重组欧洲：欧盟如何斥资 8000 亿欧元重组国防 – 图片来源：Xpert.Digital
布鲁塞尔的转折点：关于欧洲历史性军备扩张的所有事实
冯德莱恩的国防开支数十亿美元：谁来决定、谁最终买单？
欧洲的安全政策正处于历史性的转折点。乌克兰战争造成的现实是，欧洲的问题不再是是否需要为国防做出更多努力，而是如何以及以多快的速度做出努力。数十年的和平红利已经耗尽，对战略自主和强大可靠的国防能力的呼声比以往任何时候都更加强烈。
在这一新的紧迫性下，欧盟委员会提出了“欧洲重新武装计划/2030战备计划” – 一项雄心勃勃、影响深远的倡议，旨在到2030年筹集至少8000亿欧元的额外国防投资。但这笔巨款将如何筹集？这一模式转变将带来哪些政治、经济和法律后果？该计划建立在五大支柱的多重基础之上：一项由联合债务融资的新贷款工具（SAFE）、欧盟对国家支出财政规则前所未有的放宽、区域资金的灵活再分配、欧洲投资银行作用的扩大以及对私人资本的大规模动员。
然而，此次攻势并非毫无争议。它引发了一场关于欧盟未来的深刻辩论：如何将必要的国防能力增强与长期经济稳定和债务规则相协调？更多的资金是否会自动带来更有效、更一体化的欧洲防务，还是会加深国家分裂？当通过紧急条款决定决定性措施时，欧洲议会的民主监督又将发挥什么作用？除了官方计划之外，其他一些有时较为激进的想法也在流传，例如建立一个单独的“军备银行”，这进一步加剧了争论。
以下全面的问答将这个复杂的主题分解成易于理解的几个部分。它详细探讨了“重新武装欧洲计划”的各个支柱，分析了其背后的法律和财务机制，总结了专家们的关键观点，并阐述了欧盟机构的立场。它有助于理解欧洲几十年来面临的最重大的政治决策之一 – 这一决策将极大地影响欧洲大陆的战略、经济和政治未来。
为什么欧盟国防工业的融资突然成为如此重要的问题？
近年来，欧盟国防工业的融资问题日益受到关注，但决定性的转折点无疑是2022年俄罗斯无端入侵乌克兰。这一事件从根本上改变了欧洲的安全格局，并为国防议题的讨论注入了新的紧迫性和活力。此前的讨论往往局限于战略自主的理论概念，如今已被欧盟边境战争的严酷现实所取代。不仅需要加强自身的国防能力，还需要向乌克兰提供物质和财政支持，这迫使成员国和欧盟机构迅速采取行动。《2022年战略指南》（概述了欧盟至2030年的安全和防务措施）以及同年欧盟领导人发表的《凡尔赛宣言》等文件反映了这种范式转变。人们意识到欧洲的和平与稳定不再是理所当然的，这使得国防融资从一个利基问题变成了政治议程上的首要任务之一。
这是欧盟首次提供国防资金吗？
并非如此，欧盟资金用于国防相关用途并非全新现象，但资助范围和性质已发生巨大变化。欧洲国防基金（EDF）奠定了基础。该基金是在2021-2027多年期财政框架（MFF）下设立的，并以先前的试点项目和筹备行动为基础。EDF的法律依据是《欧洲联盟运作条约》（TFEU）第173条，该条赋予欧盟在工业竞争力领域的权力。这种方法巧妙地规避了欧盟预算禁止为涉及军事或国防的项目提供资金的规定（TFEU第41(2)条），专注于加强国防工业的工业和技术基础。后来，在此基础上，又出台了更具体的措施，例如《弹药生产支持法》（ASAP）和《通过联合采购的欧洲国防工业法》（EDIRPA）。与今天讨论的金额和机制相比，这些早期举措规模较小。然而，它们为今天更为雄心勃勃的议程铺平了道路并树立了法律先例。
当前国防举措的更广泛的政治背景是什么？
