欧盟数十亿欧元资金无人监管，还是纯属欺诈？五个国家正接受审计法院的审查——却无需承担偿还义务！

欧洲最大金融黑洞背后的致命制度：在数十亿欧元的 ARF 基金失败后，欧盟在没有任何审查的情况下已经开始计划下一个基金。

欧盟新冠疫情复苏基金（ARF）曾被誉为欧洲团结的历史性胜利，如今却日益沦为一个无法控制的无底洞。这笔7238亿欧元的资金原本旨在疫情后推动欧洲现代化，但正如欧洲审计院在一系列措辞严厉的报告中所揭示的那样，基本的控制机制都严重缺失。最致命的问题在于：资金往往仅凭空想就被拨付，而没有对其实际用途进行任何详细审查。从法国和西班牙等国形同虚设的审计机构，到数十亿欧元的资金被挪用，以及采购法规遭到系统性违反：欧洲的纳税人正在为一个有组织的、不负责任的体系买单。本文将深入剖析这可以说是欧盟历史上最大的行政控制失误——以及欧盟委员会为何仍然打算重蹈覆辙。.

当布鲁塞尔疏忽大意时：欧盟史上最大基金监管体系的系统性失效

失败投资的架构：数十亿资金未经证实——欧洲纳税人资助了一个有组织的、不负责任的体系

2021年2月，欧盟启动了迄今为止规模最大的支出计划——复苏与韧性基金（ARF），其传递的政治信息十分明确：欧洲将从新冠疫情危机中变得更加强大、更加团结。该基金旨在刺激投资、加速改革、推动数字化转型并为气候转型提供资金。这项历史性计划的总名义金额为7238亿欧元，分为赠款和贷款两部分。.

另一个结构性缺陷是追偿机制。即使成员国发现最终受益者存在错误或滥用支出并追回资金，它们也没有义务将这些资金返还给欧盟预算。.

然而，在这令人瞩目的数字背后，却隐藏着一个不那么光鲜的现实。欧洲审计院（ECA）在一系列特别报告和分析中系统地指出，欧洲区域论坛（ARF）不仅存在严重的透明度缺陷，而且资金使用控制机制也大多失效——在某些情况下，甚至根本不存在。这项曾被政治界誉为欧洲团结胜利的计划，经仔细审视后，却被证明是一次行政管控的失败，其后果给欧洲纳税人造成了数十亿欧元的损失。.

核心问题在于东盟地区论坛（ARF）自身的设计逻辑：对成员国的付款并非基于可核查的支出，而是基于其声称已完成的预先设定的里程碑和目标。这种“成本无关融资”模式允许在无需详细审查资金实际用途的情况下进行拨款。成员国声称已达到某些里程碑时即可获得资金——至于实际情况是否如此，以及是否遵守了适用的采购和国家援助规则，长期以来都被视为次要问题。.

欺诈、违规还是失职？法律上的区别

这个问题直指问题的核心——而答案在法律上比在政治上要复杂得多。.

法律上什么是“欺诈”？

欧盟法律区分了三种类型的欺诈行为，但在实践中这些界限往往模糊不清。首先是狭义上的欺诈：蓄意欺骗欧盟预算，此类行为将根据欧盟国家法律受到处罚，并由欧洲公共检察官办公室 (EPPO) 和欧洲反欺诈办公室 (OLAF) 提起诉讼。其次是腐败和利益冲突，这些也属于刑事犯罪。第三是违规行为：违反欧盟法律但无明显故意——例如，行政错误、采购程序缺陷和文件不全。.

审计法院在其特别报告09/2025中明确强调：衡量出的错误率并非欺诈的直接指标。2024年年度报告中披露的3.6%的欧盟资金被滥用，主要包括违规行为，而非已证实的刑事欺诈。.

边界模糊之处

然而，在实践中，这条界限却相当模糊。如果像西班牙这样的成员国系统性地将非洲区域基金（ARF）用于与基金预期用途不符的养老金和社会福利，从欧盟法律的角度来看，这构成严重的资金挪用。这在法律上是否构成欺诈，取决于能否证明其意图——而这恰恰是问题所在：由于监管体系过于薄弱，几乎不可能清晰地还原其意图。.

在欧洲公共检察官办公室 (EPPO) 就 ARF 发起的 307 起欺诈案件中，这种意图正受到重点调查。2024 年，法院下令没收 2.32 亿欧元的非法所得——这些都是已证实的欺诈案件。但这仅仅是冰山一角，因为绝大多数案件从未受到起诉。.

