当人脉网络成为一种治理形式——而外部顾问却要用纳税人的钱来买单。

根本问题：能力概念误用

在德意志联邦共和国，近几十年来出现了两条并行的职业道路，理论上这两条道路应该各自独立发展，但实际上却日益融合：一条是政治道路，另一条是企业家/产业道路。这种融合的成果便是像弗里德里希·默茨和凯瑟琳娜·赖歇这样的政治家，他们并非凭借卓越的政策才能登上国家机构的顶峰，而是依靠更为巧妙有效的手段：数十年来系统地培育人脉网络，使得政界与私营部门之间的过渡成为一种平稳、互惠且持续的过程。.

从2016年到2020年，弗里德里希·梅尔茨担任贝莱德德国子公司监事会主席。贝莱德是全球最大的资产管理公司，其管理的资产规模超过大多数国家的经济产出。正如贝莱德自己所解释的那样，梅尔茨在监事会的角色并非运营或创业性质，而是彻头彻尾的政治角色：“为贝莱德在德国与关键客户、监管机构和相关部门建立并维护关系。”他并非企业家，而是一位协调者。与此同时，他还担任德意志交易所、德国商业银行、安盛保险和房地产公司IVG的监事会成员，并在新社会市场经济倡议（INSM）的支持协会中代表金属和电气工程行业的利益。2021年，当他重返政坛并最终当选德国总理时，所有这些关系都像无形的重担一样压在他的肩上。.

凯瑟琳娜·赖歇的职业生涯轨迹遵循着类似的结构模式。在联邦议院任职17年后，她转任市政企业协会（VKU）的高管，该协会是代表1500家市政能源和供水企业的游说团体。随后，她成为西能源股份公司（Westenergie AG）的首席执行官，该公司是E.ON集团的子公司，拥有1万名员工，运营着德国最大的天然气管网之一。她也并非传统意义上的企业家。她对企业的价值在于她与政治决策者的密切联系以及对监管体系的熟悉。凭借这些经验，她重返政坛，担任联邦经济和能源部长。.

无能的制度逻辑

任何想要理解这种职业模式为何不仅对相关个人，而且对整个经济都构成结构性危险的人，都必须理解它所产生的制度逻辑。联邦经济能源部是德国政府中最复杂的部门之一。它监管着年交易额达数千亿欧元的能源市场，制定着支撑数百万个就业岗位的产业政策，参与国际贸易和商品协定的谈判，并制定着影响深远的气候保护政策。完成这些任务所需的专业知识深度，远非一位拥有自然科学学位、且从事游说和人脉拓展工作的政治家所能轻易掌握。.

然而，国家针对这一问题却有应对之策：那就是高素质的部长级官员。联邦经济能源部（BMWi）聘用了数百名专家——经济学家、律师、工程师和行业专家——他们接受过专门培训并领取薪酬，专门负责为部长提供决策所需的分析。这些官员受制于指令，但并非必须服从。他们尽职尽责地完成法律要求的分析：即使分析结果在政治上不利，他们也尽力做到最好。而对于一位政治优先事项更多地取决于产业网络而非经济专业知识的部长来说，这正是他们面临的难题。.

该体系提供的解决方案是将工作外包给外部顾问。外部咨询公司不受部长级官员的报告要求约束，也不像国务秘书那样接受议会委员会的问责。他们只会在客户允许的范围内留下公开记录。而且，他们清楚委托方是谁，以及客户对他们的期望是什么。其结果是，国家自身积累的机构知识被系统性地规避，取而代之的是购买的、与政治领导层理念结构一致的外部意见。.

耗资十亿美元的劳民伤财之举：外部顾问给州政府造成了多大损失

这种做法的财务影响本身就令人担忧。联邦审计法院在2025年的一份审计报告中指出，德国政府在2015年至2025年的十年间，在外部咨询服务上的支出超过16亿欧元。仅2020年至2023年，支出就增长了39%，达到每年近2.4亿欧元。联邦议院预算委员会早在2020年就呼吁大幅削减外部咨询服务。但据联邦审计法院称，这一呼吁被置之不理。大多数部委甚至没有制定具体的削减目标。审计法院认为，“行政诚信”正面临风险。.

直接成本反而是最不重要的问题。真正的经济损失可能在于基于这些专家意见和咨询而做出的决策。或许最引人注目的例子就是联邦交通部长安德烈亚斯·朔伊尔执政期间的汽车收费公路项目。仅在2018年，交通部就向外部顾问支付了近1200万欧元用于收费公路的规划，尽管欧盟诉讼的法律风险早已在内部和外部被指出。然而，朔伊尔却允许在欧洲法院（ECJ）做出裁决之前签署运营合同。欧洲法院最终裁定该收费公路项目违反欧盟法律。随后，运营财团提出的损害赔偿请求高达5.6亿欧元。负责监督该项目的外部顾问却无需承担任何经济责任。他们将钱收入囊中，并逃避了所有责任。.

