängigkeit, identifiziert die Hauptprofiteure und dokumentiert anhand detaillierter Fallstudien ein wiederkehrendes Muster von Projektfehlschlägen, Misswirtschaft und Interessenkonflikten.

Die Analyse zeigt, dass die explodierenden Kosten nicht auf Einzelfälle zurückzuführen sind, sondern auf strukturelle Defizite in der öffentlichen Verwaltung und im Beschaffungswesen. Ministerien, allen voran das Bundesministerium des Innern (BMI) und das Bundesministerium der Finanzen (BMF), lagern zunehmend Kernaufgaben aus, insbesondere im strategisch kritischen IT-Sektor. Dies geschieht trotz jahrelanger, eindringlicher und weitgehend ignorierter Warnungen des Bundesrechnungshofes, der die „Integrität der Verwaltung“ in Gefahr sieht.

Die Hauptprofiteure dieses Systems sind die globalen Branchenführer – McKinsey, Boston Consulting Group (BCG), die „Big Four“ (PwC, KPMG, EY, Deloitte) sowie weitere große Akteure wie Accenture, Roland Berger und Capgemini. Ihre Vormachtstellung wird durch intransparente Rahmenverträge zementiert, die den Wettbewerb aushebeln und einen privilegierten Zugang zu Steuermitteln sichern.

Die Fallstudien in diesem Bericht – von der „Berateraffäre“ im Verteidigungsministerium über das Pkw-Maut-Debakel bis hin zum chronischen Versagen bei der IT-Modernisierung des Bundes – belegen ein Muster von Ineffizienz, Verschwendung und mangelnder politischer Verantwortungsübernahme. Die Kosten für den Steuerzahler gehen weit über die direkten Honorare hinaus und umfassen milliardenschwere Verluste durch gescheiterte Projekte und den schleichenden Verlust staatlicher Kompetenz. Der Bericht schließt mit der Feststellung, dass eine grundlegende Reform des Beratereinsatzes und eine massive Investition in die eigene Verwaltungskompetenz unerlässlich sind, um den Kreislauf der Abhängigkeit zu durchbrechen und die Handlungsfähigkeit und das Vertrauen in den deutschen Staat wiederherzustellen.

Die Anatomie einer 240-Millionen-Euro-Abhängigkeit

Dieser Teil legt das Ausmaß und die systemische Natur des Problems dar und analysiert die strukturellen Ursachen, die von den Bundesprüfern identifiziert wurden, von den reinen Ausgabenzahlen bis zu den zugrunde liegenden Mechanismen.

Eine Dekade der Eskalation: Die Chronik des Anstiegs der Beraterausgaben

Die jüngsten Zahlen zeichnen ein dramatisches Bild: Die Ausgaben der Bundesregierung für externe Beratungs- und Unterstützungsleistungen sind allein zwischen den Jahren 2020 und 2023 um 39 Prozent auf knapp 240 Millionen Euro jährlich gestiegen. Diese Summe markiert den zweithöchsten Stand seit Beginn der offiziellen Berichterstattung im Jahr 2007 und unterstreicht eine besorgniserregende Entwicklung, die weit über eine temporäre Schwankung hinausgeht.

Diese jüngste Eskalation ist jedoch kein isoliertes Ereignis, sondern der vorläufige Höhepunkt eines langfristigen Trends. In den letzten zehn Jahren hat die Bundesregierung insgesamt mehr als 1,6 Milliarden Euro für externe Expertise ausgegeben. Eine genauere Betrachtung der Zahlen offenbart eine beunruhigende Beschleunigung dieser Abhängigkeit: Rund die Hälfte dieser Summe, etwa 800 Millionen Euro, wurde allein in den letzten vier Berichtsjahren (2020-2023) aufgewendet. Dies deutet auf ein exponentielles Wachstum der Abhängigkeit hin, bei dem der Staat immer schneller und in immer größerem Umfang auf private Firmen zurückgreift, um seine Aufgaben zu erfüllen.

Die Treiber dieser Entwicklung lassen sich klar in den Ressorts verorten. An der Spitze der Ausgaben steht das Bundesministerium des Innern und für Heimat (BMI) unter Ministerin Nancy Faeser, dessen Ausgaben für Fremdberatung im Jahr 2023 bei 59,7 Millionen Euro lagen – ein Anstieg gegenüber den 56,9 Millionen Euro im Vorjahr. Dicht dahinter rangiert das Bundesministerium der Finanzen (BMF), das seine Ausgaben unter dem damaligen Minister Christian Lindner von 31,1 Millionen Euro im Jahr 2022 auf 38,2 Millionen Euro im Jahr 2023 steigerte. Auch die schiere Anzahl der Verträge wächst stetig und stieg von 765 im Jahr 2022 auf 816 im Jahr 2023, was die zunehmende Zerstückelung und gleichzeitig die breite Verankerung externer Beratung in den ministeriellen Abläufen illustriert.

Die Ausgaben des Bundesministeriums des Innern (BMI) stiegen von 56,9 Millionen Euro im Jahr 2022 auf 59,7 Millionen Euro im Jahr 2023, was einer Steigerung von 4,9 Prozent entspricht. Das Bundesministerium der Finanzen (BMF) verzeichnete einen deutlicheren Anstieg von 31,1 Millionen Euro auf 38,2 Millionen Euro, was einem Zuwachs von 22,8 Prozent gleichkommt. Die Gesamtausgaben aller Ressorts erhöhten sich von etwa 186 Millionen Euro auf circa 240 Millionen Euro, was eine Steigerung von ungefähr 29 Prozent bedeutet.

