欧盟国家防御模块化系统：北约框架国家概念——图片来源：Xpert.Digital
欧洲军队规模是否过小？德国提出的方案旨在提高北约的作战效能。
### 北约小国如何“对接”德国联邦国防军，以及这为何能增强各方实力 ### 德国联邦国防军如何成为欧洲防务的支柱 ### 聚焦德国的核心作用和战略重要性 ### 框架国家概念：鲜为人知的北约最重要战略背后的真相 ### 乌克兰危机使其变得至关重要：正在重新定义欧洲安全的北约概念 ### 一国引领，多国跟随：德国如何革新欧洲军事合作 ###
什么是框架国家概念？它是如何产生的？
框架国家概念是北约内部军事合作最重要的途径之一。当我最初参与这项倡议时，最根本的问题就是它的起源和根本动机。
“框架国家概念”起源于2013年，当时的德国国防部长托马斯·德梅齐埃提出了这一倡议。有趣的是，该概念的首次公开宣布颇具偶然性。2013年6月，在一次北约会议上，德梅齐埃宣布德国将制定一项新的合作倡议——这一声明甚至令他自己的国防部都感到惊讶。
这一看似突如其来的声明，实际上是对欧洲防务格局进行系统分析的结果。德国国防部内几位具有远见卓识的人士意识到了将联邦国防军“欧洲化”的契机，从而为“框架国家概念”奠定了基础。
最初是什么样的情况促成了这一概念的形成？
框架国家概念的制定是基于对2010年代初欧洲安全形势的冷静评估。多种因素促使人们认识到，有必要开展新的军事合作。
最重要的导火索是欧洲军费开支的持续下降。这一事态发展导致欧洲各国大幅削减武装力量，美国对此予以强烈批评。欧洲各国的武装力量规模都已小到难以单独发挥重要作用。俄罗斯拥有超过一百万的士兵，而欧洲各国的武装力量规模则从爱沙尼亚的约6400人到法国的约20万人不等。
这种不均衡的分配导致欧盟和北约三分之一的国家兵力不足2万人，而八个国家却占了欧洲武装力量的80%。与此同时，指挥、后勤和侦察等基本军事能力以及防空和医疗支援等专业领域的能力日益匮乏。
德国联邦国防军的军事策划者们认识到，推动“框架国家概念”发展的主要动力源于欧洲军费开支的下降。这种情况清楚地表明，欧洲各国只有集体拥有所有必要的军事能力。
国家概念框架是谁提出的？他们的动机是什么？
框架国家概念主要由德国在联邦国防部长托马斯·德梅齐埃的领导下制定。德国的这项倡议源于其认识到自身需要在欧洲安全架构中发挥更积极的作用。
德国提出这一概念的动机是多方面的。一方面，德国希望重新聚焦北约国家间的防务合作问题。德国试图在不明确提及领导或霸权的情况下，确立其在欧洲防务合作领域的领导地位。
托马斯·德·梅齐埃特意选择北约作为提出这一概念的平台。这一决定反映了德国希望将自身塑造成一个可靠的军事伙伴，并消除外界对德国可靠性的疑虑。因此，框架国家概念标志着跨大西洋责任分担迈出了重要一步。
在 2013 年 6 月首次宣布之后，国防部花了几个星期的时间才向北约秘书长提交了一份具体的“思考题”文件，该文件准备在 10 月份举行的下一次国防部长会议上进行讨论。
框架国家概念的最初目标是什么？
框架国家概念的目标从一开始就雄心勃勃且涵盖多个方面。其首要目标是促进欧洲各国联合、系统地发展军事能力。这既包括追求长期目标，也包括同时提升参与国武装部队之间的互操作性并迅速推进互操作性。
一项关键目标是弥补北约发现的能力差距。这将通过协调一致的方式实现，欧洲各国组成集群，并在长期内协调由谁提供哪些装备和部队。
这一理念旨在消除各国各自承担所有物资供应和费用的必要性，从而腾出更多资金用于采购各群体真正需要的物资。提高效率是德国这项倡议的关键所在。