当前的举措是欧盟更广泛战略调整的一部分。在主席乌尔苏拉·冯德莱恩的领导下，欧盟委员会已将安全与防务列为2024-2029年任期的首要任务。冯德莱恩在其政治指导方针中重申了致力于建立“欧洲防务联盟”的承诺。这一愿景超越了单纯的融资机制，旨在更深层次地整合和协调成员国的防务政策。2025年3月发布的《欧洲重新武装计划》以及首份《欧洲防务白皮书》的准备工作正是这一战略的具体体现。这份白皮书将融资 – 以及工业和能力 – 列为未来欧盟防务的关键支柱之一。这些提议也反映了恩里科·莱塔关于单一市场的影响力报告和马里奥·德拉吉关于竞争力的影响力报告的建议，这两份报告都强调需要减少官僚主义障碍，并整合欧洲能力以参与全球竞争。因此，这是整合欧盟经济、工业和安全优势的一项协同努力。
欧洲“重新武装”计划/“2030准备”：详细分析
重新武装欧洲计划/准备2030到底是什么？
“欧洲重新武装计划/战备2030”是欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩于2025年3月4日提出的一项战略提案。其总体目标是到2030年筹集超过8000亿欧元的额外国防投资。该计划直接应对了欧洲不断变化的安全形势，旨在使成员国能够大幅增加国防开支，增强欧洲国防工业，并提升欧盟的战略自主权。它并非一项单独的立法，而是基于五大关键支柱的一揽子措施，并利用各种财政和监管手段来实现这一雄心勃勃的目标。由于一些成员国，尤其是意大利和西班牙的担忧，“欧洲重新武装计划”原名被扩展为“欧洲重新武装计划/战备2030”，以更加注重战备能力，而非单纯的军备。
哪五大支柱构成了该计划的基础？
该计划围绕五大支柱构建，共同调动必要资源，实现战略目标：
- 一项名为“欧洲安全行动”（SAFE）的新金融工具将通过联合发行债券为联合国防采购提供高达1500亿欧元的贷款。
- 通过启动《稳定与增长公约》的国家豁免条款，为成员国提供更多的国防开支财政空间，加强国防融资。
- 更加灵活地利用现有的欧盟工具，特别是凝聚基金，将资源重新分配给国防相关项目。
- 欧洲投资银行（EIB）的作用得到扩大，其对安全和防务项目的资助也增加了。
- 通过进一步发展储蓄和投资联盟来调动私人资本，为整个国防部门建立可持续的融资基础。
该计划在最高政治层面受到怎样的欢迎？
在2025年3月举行的欧洲理事会特别会议上，该计划获得了欧盟各国元首和政府首脑的普遍认可。他们认识到乌克兰战争带来的生存挑战，并对欧盟委员会启动《稳定与增长公约》中的豁免条款以促进国家支出的意图表示欢迎。他们注意到1500亿欧元安全外汇储备（SAFE）贷款工具的提议，并呼吁欧盟理事会迅速对其进行审议。他们还支持欧洲投资银行扩大对国防工业贷款的计划。各国元首和政府首脑强调加快所有加强欧洲防务能力的举措的紧迫性，并重申一个更强大的欧盟将对跨大西洋安全做出积极贡献，并与北约形成互补——北约仍然是大多数欧盟成员国集体防御的基石。同时，他们呼吁欧盟委员会探索新的欧盟范围内融资来源的更多选择，并促进私人资金的调动。
专家们对该计划的初步反应是什么？
专家们的反应褒贬不一，可以概括为“积极但谨慎”。例如，欧盟法教授保罗·德米内认为该计划是一个重要的政治信号，也是加强欧盟委员会在国防政策中作用的第一步。然而，他警告称，该计划仍然严重依赖国家支出，因此并未解决市场碎片化和缺乏互操作性等核心问题。他认为，预计的8000亿欧元目标可能无法完全实现，而且一些更具雄心的工具，例如按照“下一代欧盟”（NGEU）的模式或通过欧洲稳定机制（ESM）进行联合借款，也尚未得到实施。其他专家，例如国际战略研究所的费内拉·麦格蒂，则强调了经济风险。虽然他们承认增加支出的必要性，但他们警告称，放松财政规则和设立预算外资金可能会危及成员国的长期债务可持续性，尤其是在人口结构变化和气候变化带来的现有财政压力下。总的思路是，现在必须采取切实可行的、经过深思熟虑的措施来兑现这一政治信号，才能产生效果。