Diese Zahlen sind mehr als nur Posten in einem Haushaltsplan. Sie sind Symptome eines fundamentalen Wandels in der Funktionsweise des deutschen Staates. Die Beschleunigung der Ausgaben zeigt eine wachsende strukturelle Abhängigkeit von externen Akteuren zur Erfüllung von Aufgaben, die einst zur Kernkompetenz der Ministerialbürokratie gehörten. Diese Entwicklung wirft grundlegende Fragen zur Effizienz, Kontrolle und letztlich zur Souveränität des staatlichen Handelns auf.

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• Eine Dekade der Eskalation: Die Chronik des Anstiegs der Beraterausgaben der Bundesregierung in Deutschland (BRD)

Die ungehörten Warnungen der Prüfer: Die andauernde Kritik des Bundesrechnungshofs

Während die Ausgaben für Berater eskalieren, bleiben die Warnungen der höchsten Finanzkontrolle des Bundes, des Bundesrechnungshofes (BRH), seit Jahren konsequent ungehört. Die Prüfer kritisieren nicht nur die steigenden Kosten, sondern warnen eindringlich vor einer Aushöhlung staatlicher Kernkompetenzen, die die „Integrität der Verwaltung“ fundamental gefährdet.

Ein zentraler und wiederkehrender Kritikpunkt ist die zunehmende Auslagerung von Kernaufgaben („Kernaufgaben“) an private Firmen. Ein besonders eklatantes Beispiel, das der BRH wiederholt anprangerte, ist das Vorgehen des Bundesinnenministeriums im Mammutprojekt „IT-Konsolidierung Bund“. Hier wurde mit dem Finanzcontrolling eine ureigene staatliche Steuerungs- und Kontrollfunktion an externe Berater ausgelagert. Ein solches Vorgehen, so die Prüfer, birgt die Gefahr, dass das Ministerium die Kontrolle und die letztendliche Verantwortung über wesentliche Entscheidungen verliert.

Darüber hinaus bemängelt der BRH das Fehlen jeglicher ressortübergreifender Strategie für den Einsatz von Beratern. Die dem Parlament jährlich vorgelegten Beraterberichte werden als unzureichend, „lückenhaft und vage“ abgetan. Sie zeugen laut den Prüfern von „nur wenig Bereitschaft zu Veränderungen beim Einsatz externer Berater“. Die meisten Ministerien hätten nicht einmal konkrete Ziele zur Reduzierung der Abhängigkeit formuliert.

Diese Kritik wird von der Regierung jedoch systematisch ignoriert. Der BRH hält fest, dass das federführende Bundesfinanzministerium seinen Empfehlungen zur Reform der intransparenten Berichterstattung nicht gefolgt ist. Diese Weigerung, auf die fundierte Kritik der obersten Rechnungsprüfer einzugehen, offenbart ein tiefgreifendes Problem in der politischen Kontrollkultur. Es handelt sich nicht um ein Versehen, sondern um eine bewusste Entscheidung, den Status quo beizubehalten.

Wie absurd und verschwenderisch die Praxis mitunter ist, illustriert ein vom BRH aufgedeckter Fall bei der Deutschen Rentenversicherung Bund (DRV Bund), einer dem Bund unterstellten Körperschaft. Für ein Honorar von 765.000 Euro ließ ein Geschäftsbereich eine knapp 10-seitige „Geschäftsordnung“ erstellen. Das Dokument, Ergebnis von 230 Beratungsrunden, enthielt laut den Prüfern weitestgehend inhaltsleere Stichworte wie „Schweinerunden“ oder „Surfhören“. Eine Begründung, warum diese Aufgabe nicht von eigenen Mitarbeitern erledigt werden konnte, wurde nicht geliefert. Der angebliche „Mehrwert“ – ein „kulturverändernder Prozess“ und die Einrichtung einer neuen Stabsstelle – sei aus dem Dokument nicht zu erkennen.

Das Verhältnis zwischen der Regierung und ihren Prüfern ist somit zutiefst dysfunktional. Der Bundesrechnungshof agiert nicht als kleinlicher Buchhalter, sondern als strategischer Warner, der auf eine existenzielle Bedrohung der staatlichen Handlungsfähigkeit hinweist. Die konsequente Ignoranz dieser Warnungen durch die Exekutive macht das Problem von einem der Misswirtschaft zu einem des vorsätzlichen Regierungsversagens.

Der Beschaffungstrichter: Wie Rahmenverträge einen geschlossenen Markt schaffen

Die massive Umleitung von Steuergeldern in die Kassen von Beratungsunternehmen wird durch einen spezifischen Mechanismus des öffentlichen Vergaberechts ermöglicht und beschleunigt: die sogenannten Rahmenverträge („Rahmenverträge“). Diese Verträge sind der primäre Kanal, durch den die Ministerien ihre Beratungsleistungen einkaufen und der zugleich einen kleinen Kreis von Firmen privilegiert.

Die Zahlen belegen die Dominanz dieses Instruments. Allein das Bundesinnenministerium und das Bundesfinanzministerium riefen zwischen 2018 und 2022 über 500 Leistungen aus 149 verschiedenen Rahmenverträgen ab, mit einem Gesamtvolumen von mindestens 261 Millionen Euro. Beim BMI wurden zuletzt knapp 90 Prozent aller Beraterverträge über 50.000 Euro auf Basis eines solchen Rahmenvertrages vergeben.

Obwohl rechtlich zulässig, führt diese Praxis de facto zur Schaffung eines geschlossenen Oligopols. Einmal in einem Rahmenvertrag als potenzieller Dienstleister gelistet, können Firmen für konkrete Projekte im Rahmen von sogenannten Einzelabrufen beauftragt werden. Dies geschieht oft im Rahmen eines „Mini-Wettbewerbs“ nur unter den im Vertrag gelisteten Anbietern oder sogar gänzlich ohne erneute Ausschreibung, was den Beschaffungsprozess für die Verwaltung erheblich vereinfacht, aber gleichzeitig den Wettbewerb stark einschränkt und kleinere, innovative Anbieter strukturell benachteiligt.

