缺乏合法性的批评：乌尔苏拉·冯德莱恩最近关于欧盟驻乌克兰军队的言论意味着什么？
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发布日期：2025 年 9 月 2 日 / 更新日期：2025 年 9 月 2 日 – 作者： Konrad Wolfenstein
缺乏合法性的批评：乌尔苏拉·冯德莱恩最近关于欧盟驻乌克兰军队的言论意味着什么？——图片来源：Xpert.Digital
欧盟驻乌克兰士兵：欧盟的决策权和民主合法性
欧盟士兵在乌克兰？冯德莱恩在没有授权的情况下自行决定？
乌尔苏拉·冯德莱恩计划派遣欧洲士兵前往乌克兰。战争仍在继续，她却在未经议会批准、未经监督的情况下，就数十亿资金和军队做出决定。
欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩（Ursula von der Leyen）近期就欧洲军队可能驻扎乌克兰发表的言论，引发了关于欧盟决策权和民主合法性的激烈辩论。冯德莱恩在2025年8月接受《金融时报》采访时表示，欧洲正在制定“相当精确的计划”，以便在乌克兰部署多国部队，作为潜在和平协议后安全保障的一部分。这一声明招致了尖锐批评，尤其是德国国防部长鲍里斯·皮斯托留斯（Boris Pistorius），他强调欧盟“在部署军队方面没有任何权限或权威”。
冯德莱恩谈到了部署军队的“明确路线图”，该军队可能由数万名由欧洲领导的士兵组成，并在指挥、控制和侦察方面得到美国的支持。
欧盟的军事决策有哪些法律和制度基础？
欧盟军事决策的法律依据体现在《共同安全与防务政策》（CSDP）中，该政策是《共同外交与安全政策》（CFSP）的组成部分。CSDP受《欧盟条约》第42至46条管辖，并受具体条款的约束。
欧盟共同防御与防务政策的核心原则是一致同意原则：根据《欧盟条约》第31(4)条，欧盟理事会涉及军事或防务的决定必须无一例外地一致通过。这意味着所有27个欧盟成员国必须同意军事部署。根据《欧盟条约》第41(2)条，与涉及军事或防务的措施相关的运营支出不由欧盟预算承担，而由成员国承担。
欧盟军事行动的政治控制和战略指导由欧盟理事会和政治与安全委员会（PSC）负责。欧洲对外行动署（EUMS）设有军事参谋部，负责军事任务的预警、态势评估和战略规划。开展共同防御与防务政策（CSDP）任务或行动的决定基于欧洲理事会的决定，该决定需经所有欧盟成员国同意。
欧盟委员会在军事决策中扮演什么角色？
与其他欧盟政策领域相比，欧盟委员会在军事事务中的作用要有限得多。正如皮斯托利斯部长所强调的那样，欧盟委员会在军队部署方面“没有任何权力或能力”。欧盟委员会主要负责超国家领域的行政权力，而军事和国防政策决策则以欧盟的政府间支柱为基础。
在欧盟共同安全与防务政策（CSDP）中，主要责任在于欧盟理事会及其成员国，而非欧盟委员会。欧盟外交与安全政策高级代表兼欧盟委员会副主席发挥协调作用，但其决策权同样受到全体一致原则和所有成员国同意的限制。
因此，冯德莱恩关于军队部署“精确计划”的言论可以被解读为超越了她的机构权力，因为作为欧盟委员会主席，她无权决定军事部署或公开宣布此类计划。
一致同意原则在欧盟安全政策中如何发挥作用？
一致同意原则是欧盟在外交和安全政策等敏感领域决策的基本要素。在共同外交与安全政策（CFSP）和共同社会防务与防务政策（CSDP）中，所有27个成员国必须一致同意一项决定才能通过。这一原则旨在确保任何国家在涉及国家主权的特别重要领域不会被迫采取违背其意愿的行动。
安全政策的一致同意原则有利有弊。一方面，它确保所有成员国都支持一项决定，从而增强了决定的合法性和可持续性。另一方面，如果个别国家行使否决权，例如匈牙利在多项与乌克兰相关的决定中行使否决权，则可能导致僵局。
然而，外交政策中一致同意原则也存在有限的例外，包括建设性弃权和特殊弃权条款。建设性弃权允许成员国以弃权而非否决的方式进行表决，从而使该措施仍然获得批准。然而，这些机制的使用范围非常有限。
欧盟委员会具有什么民主合法性？
欧盟委员会的民主合法性是一个复杂的问题，涵盖各种间接合法性机制。欧盟委员会主席并非由欧盟公民直接选举产生，而是通过一个多阶段的程序任命：欧洲理事会提名候选人，然后由欧洲议会选举产生。全体委员也必须经欧洲议会确认。