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欧洲重新武装计划：欧洲国防的新金融工具
重新武装欧洲计划：欧洲国防的新金融工具 – 图片来源：Xpert.Digital
第一支柱：国家外汇管理局贷款工具
“欧洲安全措施”（SAFE）到底是什么？
SAFE是一项拟议的新型金融工具，旨在作为“重新武装欧洲计划”的核心组成部分。该计划设想由欧盟委员会代表欧盟在资本市场上筹集高达1500亿欧元的资金。这些资金随后将以长期贷款的形式转贷给成员国。这些贷款的具体用途是为欧洲国防技术与工业基地（EDTIB）的紧急大规模公共投资提供资金。具体而言，这些资金将用于联合采购关键国防装备，例如弹药、导弹、火炮系统，以及太空、人工智能和网络防御领域的能力。该工具的设计运行期限为五年（2025-2030年），旨在提供短期至中期的种子资金。
国家外汇管理局应建立在什么法律基础上？会产生哪些程序后果？
委员会提议根据《欧洲联盟运作条约》第122条设立国家外汇管理局（SAFE）。该条款是一项紧急文书，允许理事会根据委员会的提议，在成员国因其无法控制的特殊事件而陷入困境或面临严重困境威胁时采取措施。这一法律基础的关键程序后果是，它将欧洲议会排除在常规立法程序之外；相关决定仅由理事会做出。在新冠疫情期间设立国家欧盟复苏基金时，情况就已如此，并引发了议会的强烈不满。为此，双方商定了一项“预算审查程序”，该程序至少赋予议会在审查此类措施的预算影响方面发挥咨询作用，但没有正式的共同决策权。
使用外管局贷款需要什么条件？
资金的使用须遵守明确的条件，以确保实现该计划的目标。最重要的条件是联合采购。一个项目必须由至少两个成员国实施，或者由一个成员国与乌克兰或一个欧洲自由贸易联盟/欧洲经济区国家共同实施。此外，该提案还包含一项“欧洲优先条款”。该条款规定，参与采购的承包商及其主要分包商必须在一个成员国、一个欧洲经济区/欧洲自由贸易联盟国家或乌克兰拥有基础设施和生产设施。另一个重要条件是，来自这些国家的零部件价值不得低于最终产品总预估成本的65%。此举旨在确保资金主要用于加强欧洲及其盟国的国防工业，并减少对非欧洲供应链的依赖。
专家们对 SAFE 工具具体提出了哪些担忧？
CSDS 的 Daniel Fiott 强调了几个关键点。首先，欧盟国防融资从传统的、通常基于赠款（例如 EDF）的方式转向纯粹的贷款工具引发了一些问题。贷款必须偿还，这可能会给一些成员国，尤其是那些公共债务已经很高的国家，带来沉重的负担，并阻碍它们参与。此外，富裕国家可能不需要这些贷款，而贫穷国家可能无力承担，这将削弱该工具的整体效果。其次，目前尚不清楚将使用哪些标准在成员国之间分配贷款，以及如何在各国具体的国防需求和对乌克兰的支持之间取得公平的平衡。然而，最大的担忧是，如果设计不当，该工具可能会加剧而不是减少国防采购领域的国家分裂，因为每个成员国都可能倾向于为本国的工业争取“属于自己的”份额，而不是建立一个真正一体化的欧洲基地。
支柱二：放宽国家支出的财政规则
欧盟关于国防开支的财政规则究竟应如何放宽？