Die Listen der Rahmenvertragspartner, die das Bundesverwaltungsamt (BVA) im Rahmen des sogenannten „Drei-Partner-Modells“ (3PM) führt, lesen sich wie ein „Who is Who“ der globalen Consulting-Branche. Als Generalunternehmer (GU) oder Nachunternehmer (NU) finden sich hier regelmäßig die gleichen Namen wieder: Accenture, BearingPoint, Capgemini, Cassini Consulting, Deloitte, Ernst & Young (EY), Horváth & Partner, IBM, KPMG, Kienbaum, McKinsey & Company und PricewaterhouseCoopers (PwC). Diese Firmen haben sich einen festen Platz im Beschaffungssystem des Bundes gesichert.

Eine besonders ambivalente Rolle spielt dabei die „PD – Berater der öffentlichen Hand GmbH“. Als Inhouse-Beratung des Bundes und der Länder befindet sie sich zu 100 Prozent in öffentlichem Eigentum. Anstatt jedoch primär eigene Kompetenzen aufzubauen und einzusetzen, agiert die PD häufig selbst als Hauptauftragnehmer, der die erhaltenen Aufträge dann an genau jene privaten Beratungsfirmen weitervergibt, mit denen sie Rahmenverträge unterhält, darunter McKinsey, Boston Consulting Group und Roland Berger. Dies schafft eine zusätzliche, intransparente Ebene und wirft die Frage auf, ob die PD ihre Rolle als Alternative zur Privatwirtschaft erfüllt oder vielmehr als ein weiterer Kanal für deren Beauftragung dient.

Das Beschaffungssystem ist somit nicht darauf ausgelegt, die beste Leistung zum günstigsten Preis zu finden. Vielmehr ist es auf administrative Bequemlichkeit und schnelle Ausgaben optimiert, was einem exklusiven Kreis etablierter Großberatungen zugutekommt. Dieses System ist eine der Wurzeln für die eskalierenden Kosten, die mangelnde Transparenz und die wiederkehrenden Projektfehlschläge.

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Profile des Scheiterns: Die Profiteure und ihre Fehlleistungen

Dieser zentrale Teil des Berichts liefert die von der Anfrage geforderten „Negativbeispiele“. Jedes Unterkapitel profiliert eine führende Beratungsfirma und dokumentiert deren Verwicklung in ein bedeutendes Projektversagen, einen Skandal oder erhebliche Kritik an ihrer Beratungsleistung für die Regierung.

Profile des Scheiterns: Die Profiteure und ihre Fehlleistungen – Bild: Xpert.Digital

Die Profile des Scheiterns zeigen deutlich die Profiteure und ihre gravierenden Fehlleistungen auf. McKinsey & Company geriet durch die Berateraffäre im Bundesministerium der Verteidigung und ihr BAMF-Engagement in die Kritik, wobei Vetternwirtschaft, Vergaberechtsverstöße, Interessenkonflikte und überhöhte Honorare im Zentrum der Vorwürfe standen. Accenture war ebenfalls in die Berateraffäre des BMVg verwickelt und musste sich Vorwürfe wegen persönlicher Seilschaften, Vergaberechtsverstößen und mutmaßlichem Abrechnungsbetrug gefallen lassen.

KPMG stand sowohl bei der Berateraffäre des Verteidigungsministeriums als auch beim Cum-Ex-Skandal in der Kritik, insbesondere wegen Mitwisserschaft bei Regelverstößen und mangelnder Prüfung. Die Zusammenarbeit mit Finanzbehörden und dem BMVg wurde dabei besonders hinterfragt. PwC und Roland Berger waren maßgeblich am Pkw-Maut-Debakel beteiligt und unterstützten ein politisch riskantes Projekt, das letztendlich zur Verschwendung von Steuergeldern führte, wofür das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur verantwortlich zeichnete.

Bei der IT-Konsolidierung des Bundes und anderen IT-Projekt-Fehlschlägen waren gleich mehrere große Beratungsunternehmen involviert: Deloitte, Capgemini, BearingPoint und IBM standen wegen massiver Kostenüberschreitungen, Zielverfehlung, mangelnder Steuerung und Ineffizienz in der Kritik, wobei das Bundesministerium des Innern und das Bundesministerium der Finanzen als betroffene Behörden zu nennen sind.

Die Boston Consulting Group geriet durch die SEFE-Affäre, die ehemalige Gazprom Germania betreffend, in den Fokus, wo freihändige Vergaben und massive Interessenkonflikte mit dem Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz kritisiert wurden. Ernst & Young musste sich schließlich im Wirecard-Skandal schweren Vorwürfen stellen, da das Unternehmen jahrelang bei der Bilanzprüfung versagte und seine Sorgfaltspflichten verletzte, was sowohl die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht als auch das Bundesministerium der Finanzen betraf.

Der Nexus der „Berateraffäre“: Eine Fallstudie zu Vetternwirtschaft und Verschwendung

Die sogenannte „Berateraffäre“ im Bundesministerium der Verteidigung (BMVg) unter der damaligen Ministerin Ursula von der Leyen (CDU) stellt keinen Einzelfall dar, sondern ein Lehrstück über die systemischen Risiken der externen Beratung. Sie offenbarte ein enges Geflecht aus persönlichen Beziehungen, fragwürdigen Auftragsvergaben und massiver Geldverschwendung, in das mehrere der weltweit größten Beratungsfirmen verstrickt waren.