长远目标是建立一个强大的欧洲军队联盟。必须强调的是，框架国家概念并非旨在建立一支“欧洲军队”，而是为了维护参与国的完全国家主权。
另一个重要目标是通过多国合作加强集体防御。这一理念旨在以可持续和可信的方式增强联盟欧洲支柱的防御能力。
乌克兰危机在这一发展过程中扮演了什么角色？
2014年的乌克兰危机是推动框架国家概念进一步发展和被广泛接受的关键催化剂。尽管该概念早在2013年就已经提出，但俄罗斯在2014年3月吞并克里米亚从根本上改变了欧洲的安全政策格局。
俄罗斯吞并克里米亚和破坏乌克兰局势引发了人们对莫斯科野心的广泛担忧，尤其是在东欧地区。这些事件使北约作为安全保障者的作用重新焕发活力。安全格局的变化清楚地表明，传统的小型机动部队模式已不足以威慑大规模的国家武装力量。
乌克兰危机促使“框架国家概念”的最初目标得以扩展。继俄罗斯吞并克里米亚以及2014年俄乌战争爆发后，该概念的目标扩大到组建师级规模的大型军事单位。这标志着由乌克兰危机引发的“框架国家概念2.0”的转变，即从最初侧重于防空等特定能力的1.0版本过渡到2.0版本。
乌克兰局势颠覆了原定于 2014 年 9 月在威尔士举行的北约峰会的计划。最初，各国元首和政府首脑打算在阿富汗任务结束后讨论联盟的未来，但乌克兰危机改变了峰会的中心议题。
北约是如何正式引入这一概念的？
北约正式引入框架国家概念的过程分几个阶段进行，从 2013 年到 2014 年。继 2013 年 6 月首次宣布以及 2013 年 10 月提交“思考素材”文件之后，该概念在联盟内部得到了深入讨论。
决定性时刻出现在2014年9月4日至5日在威尔士举行的北约峰会上。在这次峰会上，北约成员国的国家元首和政府首脑正式通过了《框架国家概念》。《威尔士峰会宣言》指出：“今天，我们也认可了北约的《框架国家概念》。该概念将由一个框架国家协调的联盟伙伴群体聚集在一起。”
《框架国家概念》是在北约战备行动计划的框架下获得批准的，该计划是为应对乌克兰危机而制定的。该计划旨在确保北约能够迅速果断地应对新的安全挑战。
随着威尔士峰会的正式通过，各种合作模式与联盟进程建立了潜在的联系，从而在联盟内部产生协同效应。与此同时，会议也明确指出，合作应主要由成员国及其各自的投票论坛和程序负责。
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德国在多国防御联盟中的核心作用
这一概念带来了哪些结构性变化？
框架国家概念给北约的架构带来了重大的结构性变革。最初，出现了三个不同的框架国家集团，分别以德国、英国和意大利为中心。这三种模式在目标、方法和结构上都存在显著差异。
德国框架国家概念小组制定了两大支柱。该小组从一开始就致力于在所谓的能力集群中协调发展能力。自2015年以来，建立更大规模的多国部队结构也成为其关注重点。德国框架国家概念目前包含16个集群，每个集群都针对一项或多项能力目标，例如反潜作战。
德国作为框架国，在后勤领域发挥了主导作用。在后勤司令部的领导下，各项后勤能力得到协调发展。其他重要领域包括核生化防御，德国联邦国防军位于布鲁赫萨尔的核生化防御司令部是该领域的国家级能力司令部。
参与国数量稳步增长。最初，德国框架国家概念小组只有十个国家参与，现在已有21个国家加入。这些国家包括非北约成员国的欧盟成员国。2016年6月，各方同意将合作范围扩大到北约以外的伙伴国家和组织。
框架国家概念的具体功能是什么？