该计划提议利用欧盟新改革的经济治理框架，赋予成员国更大的国防开支灵活性。这将通过协调一致地启动“国家豁免条款”（NEC）来实现。该条款适用于成员国无法控制、且对其公共财政产生重大影响的特殊、特定国家情况。与在经济严重衰退时适用于整个欧盟或欧元区的一般豁免条款不同，NEC 可以更有针对性地使用。一旦启动，所谓的“控制账户机制”将生效。这意味着，在评估成员国是否遵守其支出路径时，任何额外的国防开支将暂时不会被记录为借方。但是，它将继续被记录为一项条目，以保持财政透明度并强调例外情况的临时性。
这些费用有没有上限或者具体定义？
是的，欧盟委员会在其通报中提出了一些指导方针，以防止滥用并确保财政可持续性。额外的灵活性将被限制在每个国家每年国内生产总值（GDP）的1.5%以内。此外，该条款的适用期限最长为四年。“国防开支”的定义将基于国际公认的《政府职能分类》（COFOG）。该类别范围广泛，不仅包括军事装备和基础设施的采购，还包括军队使用的两用物品支出、人员成本、培训以及对其他国家的军事援助。欧盟委员会估计，这一机制可以在未来四年内为整个欧盟释放约6500亿欧元的额外国防开支。
这种方法的潜在风险和缺点是什么？
专家认为这里存在重大风险。国际战略研究所的费内拉·麦格蒂警告说，放宽债务规则虽然会在短期内创造财务灵活性，但可能会加剧许多成员国的长期债务问题。公共财政已经面临人口老龄化、医疗成本上涨以及绿色转型所需的巨额投资的压力。额外的国防债务可能会危及经济稳定。雅克·德洛尔研究所的伯特兰·德·科尔杜强调的另一个风险是重复和低效。如果每个成员国都各自增加支出，而没有强有力的欧洲协调和联合采购，这将导致市场持续分裂。结果可能是27个国家分别优化，但效率低下且成本高昂，而不是建立一个具有可互操作系统的一体化欧洲国防市场。因此，这一支柱的成功关键在于能否成功地将国家支出与欧洲战略目标联系起来。
支柱三：凝聚基金的重新分配
用于地区发展的资金如何用于国防？
其构想是允许成员国将未承诺的欧洲区域发展基金 (ERDF) 资金重新分配给国防相关项目。这并非自动重新分配，而是成员国在其正在进行的凝聚力政策计划中期审查框架内可以行使的一种选择权（根据 (EU) 2021/1060 条例第 18 条）。国防工业通常是重要的区域雇主和创新驱动力。因此，项目设计既可以增强国防能力，又可以促进区域发展，例如通过投资军事基地基础设施、研发中心或培训国防工业员工。欧盟委员会已宣布，其计划提出措施，使这一重新分配程序更加灵活和具有吸引力。
凝聚力政策以前曾用于危机应对吗？
是的，近年来，凝聚力政策已被证明是应对突发危机的灵活工具。例如，在俄罗斯入侵乌克兰后，欧盟启动了“欧洲难民凝聚力行动”（CARE）和“快速关怀”（FAST-CARE）倡议。这些倡议使成员国能够快速、便捷地使用凝聚力资金接收和照顾难民，并应对战争造成的经济后果。这些先例表明，只要有政治意愿，重新分配资金在原则上是可能的。
对于这种资金重新分配是否存在任何担忧？
是的，确实存在一些重大担忧，尤其是来自区域代表和传统凝聚力政策倡导者的担忧。欧洲区域委员会在一份意见书中呼吁严格限制此类资金重新分配，并将其重点放在促进区域、经济和社会凝聚力的项目上。例如，这可能包括支持现有的区域国防集群。最大的担忧是，如果资金越来越多地被转移到其他国家优先事项上，凝聚力政策的初衷 – 缩小欧盟区域间经济差距 – 将受到损害。欧洲议会下一届多边融资框架（MFF）的报告员也强调，需要增强欧盟预算的危机应对能力，以便凝聚力基金不会被经常用作应急储备，而可以用于其实际的长期投资目标。
支柱四：欧洲投资银行（EIB）的作用
欧洲投资银行迄今在国防融资方面发挥了什么作用？