乌尔苏拉·冯德莱恩在2024年7月18日的欧洲议会投票中获得了401票的绝对多数，并被确认将于2024年连任。这一确认赋予了她一定程度的民主合法性，尽管是间接的。
欧洲议会作为欧盟唯一经直接选举产生的机构，对欧盟委员会行使重要的监督职能。欧洲议会可以通过不信任投票撤销信任，迫使整个欧盟委员会辞职。此外，欧盟委员会必须定期向议会报告并回答议会的质询。
人们对冯德莱恩的做法有何批评？
冯德莱恩关于欧盟驻乌克兰部队的言论遭到了多方面的批评，来自不同的政治阵营。国防部长皮斯托利斯不仅批评欧盟委员会在军事问题上缺乏能力，还批评了欧盟委员会公开声明的时机。他称，在坐上谈判桌之前公开讨论此类问题“完全错误”。
批评还延伸至冯德莱恩的总体领导风格。她被指责单方面做出重要决定，且缺乏充分的民主监督。例如，2025年5月通过的1500亿欧元国防基金旨在资助军事装备，但由于欧盟委员会依据《欧盟条约》第122条的紧急状态条款，欧洲议会并未参与其中。欧洲议会法律事务委员会随后一致决定向欧洲法院提起撤销诉讼。
进一步的批评涉及她采购价值350亿欧元的新冠疫苗，缺乏足够的透明度，这导致她在2025年7月遭到不信任投票，但她最终安然无恙。批评人士指责她“集权领导风格”，并抱怨关键决策缺乏透明度。
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目前欧洲军队在乌克兰有何计划？
欧洲军队在乌克兰的部署计划是法国和英国主导的更广泛的“自愿联盟”的一部分。欧盟各国对可能的驻军计划持不同立场。
支持国包括法国和英国，它们是该联盟的共同主席国。英国国防大臣约翰·希利表示，英国已准备好“在乌克兰部署地面部队，以安抚乌克兰人”。波罗的海国家立陶宛和爱沙尼亚也表示愿意派遣军队。比利时也承诺提供支持。
另一方则是持怀疑态度或敌对态度的国家。德国表示其部署军队的能力有限，但愿意提供其他重要的安全保障要素。匈牙利、波兰、意大利和荷兰拒绝参与部署军队，或反应非常谨慎。波兰副总理澄清道：“波兰目前没有、也永远不会有任何向乌克兰派遣军队的计划。”
军事现实充满挑战。军事专家估计，确保俄罗斯和乌克兰之间的停火线安全至少需要10万军队。由于每支部队都必须轮换进行恢复，参与国必须提供总计三倍于此的兵力。这将使欧洲军队不堪重负，因此，2万至3万的兵力上限被认为是现实的。
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欧盟对乌克兰的援助：数十亿美元的资金、日益增长的国防工业以及议会控制带来的制度紧张
欧盟制定了哪些融资机制来支持乌克兰？
欧盟已制定了多种支持乌克兰的金融工具，其中一些工具引发争议。前述1500亿欧元的国防基金是在没有欧洲议会参与的情况下通过的，欧盟委员会依据的是《欧盟条约》第122条，该条款允许在紧急情况下无需欧洲议会参与即可采取措施。
德国已承诺资助“乌克兰优先需求清单”（PURL）机制下首批综合援助计划之一，总额高达5亿美元。根据该机制，北约负责协调实施，并确保这些装备满足乌克兰最紧迫的需求。
欧盟成员国还设立了欧洲和平基金（EPF），为乌克兰武装部队提供总额达56亿欧元的支持措施。德国的出资额约占该金额的25%。2024年3月，EPF框架下的乌克兰援助基金也获得批准，目标是到2027年再增加50亿欧元。
在接受《金融时报》采访时，冯德莱恩还宣布了新的融资工具，以确保“为乌克兰武装部队提供可持续的资金，作为安全保障”。欧盟现有的数十亿欧元对乌克兰的资金支持即使在和平时期也将继续下去。
在支持乌克兰的背景下，欧洲国防工业如何发展？
欧洲国防工业因对乌克兰的支持而经历了显著扩张。自特朗普政府上台以来，欧洲和美国首次在向乌克兰提供军事支持方面互换角色。在2025年5月和6月提供的105亿欧元欧洲军事援助中，至少有46亿欧元将通过与国防公司签订采购合同的方式提供，而不是从现有库存中拨付。
这些合同主要授予了位于欧洲和乌克兰的公司，凸显了国防制造业在军事支持中日益增长的作用。从战争开始到2025年6月，欧洲通过国防采购提供了至少351亿欧元的军事援助，比美国多出44亿欧元。
乌克兰支持追踪项目主管西川太郎解释说：“对乌克兰的军事援助越来越取决于国防工业的产能。欧洲现在通过新的国防合同采购的武器数量已经超过了美国——这明显表明，欧洲的军事援助方式已经从依赖军火库转向了依赖工业生产。”
各国议会在欧盟军事行动中扮演什么角色？