在乌尔苏拉·冯德莱恩执政期间，德国国防部的咨询丑闻揭示了一种结构上完全相同的模式。据《明镜周刊》报道，时任国防部国务秘书卡特琳·苏德本人曾多年担任麦肯锡公司董事，她将“众多麦肯锡时期的同事带入国防部”，并向其前东家麦肯锡授予了数百万欧元的合同。联邦审计法院认定，国防部“一直受到某些咨询公司和个人的支持”，并且“经常坚持聘用特定的咨询顾问”。据估算，仅在2020年，国防部在外部咨询方面的支出就高达1.549亿欧元，在所有联邦部委中位居榜首。由于国防部在回答议会质询时系统性地隐瞒了授予分包商的合同，因此议会对此并不完全知情。.

有利专家意见的结构性反常现象

咨询模式最具经济危害性的并非财务层面，而是认知层面：外部委托撰写的报告往往系统性地旨在证实而非挑战客户的政治信念。这并非臆测，而是有据可查的发现。.

在赖歇领导下的经济事务部，绿色和平组织的调查显示，2025年8月发布的EWI能源转型监测报告原稿与2025年9月发布的版本之间至少有28处实质性修改。关于新建燃气发电厂风险的关键段落被淡化，专家认为能源转型成本被严重夸大，而该研究所认为必要的行动建议在部长级版本中却变成了可选项。这份报告的撰写机构是科隆大学的EWI，它受BET咨询有限公司牵头的财团委托——这两家机构都与化石燃料公司E.ON和RWE有着千丝万缕的联系。结果是：这位来自E.ON企业集团的部长，委托同样来自该集团的专家撰写了一份支持其自身政策的分析报告。而这一切都由纳税人买单。.

在2023年的一份里程碑式报告中，联邦审计法院精准地阐述了这一问题的系统性逻辑：“当联邦政府聘用外部顾问时，公共利益与企业盈利导向在公共行政的核心领域发生冲突。这种做法对联邦预算和行政诚信构成特殊风险。”咨询公司追求的是自身作为承包商的持续生存。它们并非通过科学意义上的质量，而是通过客户满意度来实现这一目标。其成果越令人满意，获​​得后续合同的可能性就越大。这种激励机制是独立政策建议的敌人。.

政客们也从这种安排中获益。《明镜周刊》早在2019年就对此做了精辟的描述：政客们可以援引“外部且所谓独立的专家意见”来为自己的决策辩护。这便构建了一张修辞上的安全网：如果一项措施失败，责任由顾问承担，而非部长；如果措施成功，部长则坐享政治回报。风险被外部化，收益被内部化。对于委托的政客而言，这是一种理性上更优越的安排；但对于经济而言，这却是一场灾难。.

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为什么这对经济来说尤其危险

这种情况造成的经济损失并非抽象的，而是体现在三个不同但又相互关联的方面。.

第一个渠道是直接错配渠道。

基于专家有利意见的能源政策决策会将投资引向错误的方向。如果来自天然气行业的外部顾问帮助德国获得直至2036年的长期天然气供应合同，而不是加快可再生能源的扩张，那么这些合同将使资本和基础设施至少在未来十年内被锁定在一项国际成本高于国内生产的绿色电力的技术上。能源观察组织（Energy Watch Group）计算得出，与提前至2035年扩张相比，将可再生能源扩张推迟到2045年将产生3200亿欧元的额外成本。这3200亿欧元并非抽象数字——它代表着企业因失去国际竞争力而增加的能源成本，以及家庭购买力下降的损失。.

第二个渠道是监管渠道。

一位与化石燃料公司关系密切的经济部长，其主要外部顾问也出身于同一背景，制定出的法规偏袒这些公司的利益。这并非阴谋论，而是制度性必然导致的后果。如果取消小型光伏系统的上网电价补贴，中小企业和家庭用户将失去自给自足的途径，而大型能源供应商则能巩固其客户群。如果某些地区取消风能和太阳能的优先规则，中小企业投资的项目的盈利能力将会下降。监管系统性地将市场力量从分散的小型企业转移到老牌企业手中。这与自由市场的理念背道而驰。.

第三个渠道是能力侵蚀渠道

当各部委系统性地忽视自身资源而依赖外部顾问时，它们会逐渐丧失独立评估复杂问题的能力。联邦审计法院明确警告，政府对外部顾问的依赖，尤其是在信息技术等战略关键领域，以及能源和产业政策领域，会导致公共部门无法评估其所获专家意见的质量。一个无法判断专家意见质量的部委，就失去了对其自身政策的控制权。届时，决策不再由民选立法机构做出，而是由接受委托的咨询公司做出。.

旋转门原理作为一种系统性风险

政商之间的“旋转门”现象由来已久，早于现任政府。但弗里德里希·默茨领导下的内阁构成赋予了这一现象新的维度。据abgeordnetenwatch.de网站2025年的研究显示，默茨内阁中有多位部长在就任前曾担任游说者、管理顾问或企业高管。这使得政府的结构性构成恰恰是由其本应监管的利益集团的代表组成。.