传统上，欧洲投资银行（EIB）——欧盟的“内部银行”——在国防融资方面的作用受到严格限制。其章程和贷款政策明确排除了对武器、弹药和纯军事基础设施等致命性物资的融资。然而，它被允许为所谓的“两用”产品 – 既可用于民用也可用于军用的技术和服务——提供融资。例如，卫星通信、网络安全技术和先进材料。2022年俄罗斯入侵后，EIB推出了“欧洲战略安全倡议”（SESI），承诺为此类两用项目提供高达60亿欧元的资金，后来到2027年将这一数字增加到80亿欧元。然而，国防装备的核心融资仍然是禁忌。
欧洲投资银行的政策已经做出或提议了哪些改变？
面对来自众多成员国的巨大政治压力，欧洲投资银行大幅放宽了其政策。其中至关重要的一步是于2024年5月废除了两用项目预期收入中50%以上必须来自民用的规定。这为更具军事重点的项目打开了大门。2025年3月，新任欧洲投资银行行长纳迪亚·卡尔维尼奥提出了更为深远的改革方案，其中包括明确为“非致命性”国防产品（例如边境管制技术、抗干扰系统或关键基础设施）提供融资。然而，最重要的提议是建立一条永久性的国防融资渠道，将该领域提升到与此前可持续性和凝聚力等优先事项同等的战略高度。欧洲投资银行董事会已批准扩大这一资格，旨在使该领域的投资“至少翻一番”。
支柱五：调动私人资本
为什么调动私人资本对该计划如此重要？
欧盟成员国的公共预算已面临巨大压力。因此，动员私人资本对于弥补国防领域巨大的资金缺口至关重要。从风险投资家到大型养老基金和银行，私人投资者管理着数万亿欧元的资金。“欧洲重组计划”（ReArm Europe Plan）旨在将部分此类资金引入欧洲国防工业。这对于国防领域的中小企业（SME）和初创企业尤为重要，因为它们通常难以获得融资，但对创新至关重要。
“储蓄与投资联盟”应如何提供帮助？
储蓄与投资联盟是一个旨在深化和整合欧洲资本市场的长期项目。它包括银行联盟和资本市场联盟的完善。其目标是创建一个真正的单一金融服务市场，使资本能够更自由地跨境流动。这样一个一体化的市场将使包括国防工业在内的企业更容易、更低成本地筹集资金。它还将扩大投资者的投资机会。通过减少监管障碍和促进跨境投资，储蓄与投资联盟旨在调动欧洲人巨额的私人储蓄，并将其引导至绿色和数字化转型等战略重点，以及国防工业。
国防领域私人融资面临哪些障碍？
一个关键障碍是所谓的ESG（环境、社会和治理）标准，这些标准已成为许多机构投资者（例如银行和养老基金）投资策略的核心组成部分。国防领域通常被归类为不可持续行业，并被排除在投资之外。这种不愿投资武器制造公司的心态，是融资的一大障碍。政策制定者面临的挑战是如何创建一个能够解决这些问题的监管环境，或许可以通过更细致地看待“国防”作为对国家和欧洲安全的贡献，从而将其视为一项社会福利，同时又不损害负责任投资的基本原则。
枢纽安全和防御 – 建议和信息
安全和防御枢纽 – 图像：XPERT.DIGITAL
安全与国防枢纽提供了良好的建议和当前信息，以有效地支持公司和组织在欧洲安全和国防政策中的作用。在与中小企业连接工作组的密切相关的情况下，他特别促进了中小型公司（SME），特别是希望进一步扩大其在国防领域的创新力量和竞争力。作为中心接触点，枢纽在中小型企业和欧洲国防战略之间建立了决定性的桥梁。
适合：
这将使欧盟能够加强预算之外的国防资源
欧盟如何在预算之外加强国防资源 – 图片来源：Xpert.Digital
超越“重新武装欧洲计划”的替代融资思路
正在讨论哪些替代融资模式？
除了“重新武装欧洲计划”中的支柱内容外，政界和专家圈还在讨论其他一些想法。其中最突出的一点是建立一个专门的“军备银行”，或者将其扩展为“国防、安全和韧性银行”（DSRB）。另一个想法是在下一个多年期财政框架中直接增加欧盟国防预算。最后，还讨论了使用新冠复苏基金（RRF）中未使用的贷款，尽管这一方案被认为不太现实。