真正的丑闻：制度性失败

因此，诚实的答案是：其中一些显然是欺诈行为，但更大一部分是有组织的渎职行为。如果欧盟委员会从一开始就没有为各国监管体系设定最低要求，如果成员国无需证明资金用途即可获得资金，甚至追回的资金也没有重新流入欧盟预算——那么，无论是否存在犯罪意图，该体系的设计都从结构上助长了滥用行为。.

审计法院使用了更为委婉的措辞，但意思相同：欧盟法律要求问责制和透明度，而这两点在东盟地区论坛（ARF）项目中都严重缺失。换句话说：该体系的设计使得任何人都不必仔细审查——而且显然许多人也不愿审查。.

审计法院重点关注的五个国家

欧洲审计院于2025年3月10日发布了第09/2025号特别报告，开展了一项堪称典范的深入调查。该报告审查了五个成员国——法国、意大利、克罗地亚、西班牙和捷克共和国——的控制系统。这五个成员国是欧洲区域论坛（ARF）资金的主要接受国，并在2023年4月底前提交了包含公共采购和国家援助规则相关指标的付款申请。审计院的总体评估结果令人震惊：尽管欧盟委员会的审计活动有所改进，但仍未能充分确保成员国拥有有效的内部控制系统。.

这份报告的标题既客观又发人深省：“确保东盟地区基金支出符合公共采购和国家援助法规的体系：虽有改进，但体系仍不完善”。在这个看似官僚主义的表述背后，隐藏着一个严峻的发现：在接受调查的几个国家中，都发现了一些无法用随机误差简单解释的漏洞，这些漏洞指向审计架构的结构性缺陷。.

选择这五个国家并非随意之举。法国、西班牙和意大利是东盟地区基金（ARF）的主要受益国。西班牙曾被承诺获得大量ARF资金；早在2025年7月，由于发现违规行为，第五批拨款中的6.266亿欧元就被暂停发放。西班牙随后被要求在六个月内采取纠正措施。此外，2026年的报告显示，西班牙从ARF项目中获得的约85亿欧元可能被用于非预期用途，包括支付养老金和社会福利。.

控制系统在初始阶段是如何失效的

审计法院指出，问题的根源可以追溯到《复苏与韧性框架》（ARF）的制定之初。2021年该条例通过，首批国家复苏与韧性计划获得批准时，欧盟委员会却未能对成员国的公共采购和国家援助控制体系进行评估。2021年发布的欧盟委员会相关指南并未详细说明如何实施这些规则的合规性控制和审计，也未明确控制的范围、质量和时间安排。.

尤其值得注意的是该机构的自相矛盾之处：尽管委员会确实使用了一份内部清单来核实成员国是否已表明其已制定相应的程序，但它并未实际审查这些程序，因为根据其自身的说法，这样做超出了法规的形式要求。换言之，仅仅声称已运行控制系统就足够了，并未进行任何实质性审查。.

欧盟经济和金融事务总司（DG ECFIN）2021年的审计战略明确指出，遵守欧盟和成员国层面的法律法规是成员国的责任——因此，欧盟委员会的审计战略并不涵盖这些问题。委员会的审计工作计划侧重于欺诈、腐败和利益冲突；直到2023年9月，才开始对成员国的公共采购或国家援助计划进行具体监管。这体现了典型的机构责任分散模式：每个人都互相指责，最终却没有人真正进行核查。.

各国具体调查结果：失败的拼图

研究的这五个国家不仅在数量上获得了大量的非洲区域论坛资金，而且在质量上也表现出非常不同的，但所有国家的控制架构都不完善。.

在法国和西班牙，控制系统完全依赖于现有的国家预算控制机构。在捷克和意大利，执行机构承担了责任，各自设计了不同的控制机制。在克罗地亚，控制系统基本沿用了欧盟其他资金流动的现有制度安排。这种多样性看似灵活，但实际上却与一致性背道而驰：它造成了各国做法混乱不堪的局面，无法实现统一的控制。.

在法国，审计法院发现大多数受审查的执行机构及其审计程序存在严重缺陷。审计法院未发现任何采购程序控制或审计的证据，甚至连基本的系统审计都没有。法国从非洲区域论坛（ARF）获得大量资金，但在审计时，欧盟委员会甚至尚未对其在ARF框架下的公共采购控制系统进行审查。尤其令人担忧的是，尽管审计法院已对法国的重大缺陷展开调查，但欧盟委员会在其风险评估中仍将法国列为低风险国家——仅仅因为尚未开展任何审计工作。.