各国议会在欧盟军事行动中发挥着至关重要的作用，因为它们拥有必要的民主授权。正如德国高级议员访问乌克兰所表明的那样，德国参与乌克兰军事行动，获得德国议会的批准至关重要。德国议会负责监督资金，并在停火协议下对部队部署拥有最终决定权。
成员国议会在监督欧盟和维护其民主合法性方面发挥着关键作用。《欧盟条约》第五条规定的辅助性原则赋予成员国议会审查和影响欧盟行动的机会。
例如，在德国，联邦国防军的每一次海外部署都必须得到联邦议院的批准。议会监督军事行动的这一原则是德国宪法秩序的基本组成部分，欧盟的决定无法规避。
其他欧盟机构对冯德莱恩的行动有何反应？
其他欧盟机构对冯德莱恩行动的反应不一，反映出欧盟内部的体制紧张。欧洲议会已对欧盟委员会提起法律诉讼，尤其针对1500亿欧元的国防基金。欧洲议会法律事务委员会一致决定向欧洲法院提起撤销诉讼，理由是欧洲议会并未参与这项重要的财务决策。
2025年7月，冯德莱恩虽然成功连任，但遭到不信任投票，这反映出议会对其领导风格日益增长的不安。批评主要集中在缺乏透明度，以及在缺乏充分民主监督的情况下做出重要决策的倾向。
在成员国层面，各国政府的反应不尽相同。德国政府通过皮斯托利斯部长表达了尖锐的批评，而其他国家，例如马克龙总统领导下的法国，则推动了关于欧洲驻军的讨论。这些不同的反应凸显了协调欧盟外交和安全政策的挑战。
冯德莱恩的行动会产生哪些长期影响？
冯德莱恩的做法可能对欧盟的制度平衡以及欧洲决策的民主合法性产生深远影响。她的集权领导风格以及在没有足够议会监督的情况下做出重要决策的倾向，可能会加剧欧盟已经讨论过的“民主赤字”。
通过援引紧急规则绕过欧洲议会做出关键财务决策，开创了一个有问题的先例。如果这种做法得以确立，可能会进一步削弱欧洲议会作为民主监督机构的作用，并过度增强欧盟委员会的权力。
在安全政策方面，冯德莱恩的行动可能会加剧欧盟超国家和政府间部门之间的紧张关系。尽管她缺乏正式授权，但她公开发表有关军事计划的言论可能会损害成员国对欧盟制度秩序的信任。
欧盟安全政策的更加民主的决策将会是什么样的？
欧盟安全政策决策若要更加民主，需要进行多项改革。首先，必须加强欧洲议会在安全政策问题上的作用。尽管欧盟共同安全与防务政策委员会（CSDP）传统上被视为政府间机构，但加强议会监督可以提升其民主合法性。
目前正在讨论的外交政策中“合格多数表决”概念，可以提升欧盟的行动能力，同时又不损害民主控制原则。包括德国和法国在内的九个成员国已经组成“欧盟之友小组”，以推动外交政策从一致同意制逐步过渡到合格多数表决制。
欧盟条约中的过渡条款可用于在不修改条约的情况下过渡到其他决策程序。然而，必须在行动能力与保护合法国家利益之间取得平衡。
除了冯德莱恩的做法，还有什么其他选择？
欧盟安全政策的替代方案可能包括更加重视政府间协调，并更明确地划分欧盟各机构的职责。军事计划的宣布不应由欧盟委员会主席决定，而应完全在设想中的欧盟共同安全与防务政策（CSDP）框架内进行。
增强各国议会在欧盟安全决策中的作用，既能提升民主合法性，又不会损害欧盟的行动能力。“自愿联盟”模式已经展现了利益相近的国家如何能够在不强迫所有欧盟成员国参与的情况下开展合作。
欧洲“主权安全网”的建立可能体现了行动能力与国家利益保护之间的妥协。该体系将提供机制，防止成员国在关键领域行使否决权，同时允许成员国在不太敏感的决策上拥有更大的灵活性。
民主合法性与行动能力
冯德莱恩关于欧盟驻乌克兰部队的言论引发的争议，凸显了民主合法性与欧盟内部行动能力之间的根本性冲突。尽管欧盟委员会主席可能会辩称，危机时期迅速做出决策至关重要，但来自各方的批评表明，此类决策若缺乏充分的民主监督，可能会损害欧盟的合法性。
欧盟的制度架构刻意为不同的政策领域规定了不同的决策程序。在安全政策领域，成员国一致同意和控制的原则并非随意选择，而是反映了这些领域对国家主权的敏感性。冯德莱恩规避或超越这些既定程序的行为，引发了人们对欧盟民主问责制的根本质疑。
欧盟面临的挑战是找到一条既能增强民主合法性，又能在快速变化的地缘政治格局中拥有必要行动能力的道路。这或许需要体制改革，也需要对现有的民主程序和控制采取更有意识的应对方式。因此，关于欧盟驻乌克兰部队的争论不仅仅是一个安全政策问题，更是对欧洲民主未来的一次考验。
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