“军备银行”背后的想法是什么？
“军备银行”的构想受到欧洲复兴开发银行（EBRD）模式的启发，旨在创建一个灵活且专业的融资工具，不受欧盟条约和欧盟预算的限制。这样的银行并非由欧盟整体出资，而是由参与国直接出资，并由其国家担保。这将带来诸多优势：
- 这将规避欧盟条约对军费开支的法律限制。
- 该机制允许自愿参与。奥地利、爱尔兰或马耳他等中立的欧盟成员国无需参与，也没有否决权。
- 它还可以向英国或挪威等非欧盟国家开放，这将扩大金融基础并加强欧洲的安全合作。
该银行可以为购买军事装备和投资国防工业提供低息贷款，从而调动大量资源。
拟议的国防、安全和弹性银行（DSRB）有何不同？
国防安全审查委员会（DSRB）的概念更为广泛。它不仅为传统国防领域提供资金，还将投资于更广泛的社会韧性，例如关键基础设施、能源安全或网络攻击和虚假信息防护。它将提供低息贷款和设备租赁模式，并为商业银行对冲风险，以促进融资，尤其是为小型国防公司提供融资。一项关键但颇具争议的初始融资方案是使用冻结的俄罗斯央行资金，或至少是使用冻结的资金产生的收入。通过独立于欧洲投资银行，DSRB将能够更加灵活地运作，并且不受其限制性贷款准则的约束。
增加欧盟预算是一种选择吗？
是的，欧洲议会的许多议员都支持这种做法，因为它将确保最大程度的民主监督。欧盟国防和航天事务专员安德留斯·库比柳斯提议，从2028年开始，在下一个多年期财政框架（MFF）中为国防拨款约1000亿欧元。这将比目前的资金大幅增加。虽然欧盟预算可能无法为军事行动提供资金，但它可以像现在这样，支持工业基础、研发、军事机动性和两用项目。然而，目前欧盟预算几乎没有回旋余地。标题5“安全与国防”仅占总支出的1.3%左右。大幅增加预算需要成员国就总体预算规模和优先事项分配进行艰难谈判，但这将是最透明且议会可控制的途径。
欧洲议会的立场
欧洲议会对这些计划的总体立场是什么？
在2025年3月的一次全体辩论中，欧洲议会绝大多数政治团体表达了对加强欧洲防务能力的根本支持。许多欧洲议会议员对欧盟委员会的倡议表示欢迎，认为这是朝着正确方向迈出的重要且必要的一步。他们重申了议会长期以来对加强欧盟安全的承诺，并强调有必要继续支持乌克兰，增强欧盟的战略自主权，尤其是在俄罗斯的侵略行为和跨大西洋伙伴关系的不确定性背景下。
议会提出了哪些具体关切和批评？
尽管欧洲议会议员们普遍同意这一观点，但他们也提出了一些重要的担忧。其中一个关键的批评点是欧盟委员会提出的《安全与自由法案》（SAFE）的法律基础，即《欧洲联盟运作条约》第122条。许多欧洲议会议员警告称，不应通过使用紧急条款系统性地将议会排除在立法程序之外。他们认为，这是对民主监督和问责的威胁。另一个关键点是对资金优先顺序的担忧。几位欧洲议会议员强烈警告称，增加国防开支绝不能以牺牲绿色和社会转型或研发资金为代价。他们呼吁制定一项平衡的战略，避免将安全与其他未来挑战对立起来。
议会对未来提出了哪些要求？
除了批评之外，欧洲议会议员还提出了明确的要求。许多议员强调，“重新武装欧洲计划”虽然只是一个开端，但必须将其纳入长期、全面的欧洲防务战略。仅仅增加投入是不够的，还必须“更好地、更协调地”投入。这包括加强联合采购、减少碎片化，以及确保关键原材料的供应。欧洲议会议员呼吁欧盟委员会加强外交努力，制定一项基于投资和团结的欧盟战略，以可持续地维护欧洲主权。此次辩论表明，议会愿意支持更强有力的防务政策，但前提是该政策必须以透明、民主合法且战略合理的方式实施。
建议 – 计划 – 实施