框架国家概念基于“插入式”原则运作。其基本理念是，规模较小的国家（这些国家已大幅缩减武装力量）可以将其剩余能力整合到一个规模更大的框架国家中。框架国家提供军事骨干力量，包括后勤、指挥和控制。规模较小的国家则将其专业能力（例如防空或工程技术）贡献给该框架。
协调工作通过多个指导机构进行，这些机构在德国的主持下召开会议。根本性决策由“框架国家概念”成员国的国防部长在会议上做出，而这些会议的筹备和后续工作均由柏林负责。因此，德国在“框架国家概念”小组的工作流程中发挥着至关重要的作用。
这一概念采用自下而上的方法运作。框架国家概念成员国可以自由决定参与哪些集群。这种灵活性使该概念对成员国具有吸引力，但也意味着，作为由各个国家单独制定的概念，框架国家概念的有效性取决于各国的承诺。
实际落实是通过各种演习和协调措施实现的。例如，在核生化防御领域举行的“新冠口罩2024”演习，为多国防御能力树立了新标杆，并促进了欧洲武装部队的一体化和作战准备。
框架国家概念面临哪些挑战和局限性？
尽管框架国家概念取得了一些成功，但它也面临一些挑战和结构性局限。其中一个关键挑战在于，该概念高度依赖于各框架国家的果断领导。一旦缺乏果断领导，框架国家概念的灵活性就会由优势转为劣势，因为联盟缺乏一个中央协调机构。
另一个问题是，德英框架国家概念侧重于建立国家军队池，未必能立即解决如何在危机中快速部署多国部队的问题。尽管这种合作的初衷当然是为了加速潜在的部队生成进程。
三个框架国家概念小组的地理定位使其具有广泛的区域性。虽然这有助于北约“360度全方位战略”的实施，但也存在导致联盟分裂的风险。批评人士警告说，这种“拼凑式多边主义”可能导致欧洲出现一个缺乏凝聚力、层级分明的局面。
根本问题在于分担责任的愿景与现实之间的差距。尽管“框架国家概念”旨在促进跨大西洋的责任分担，但分析表明，欧美国防开支比例可能不会显著改善。2024年的初步估计显示，欧洲北约盟国的国防开支约为4900亿美元，而美国则为9350亿美元。
框架国家概念对北约的未来意味着什么？
框架国家概念是北约未来发展的重要组成部分，尽管它并不能完全解决北约面临的所有挑战。该倡议有助于解决欧洲武装力量的结构性缺陷，同时维护国家主权。
对德国而言，“框架国家”概念意味着承担远超其以往角色的责任。从长远来看，德国联邦国防军有望成为欧洲安全的中坚力量，而作为框架国家，德国也能为北约的作战能力做出根本性贡献。然而，这需要德国愿意在北约内部承担政治和军事领导角色。
该概念的战略重要性在其持续扩展中得以凸显。目前已有21个国家参与，并涵盖16个能力集群，这充分展现了“框架国家概念”对欧洲伙伴的吸引力。该概念向奥地利、芬兰和瑞士等非北约国家开放，进一步强化了其欧洲维度。
“框架国家概念”为欧洲的系统性防务合作提供了一种模式。它旨在联合大小国家，使其发挥出大于各部分之和的协同效应。欧洲各国组成联盟，以协调长期装备和兵力的提供。
未来取决于“框架国家概念”能否实现其宏伟目标。挑战在于如何克服众所周知的防务合作障碍，同时消除潜在伙伴的疑虑。从长远来看，这可能需要进一步增加国防开支。
框架国家概念表明，主权国家将继续在北约框架内的欧洲防务合作中扮演核心角色。这种战略务实主义既带来了机遇，也设定了局限性。该概念的成功最终取决于参与国能否长期保持其国家决心，并有效弥合已确定的能力差距。
该倡议对北约适应不断变化的安全政策挑战做出了重要贡献。同时，它也强调，欧洲防务的未来不在于建立超国家机构，而在于在维护国家主权的前提下，巧妙地整合各国能力。
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