McKinsey & Company: Im Zentrum der Affäre stand McKinsey, eine der renommiertesten Strategieberatungen der Welt. Die Vorwürfe reichten von Vetternwirtschaft über regelwidrige Auftragsvergaben bis hin zur Verschwendung von Steuergeldern in Millionenhöhe. Eine Schlüsselrolle spielte dabei die damalige Rüstungsstaatssekretärin Katrin Suder. Von der Leyen hatte die ehemalige Seniorpartnerin von McKinsey 2014 ins Ministerium geholt, um das notorisch marode Beschaffungswesen der Bundeswehr zu reformieren. Stattdessen öffnete Suder die Türen für ihre ehemaligen Kollegen. In einem Bericht der New York Times wurde ein hochrangiger McKinsey-Manager mit den Worten zitiert: „Katrin wurde auf einen Posten gesetzt, auf dem sie immer wieder McKinsey beauftragen konnte“.

Die Fakten stützen diesen Eindruck. Der Bundesrechnungshof stellte fest, dass das Ministerium große Beraterverträge „häufig freihändig ohne Wettbewerb“ vergeben hatte und die Gründe dafür „nicht immer überzeugend“ seien. Zudem habe im Ministerium ein „Gesamtüberblick über die Verträge an Externe“ gefehlt – ein vernichtendes Urteil für ein Haus, das Milliardenbudgets verwaltet. Ein konkretes Beispiel war die Vergabe von Aufträgen in Millionenhöhe an die McKinsey-Tochterfirma Orphoz durch die bundeseigene IT-Gesellschaft BWI, ohne dass ein ordentliches Vergabeverfahren durchgeführt wurde. Als Staatssekretärin Suder intern über Unregelmäßigkeiten informiert wurde, leitete sie diese zwar an die Ministerin weiter, verwies aber auf ihre „eigene Betroffenheit“ – ein klarer Interessenkonflikt.

Accenture: Auch der IT- und Strategieberater Accenture profitierte von den laxen Verhältnissen im Ministerium. Ein Untersuchungsausschuss des Bundestages deckte auf, dass die Firma durch ein „freundschaftliches Verhältnis“ zwischen einem ihrer Manager, Timo Noetzel, und General Erhard Bühler, einem hochrangigen Militär, einen „besonderen Zugang zum BMVg“ genoss. Diese persönlichen Seilschaften scheinen die formellen Vergaberegeln ausgehebelt zu haben.

Die Verstrickungen gingen bis zu mutmaßlichem Abrechnungsbetrug. Der Abschlussbericht des Untersuchungsausschusses hielt fest, dass der Hauptauftragnehmer SVA dem Ministerium 631.049,56 Euro zu viel in Rechnung gestellt haben soll. Diese Summe entsprach 2.654 Beratungsstunden, die vom Unterauftragnehmer Accenture laut den Ermittlungen nie erbracht worden waren. In einem anderen Fall, als die Affäre bereits öffentlich bekannt war, stellte Accenture eine Schlussrechnung über rund 3 Millionen Euro direkt an das Ministerium, anstatt den offiziellen Weg über den ursprünglich genutzten Rahmenvertrag zu gehen – ein weiterer Beleg für die informellen und regelwidrigen Praktiken.

KPMG: Die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft KPMG, eine der „Big Four“, war ebenfalls früh in die Affäre involviert. Sie war Teil eines Konsortiums, das einen der ersten großen Berateraufträge von Ministerin von der Leyen erhielt, kurz nachdem diese die Reform des Beschaffungswesens zur Chefsache erklärt hatte. Dies markierte den Beginn der massiven Ausweitung von Beraterverträgen im Ressort.

Obwohl die direkte Rolle von KPMG in den schwerwiegendsten Vergabeverstößen weniger prominent war als die von McKinsey oder Accenture, muss ihre Beteiligung im Kontext ihrer allgemeinen Glaubwürdigkeit als Staatsberater gesehen werden. So wurde bekannt, dass Wirtschaftsprüfer von KPMG bereits 2010 wussten, dass die Erstattung von Kapitalertragsteuern im Rahmen von Cum-Ex-Geschäften bei einer von ihnen geprüften Bank illegal sein könnte. Diese Mitwisserschaft bei einem der größten Steuerskandale der deutschen Geschichte wirft einen Schatten auf die Integrität des Unternehmens und stellt die Frage, ob eine solche Firma ein geeigneter Partner für die öffentliche Hand sein kann.

Die „Berateraffäre“ war somit kein Unfall, sondern das Ergebnis eines systemischen Versagens. Sie legte ein „Buddy-System“ offen, in dem persönliche Netzwerke über dem Vergaberecht standen, ein „Drehtür-Effekt“ zwischen Consulting-Branche und politischen Spitzenämtern massive Interessenkonflikte schuf und eine mangelhafte politische Aufsicht zu millionenschwerer Verschwendung führte. Die Opposition sprach im Abschlussbericht des Untersuchungsausschusses von einem „faktischen Komplettversagen“.

Das Pkw-Maut-Debakel: Der kostspielige Kollaps eines politischen Prestigeprojekts

Das Desaster um die Einführung einer Pkw-Maut in Deutschland ist ein Paradebeispiel dafür, wie ein politisches Prestigeprojekt, gepaart mit mangelhafter Risikobewertung und der Unterstützung durch teure Berater, zu einem finanziellen Fiasko für den Steuerzahler führen kann. Das Projekt wurde vom Europäischen Gerichtshof (EuGH) für rechtswidrig erklärt, aber erst, nachdem das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) unter dem damaligen Minister Andreas Scheuer (CSU) bereits bindende Verträge mit den zukünftigen Betreibern unterzeichnet hatte. Die Folge: Der Bund musste eine Entschädigung in Höhe von 243 Millionen Euro zahlen, wobei weitere Forderungen im Raum stehen, die die Gesamtkosten laut Gutachten auf bis zu 776 Millionen Euro treiben könnten.