根本问题在于经济学家所说的“监管俘获”：监管机构逐渐被其监管对象所在的行业所掌控。监管俘获并非源于公开的腐败，而是源于更为隐蔽的机制：共同的世界观、私人关系，以及一种心照不宣的信念——即对行业有利的，对国家也有利。当总理来自全球最大资产管理公司的圈子，而经济事务部长来自最大的区域能源供应商的圈子时，监管俘获就不再是理论上的风险，而是结构性的现实。.

LobbyControl在其关于默茨政府的游说档案中记录了现任政府成员的前客户如何直接从立法程序中获利。例如，联合执政协议明确省略了对“多年生化学物质”PFAS的禁令，而PFAS的禁令直接有利于与政府关系密切的化学工业。这仅仅是巧合吗？或许是。但这是否是一种模式？毋庸置疑。.

矛盾之处尽在其中

这正是整个体系的根本矛盾所在：梅尔茨和赖歇公开标榜自己是企业的代言人。赖歇强调供应安全、价格可承受性和产业竞争力，而梅尔茨则强调需要加强德国作为商业中心的地位。两人都自诩为务实的现实主义者，认为在经历了“交通灯联盟”的意识形态洗礼之后，他们终于再次开始倾听企业的需求。.

但这些在实践中意味着什么？通过天然气合同保障供应安全直至2036年，这将再次使德国陷入地缘政治依赖，并长期推高能源成本。通过降低上网电价补贴来降低能源价格，而上网电价补贴曾推动对分散式可再生能源的投资，并本可减少对高价大型企业的依赖。通过低到专家称之为“顺势疗法”的工业用电价格来提升工业竞争力。此外，还有一项外部咨询业务，将数百万美元的纳税人资金投入到咨询公司，而这些公司无需对其建议负责，但其建议却影响着价值数十亿美元的投资决策。.

矛盾之处不在于梅尔茨和赖歇想要损害经济，而在于他们一方面声称代表整个经济利益，另一方面却让经济中的特定群体——他们自身出身且与之联系紧密的群体——受益。他们所代表的经济体是大型企业、金融投资者和化石燃料基础设施运营商的经济体。被排除在外的经济体包括中小企业、公民能源合作社、太阳能先驱、储能初创企业，以及数百万家庭。这些家庭作为产消者，如果拥有必要的监管框架，本可以为能源转型成功做出贡献。.

不负责任的商业模式

顾问-政客复合体最具破坏性的方面在于它彻底瓦解了问责制。在一个运转良好的民主制度中，部长对其决策负有政治责任。他们可以接受议会质询，通过不信任投票被罢免，并接受公众的评判。而外部顾问则不受任何此类约束。.

联邦审计法院在其2023年的报告中明确指出这是一个问题：由于许多合同不符合报告要求或记录不透明，议会对咨询服务的监督无法得到保障。在之前的报告中，审计法院曾谈到“令人震惊的采购做法”。例如，某部委支付了17,200欧元聘请外部顾问记录一次委员会会议纪要——而这项工作任何工作人员都可以胜任。另一部委则支付了5,900欧元，仅仅是为了回答一次议会质询。这些并非个例，而是系统性问题的征兆。.

这意味着什么？这种网络政治管理模式——管理者缺乏深厚的专业知识，却运营着一个复杂的部门，并依靠自身网络中的外部顾问来弥补能力不足——不仅在民主理论层面存在问题，而且在经济上也极具破坏性，因为它会导致系统性的误判，累计损失高达数十亿美元，并且削弱了国家长期行动的能力。一个不再了解自身认知、并将核心职能委托给私营企业的国家，将在数十年内丧失独立治理的能力。.

公民运动“金融转型”（Finanzwende）的政治学家兼游说专家格哈德·希克（Gerhard Schick）在梅尔茨重返政坛时这样说道：关键问题在于他支持何种经济活动——是为公众利益提供服务，还是以“欺诈和幕后交易”为常态。这个问题并非个人问题，而​​是结构性问题。而现任政府的结构给出了明确的答案。.

这就需要真正的解决方案。

反对这一体系的方案并不难描述，但在政治上却难以推行。首先，它要求设立至少五年的严格“冷却期”，在此期间，政治人物卸任后不得从事任何在其曾监管过的领域内的活动。德国自2015年起正式实行了这样的“冷却期”，但期限过短，执行力度不足，因此效果有限。其次，它要求政府大力发展内部专业能力，而不是依赖外部顾问。联邦审计法院多年来一直呼吁这样做。第三，它要求建立一个全面的游说登记制度，并具备完全透明的要求，不仅包括正式登记，还要记录所有对法律法规的实质性影响。.

像默茨和赖歇这样的政治人物不会认真推行此类措施，因为这会损害他们赖以生存的体制。这并非对他们道德的批判，而是对他们所处体制的结构性描述。体制具有自我延续性。而迄今为止，拥有外部咨询机构的网络政治管理体系，已经证明比议会所有改革诉求都更具韧性。.