PricewaterhouseCoopers (PwC) & Roland Berger: In diesem kostspieligen Desaster spielten die Beratungsunternehmen PricewaterhouseCoopers und Roland Berger eine zentrale Rolle als finanzielle Profiteure. Beide Firmen zählten zu den „Großverdienern“ unter den externen Beratern, für die das Verkehrsministerium allein im Krisenjahr 2018 rund 12 Millionen Euro ausgab. Sie lieferten die operative Unterstützung für ein Projekt, dessen rechtliche und finanzielle Risiken von Anfang an immens waren.

Für PwC ist die Verwicklung in fragwürdige Aufträge des Verkehrsministeriums kein neues Phänomen. Bereits 2008 rügte der Bundesrechnungshof das Ministerium unter dem damaligen SPD-Minister Wolfgang Tiefensee für die rechtswidrige Verlängerung eines Beratervertrags mit PwC ohne Ausschreibung. Die Prüfer kritisierten damals, dass PwC durch andere Aufträge einen Wissensvorsprung hatte, das Ministerium dem zuständigen Bundesamt die Entscheidungsbefugnis entzogen und keine Wirtschaftlichkeitsprüfung sichergestellt hatte. Dieses Muster von Vergaberechtsverstößen und mangelnder Kontrolle im Verkehrsministerium scheint sich beim Maut-Projekt wiederholt zu haben.

Der parlamentarische Untersuchungsausschuss zur Maut-Affäre kam zu dem Schluss, dass dem Risiko eines Scheiterns vor dem EuGH eine „größere Bedeutung hätte zukommen müssen“. Die Entscheidung von Minister Scheuer, die Verträge vor dem Gerichtsurteil zu unterzeichnen, wurde zwar als „vertretbar“ eingestuft, jedoch wurde auch festgestellt, dass eine spätere Unterzeichnung rechtlich möglich gewesen wäre. Die Opposition formulierte ihre Kritik in einem Sondervotum weitaus schärfer und sprach von einem „politischen Abgrund von Ignoranz, Verantwortungslosigkeit, Bedenkenlosigkeit und Rechtsbruch“.

Die Pkw-Maut-Affäre zeigt exemplarisch, wie externe Berater zu Ermöglichern politisch motivierter, aber schlecht durchdachter Projekte werden. Sie liefern die notwendige Expertise und Legitimation, um ein Vorhaben voranzutreiben, während die politische Führung die rechtlichen und finanziellen Risiken ignoriert. Am Ende kassieren die Berater Millionenhonorare, während der Steuerzahler die Rechnung für den unvermeidlichen Kollaps bezahlt.

Der Sumpf der IT-Modernisierung: Ein kollektives Versagen von Strategie und Umsetzung

Die Digitalisierung der deutschen Verwaltung ist eine Dauerbaustelle, die von chronischen Misserfolgen, explodierenden Kosten und verfehlten Zielen geprägt ist. Im Zentrum dieser Misere steht das Mammutprojekt „IT-Konsolidierung Bund“, das als Paradebeispiel für das kollektive Versagen von staatlicher Steuerung und externer Beratung dient.

Deloitte: Das Projekt „IT-Konsolidierung Bund“ wurde mit dem ambitionierten Ziel gestartet, die zersplitterte und veraltete IT-Landschaft der Bundesverwaltung zu zentralisieren, zu standardisieren und zu modernisieren. Doch die Bilanz, die der Bundesrechnungshof zieht, ist verheerend. Das Projekt leidet unter massiven Kostensteigerungen: Die jährlichen IT- und Digitalisierungsausgaben des Bundes vervierfachten sich nahezu von 1,5 Milliarden Euro im Jahr 2015 auf geplante 6 Milliarden Euro im Jahr 2023.

Gleichzeitig wurden zentrale Projektziele verfehlt oder aufgegeben. Das ursprüngliche Ziel, die über 1.300 Rechenzentren und Serverräume des Bundes bis Ende 2022 erheblich zu reduzieren, wurde aufgegeben. Auch die Dienstekonsolidierung, die Doppelentwicklungen vermeiden sollte, wurde in ihrem Umfang eingeschränkt. Der BRH kritisiert fundamental das Fehlen wirksamer Steuerungsstrukturen, eines zentralen IT-Budgets und eines funktionierenden Controllings, was zu einer ineffizienten und teuren Entwicklung führt.

Die Beratungsgesellschaft Deloitte war in diesem Prozess involviert, unter anderem durch eine Analyse der Datenbanklandschaft der Bundesverwaltung. Diese Studie bestätigte die starke Abhängigkeit von den Marktführern Oracle und Microsoft und mahnte an, die „Digitale Souveränität“ zu stärken. Obwohl Deloitte nicht allein für das Scheitern des Gesamtprojekts verantwortlich ist, platziert ihre Beteiligung sie im Zentrum eines Vorhabens, das von der höchsten Finanzkontrolle als kostspieliges Chaos ohne klare Strategie bewertet wird.

Capgemini, BearingPoint, IBM: Diese drei Firmen gehören, wie Deloitte, zum festen Inventar der großen IT-Rahmenverträge der Bundesregierung. Sie werden regelmäßig für Aufgaben wie IT-Architekturmanagement, Projektmanagement, Prozessdigitalisierung und Organisationsberatung herangezogen. Ihre allgegenwärtige Präsenz macht sie zu Mitgestaltern – und Mitverantwortlichen – für den Zustand der Regierungs-IT.

Die Kritik an der IT-Projektkultur des Bundes ist fundamental. Quellen beschreiben ein Umfeld im Bundesinnenministerium, in dem es „weder Zielvorgaben, noch Werkverträge“ gibt und Berater nach Zeitaufwand bezahlt werden – ein Modell, das geradezu dazu einlädt, Projekte „nie“ fertigzustellen. Diese Praxis führt zu einer Kultur der Ineffizienz und Kostenexplosion, von der zeitbasierte Abrechnungsmodelle der Berater direkt profitieren.

Ein historisches Beispiel für das Scheitern großer IT-Vorhaben des Bundes, an denen große Anbieter wie IBM beteiligt waren, ist das De-Mail-Projekt. Trotz erheblicher Investitionen und politischer Unterstützung scheiterte dieser Versuch, eine sichere und rechtsverbindliche E-Mail-Kommunikation zu etablieren, an mangelnder Akzeptanz in der Bevölkerung und bei Unternehmen. Es steht sinnbildlich für viele IT-Projekte der öffentlichen Hand, die an der Realität der Nutzerbedürfnisse vorbeigeplant werden.

Der Versuch der Bundesregierung, ihre IT zu modernisieren, ist eine Fallstudie strategischen Versagens. Das Projekt „IT-Konsolidierung Bund“ zeigt, dass das bloße Bereitstellen von Milliardenbeträgen und die Beauftragung Dutzender Beratungsfirmen ohne klare politische Führung, ohne den Aufbau interner Expertise und ohne eine funktionierende Governance-Struktur nicht zu besseren Ergebnissen führt. Stattdessen entsteht ein Teufelskreis aus steigenden Kosten, sinkenden Ambitionen und einer wachsenden Abhängigkeit von ebenjenen Beratern, die Teil des Problems sind.

Weitere bemerkenswerte Fälle: Ein Muster fragwürdiger Engagements

Neben den großen, systemischen Fehlschlägen gibt es eine Reihe weiterer Fälle, die das problematische Verhältnis zwischen Regierung und Beratern beleuchten und die wiederkehrenden Muster von Interessenkonflikten, überhöhten Kosten und mangelnder Aufsicht bestätigen.

Boston Consulting Group (BCG) und die SEFE-Affäre: Dieser Fall ist ein Lehrstück über Interessenkonflikte und die Umgehung von Vergaberecht. Im April 2022, kurz nach der Übernahme der ehemaligen Gazprom Germania (heute SEFE) durch den Bund, vergab das nun staatlich kontrollierte Gasunternehmen einen millionenschweren Beraterauftrag an die Boston Consulting Group – und zwar freihändig, ohne öffentliche Ausschreibung.

Besonders brisant: Die Vergabe erfolgte nur sechs Tage, nachdem der ehemalige BCG-Partner Egbert Laege von der Bundesregierung als Generalbevollmächtigter an die Spitze von SEFE gesetzt worden war. Sein früherer Arbeitgeber profitierte also unmittelbar von seiner neuen Position. Die Opposition kritisierte diesen Vorgang scharf als offensichtlichen Interessenkonflikt. Das zuständige Wirtschaftsministerium verteidigte die Direktvergabe mit der „äußersten Dringlichkeit“ der Situation, da das Unternehmen unmittelbar von der Insolvenz bedroht gewesen sei. Dennoch bleibt der Eindruck einer unsauberen Vergabe, bei der persönliche Netzwerke wichtiger waren als transparente Verfahren.

McKinsey und das BAMF-Engagement: Auf dem Höhepunkt der Flüchtlingskrise 2015 wurde McKinsey zur Unterstützung des völlig überlasteten Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF) herangezogen. Was als lobenswerte „pro bono“-Leistung begann, entwickelte sich schnell zu einem lukrativen Geschäft. Der Bund zahlte McKinsey für diverse Beratungsleistungen über 20 Millionen Euro.

Ein besonders umstrittener Auftrag war eine Studie zum Thema Abschiebungen. Für ein Honorar von 1,86 Millionen Euro sollten die Berater herausfinden, wie abgelehnte Asylbewerber schneller abgeschoben werden können. Dies entsprach einem durchschnittlichen Tagessatz von über 2.700 Euro pro Berater. Als die Transparenz-Plattform FragDenStaat auf Herausgabe der Studie klagte, argumentierte die Behörde zunächst, die Veröffentlichung der PowerPoint-Präsentation würde die öffentliche Sicherheit gefährden – eine Behauptung, die später fallengelassen wurde. Der Fall illustriert nicht nur die exorbitanten Kosten für Beratungsleistungen, sondern auch die Auslagerung hochsensibler, hoheitlicher Aufgaben an gewinnorientierte Unternehmen.

Ernst & Young (EY) und der Wirecard-Skandal: Der Zusammenbruch des DAX-Konzerns Wirecard ist einer der größten Wirtschaftsskandale der deutschen Nachkriegsgeschichte und ein Fall von massivem Versagen auf mehreren Ebenen. Im Zentrum der Kritik steht die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft Ernst & Young, ein Unternehmen, das regelmäßig auch Großaufträge von der Bundesregierung erhält. EY hatte jahrelang die Bilanzen von Wirecard testiert und dabei ein Loch von 1,9 Milliarden Euro übersehen, das aus erfundenen Umsätzen bestand. Die deutsche Abschlussprüferaufsichtsstelle (APAS) stellte später fest, dass EY bei der Prüfung seine beruflichen Sorgfaltspflichten verletzt hatte.

Dieser Fall ist für die Bewertung von Regierungsberatern von entscheidender Bedeutung, da er ein katastrophales Kompetenz- und Sorgfaltsversagen bei einem der größten Prüfungs- und Beratungsunternehmen der Welt offenbart. Gleichzeitig legte der Skandal das totale Versagen der staatlichen Aufsicht durch die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) offen. Die BaFin ignorierte jahrelang stichhaltige Hinweise von Journalisten der Financial Times, erstattete stattdessen Anzeige gegen die Journalisten und erließ sogar ein Leerverkaufsverbot, um die Wirecard-Aktie zu schützen. Der Wirecard-Skandal ist somit ein doppeltes Negativbeispiel: Er zeigt das Versagen eines wichtigen privaten Partners des Staates und das gleichzeitige Versagen der staatlichen Kontrollinstanzen.

Diese Einzelfälle sind keine Ausreißer. Sie untermauern die übergreifenden Themen dieses Berichts: Interessenkonflikte, die durch die „Drehtür“ zwischen Politik und Beratung entstehen (BCG/SEFE), exorbitante Kosten für fragwürdige Leistungen (McKinsey/BAMF) und ein fundamentales Versagen sowohl der Sorgfaltspflicht privater Auftragnehmer als auch der staatlichen Aufsicht (EY/Wirecard/BaFin). Das Problem ist weit verbreitet und vielschichtig.

Hub für Sicherheit und Verteidigung - Bild: Xpert.Digital

Der Hub für Sicherheit und Verteidigung bietet fundierte Beratung und aktuelle Informationen, um Unternehmen und Organisationen effektiv dabei zu unterstützen, ihre Rolle in der europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik zu stärken. In enger Verbindung zur Working Group Defence der SME Connect fördert er insbesondere kleine und mittlere Unternehmen (KMU), die ihre Innovationskraft und Wettbewerbsfähigkeit im Bereich Verteidigung weiter ausbauen möchten. Als zentraler Anlaufpunkt schafft der Hub so eine entscheidende Brücke zwischen KMU und europäischer Verteidigungsstrategie.

Passend dazu:

• Die Working Group Defence der SME Connect – Stärkung der KMU in der europäischen Verteidigung

Analyse und Empfehlungen: Den Teufelskreis durchbrechen

Die Erkenntnisse aus den oben genannten Fallstudien wurden hier zusammengefasst, um übergreifende Schlussfolgerungen über die systemischen Dysfunktionen zu ziehen und konkrete, umsetzbare Reformen vorzuschlagen.

Ein Muster der Dysfunktion: Gemeinsame Merkmale bei gescheiterten Regierungsprojekten

Die Analyse der vorgestellten Fallstudien offenbart wiederkehrende Muster, die auf tiefgreifende, systemische Probleme im Umgang der Bundesregierung mit externen Beratern hindeuten. Es handelt sich nicht um isolierte Pannen, sondern um die Symptome einer chronischen Krankheit in der Verwaltungskultur und der politischen Steuerung.

Erstens zeigt sich eine systematische Missachtung des Vergaberechts. Die wiederholte Praxis der „freihändigen Vergabe“ ohne Wettbewerb, wie sie in der Berateraffäre und im Fall SEFE dokumentiert wurde, ist ein klares Indiz dafür, dass administrative Bequemlichkeit und persönliche Netzwerke oft Vorrang vor den Prinzipien der Transparenz und Wirtschaftlichkeit haben. Rahmenverträge, die eigentlich die Effizienz steigern sollen, werden zu einem Instrument, das einen exklusiven Club von Großberatungen begünstigt und den Wettbewerb untergräbt.

Zweitens sind massive Interessenkonflikte an der Tagesordnung. Der „Drehtür-Effekt“, bei dem hochrangige Berater auf politische Spitzenposten wechseln und umgekehrt, schafft ein Umfeld, in dem objektive Entscheidungen kaum noch möglich sind. Die Fälle von Katrin Suder (McKinsey/BMVg) und Egbert Laege (BCG/SEFE) sind Paradebeispiele dafür, wie solche Wechsel zu einer Bevorzugung ehemaliger Arbeitgeber führen können. Das in der Berateraffäre aufgedeckte „Buddy-System“ zeigt, dass auch persönliche Freundschaften ausreichen, um das Vergaberecht auszuhebeln.

Drittens herrscht eine Kultur der mangelnden politischen Verantwortlichkeit. Minister wie Ursula von der Leyen und Andreas Scheuer standen politisch an der Spitze von Ressorts, in denen milliardenschwere Fehlschläge und massive Regelverstöße stattfanden. Persönliche oder weitreichende politische Konsequenzen blieben jedoch weitgehend aus. Diese Straflosigkeit auf höchster Ebene sendet ein fatales Signal an die Verwaltung und ermutigt zur Fortsetzung problematischer Praktiken.

Viertens und vielleicht am grundlegendsten ist der Mangel an interner Expertise. Die Regierung ist insbesondere bei komplexen IT-Projekten und großen Reformvorhaben nicht mehr in der Lage, diese ohne massive externe Unterstützung zu konzipieren, zu steuern und zu kontrollieren. Der Bundesrechnungshof warnt seit Jahren vor diesem Kompetenzverlust, der den Staat in eine sich selbst verstärkende Abhängigkeitsspirale treibt: Je mehr Aufgaben ausgelagert werden, desto mehr schwindet das eigene Wissen, was wiederum zu noch mehr Auslagerungen führt.

Die Aushöhlung des Staates: Konsequenzen einer entkernten Verwaltung

Die jährlichen Kosten von 240 Millionen Euro sind nur der sichtbarste Teil des Schadens. Die wahre, langfristige Gefahr der übermäßigen Abhängigkeit von externen Beratern liegt in der schleichenden Erosion der staatlichen Leistungsfähigkeit, der demokratischen Kontrolle und des öffentlichen Vertrauens.

Die erste Konsequenz ist der Verlust von institutioneller Kompetenz und Gedächtnis. Wenn Kernfunktionen wie IT-Strategie, Projektmanagement oder sogar das Finanzcontrolling systematisch an externe Firmen ausgelagert werden, verlernt der öffentliche Dienst, diese Aufgaben selbst zu erfüllen. Es entsteht eine „entkernte“ Verwaltung, die ohne ihre externen Helfer nicht mehr handlungsfähig ist. Dieser Kompetenzverlust schafft eine permanente Abhängigkeit, die schwer umkehrbar ist und den Staat langfristig schwächt.

Die zweite Konsequenz betrifft die demokratische Rechenschaftspflicht. Externe Berater sind nicht demokratisch gewählt. Sie agieren im Auftrag ihrer gewinnorientierten Unternehmen und sind primär ihren Partnern und Aktionären verpflichtet, nicht dem Gemeinwohl. Wenn diese nicht rechenschaftspflichtigen Akteure maßgeblichen Einfluss auf die Gestaltung von Gesetzen, die Steuerung von Ministerien und die Ausrichtung der öffentlichen Verwaltung nehmen, untergräbt dies grundlegende Prinzipien der demokratischen Kontrolle und Transparenz.

Die dritte und letzte Konsequenz ist die Korrosion des öffentlichen Vertrauens. Hochkarätige und teure Fehlschläge wie die Pkw-Maut, das endlose Debakel bei der Digitalisierung der Verwaltung oder die Skandale im Verteidigungsministerium schaden dem Ansehen des Staates nachhaltig. Sie nähren den Eindruck einer ineffizienten, verschwenderischen und von Partikularinteressen gesteuerten Regierung, die nicht in der Lage ist, die Gelder der Steuerzahler sorgfältig zu verwalten und grundlegende Dienstleistungen effektiv zu erbringen.

Ein Weg zur Reform: Umsetzbare Empfehlungen für Rechenschaft und Kompetenz

Die Umkehr dieses besorgniserregenden Trends erfordert mehr als nur kosmetische Korrekturen. Es bedarf eines fundamentalen Umdenkens und mutiger politischer Entscheidungen. Basierend auf den Erkenntnissen dieses Berichts und den wiederholten, aber ignorierten Empfehlungen des Bundesrechnungshofes, lassen sich folgende konkrete Reformschritte ableiten:

Reform des öffentlichen Beschaffungswesens für Beratungsleistungen: Die Nutzung von freihändigen Vergaben und intransparenten Rahmenverträgen für strategische Beratungsleistungen muss drastisch eingeschränkt werden. Für alle größeren Beratungsprojekte müssen offene, wettbewerbliche Ausschreibungen zur Regel werden. Das entscheidende Kriterium darf nicht allein der Preis sein, sondern das beste Preis-Leistungs-Verhältnis („value for money“).

Durchsetzung radikaler Transparenz: Alle Beraterverträge über einem geringen Schwellenwert müssen vollständig veröffentlicht werden, einschließlich detaillierter Leistungsbeschreibungen, der vereinbarten Liefergegenstände und der Gesamtkosten. Die Offenlegung aller beteiligten Unterauftragnehmer muss verpflichtend sein, um die Nutzung von Firmen wie der PD als undurchsichtige Zwischenhändler zu unterbinden.

Start einer „Kompetenzoffensive Öffentlicher Sektor“: Die Bundesregierung muss eine massive und nachhaltige Investition in den Wiederaufbau interner Expertise tätigen. Dies gilt insbesondere für die Bereiche IT und Digitalisierung, komplexes Projektmanagement und strategische Planung. Das Ziel muss sein, den Einsatz externer Berater zur „Ausnahme“ zu machen, wie es Kritiker seit langem fordern, und nicht zur Regel.

Etablierung klarer politischer und administrativer Verantwortlichkeiten: Für Großprojekte müssen klare Verantwortlichkeiten auf Minister- und Staatssekretärsebene definiert werden. Fehlschläge, massive Kostenüberschreitungen und Zielverfehlungen müssen spürbare Konsequenzen haben. Eine Kultur der politischen Verantwortungsübernahme muss die der Straflosigkeit ersetzen.

Stärkung des Bundesrechnungshofes: Die Empfehlungen des BRH müssen ein größeres rechtliches Gewicht erhalten. Ministerien, die sich entscheiden, die Empfehlungen der obersten Finanzkontrolle zu ignorieren, sollten zu einer formalen und öffentlichen Begründung verpflichtet werden.

Die Umkehr dieses Trends ist keine rein fiskalische Notwendigkeit. Sie ist entscheidend für die Wiederherstellung der Handlungsfähigkeit, der Integrität und der Vertrauenswürdigkeit des deutschen Staates im 21. Jahrhundert.

Ein konstruktiver Alternativansatz zur teuren Beraterflut der Bundesregierung – Bild: Xpert.Digital

Die deutsche Bundesregierung steht vor einem gravierenden Problem, das sowohl die Steuerzahler als auch die Integrität der Verwaltung betrifft: die unkontrollierte Abhängigkeit von externen Beratungsunternehmen. Der Bundesrechnungshof hat in seinem jüngsten Bericht deutliche Kritik an der mangelnden Strategie der Regierung geübt, diese kostspielige Abhängigkeit zu reduzieren. Die Zahlen sprechen eine eindeutige Sprache und offenbaren das Ausmaß dieser problematischen Entwicklung.

Diese Entwicklung ist umso beunruhigender, als der Haushaltsausschuss des Bundestages bereits 2020 eine substanzielle Reduzierung der Beraterkosten gefordert hatte. Die Bundesregierung ist diesen Forderungen jedoch nicht nachgekommen, wie der Bundesrechnungshof unmissverständlich feststellt. Stattdessen zeigen die jährlichen Beraterberichte der Regierung nur wenig Bereitschaft zu Veränderungen beim Einsatz externer Berater.

Die strukturellen Schwächen der aktuellen Herangehensweise

• Mangel an strategischer Planung
• Gefährdung der Verwaltungsintegrität
• Qualitätsprobleme und Copy-Paste-Beratung

Mehr dazu hier:

• Der innovative Alternativvorschlag: Partnerschaft mit KMU-Interessenvertretungen

Markus Becker

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