虽然在捷克共和国开展了审计工作，但审计并未涵盖所有相关风险，例如人为拆分合同或更改合同条款。此类做法是规避采购门槛和破坏采购规则的典型手段——正因如此，它们对审计工作尤为重要。.

在意大利和西班牙，审计法院发现审计时机存在问题：审计仅在发出付款通知后才进行，因此很大程度上抵消了审计的威慑和纠正作用。文件记录问题进一步加剧了这种情况。.

在国家援助领域，情况略好一些：控制措施基本到位，涵盖了主要风险。然而，一些审计机构要么没有进行任何检查，要么只是在付款申请提交后才进行检查，导致在向成员国支付首批东盟地区论坛款项之前缺乏独立的保证。.

可靠性声明的悖论

审计法院对欧盟委员会年度信任声明的调查结果尤其引人注目。尽管成员国的监管体系存在严重缺陷，但截至2024年6月，欧盟委员会的信任声明中并未包含任何针对成员国公共采购和国家援助监管体系的保留意见。.

简而言之：欧盟委员会多年来一直颁发良好信誉证书，而审计法院却同时发现监管方面存在重大漏洞。这不仅仅是技术性的监管问题，而是一场制度信誉危机。当欧盟委员会在其年度官方报告中做出资金使用妥善保证，而这些保证实际上并不存在时，它便会动摇人们对欧洲财政政策的信任根基。.

委员会解释说，造成这种差异的原因是，《非洲区域论坛条例》并未明确规定可靠性声明必须涵盖采购和国家援助规则的遵守情况。审计法院对此持不同意见，指出2023年的可靠性声明在国家援助和公共采购领域存在诸多限制。这是一个典型的机构间意见分歧案例——审计机构（审计法院）和被审计机构（委员会）对同一事实得出了不同的评估结果。.

结构性困境：速度与控制

要了解问题的严重性，必须考虑东盟改革论坛（ARF）的基本设计原则。“无成本融资”模式的选定旨在实现快速拨款。无需耗时的审计，只需确认某些改革里程碑已达成即可。这种做法旨在避免官僚主义的拖延，并在政治上促进改革。.

这种速度原则的代价是管控方面的结构性缺陷。如果唯一的检查标准是某些指标是否已形式上达成，而不是资金是否真正按照规则使用，那么就会出现相当大的操纵空间。成员国可以在资金实际到达预期受益人手中或不遵守欧洲采购和国家援助规则的情况下，形式上完成里程碑。.

具体而言，这意味着，只要成员国报告已落实某些改革目标，即使相关合同的授予系统性地违反了欧盟采购法，它仍然可以获得东盟地区基金（ARF）的资金。即使欧盟委员会或国家审计机构发现了此类违规行为，欧盟委员会在东盟地区基金基本框架下的补救措施也十分有限：在存在严重系统性缺陷的情况下，委员会可以减少资金，但除非存在欺诈、腐败或利益冲突等严重违规行为，否则无法纠正个别采购违规行为。.

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无回流的恢复周期

缺失的回报：欧盟预算与成员国之间的脱钩现象

另一个结构性缺陷是追回机制。即使成员国发现最终受益者存在错误或滥用支出并追回资金，它们也没有义务将这些资金返还给欧盟预算。审计法院称此机制是一项重要的保障措施：虽然成员国在理论上承担追回责任，但追回的资金仍留在国家体系内，不会回流到布鲁塞尔。.

在法国和西班牙，除非出现严重违规行为，否则不会向最终受益人追回资金。在其他成员国，即使存在部分追回情况，这些资金也不会返还欧盟预算，也不会从未来的援助基金（ARF）付款中扣除。这使得威慑作用降至最低：那些知道即使违规行为被发现也不会对其国家预算造成财政影响的国家，缺乏实施特别严格控制的动力。.

审计法院的表态很明确：这种结构对欧盟预算的保护力度远低于其应有的水平。无论是威慑作用还是资金追回机制都未能有效发挥作用。欧盟预算承担着财务风险，却无法保证能够直接收回资金。.

欺诈预防：缺乏实质内容的系统

在另一份特别报告（06/2026）中，审计法院审查了6500亿欧元非洲区域论坛基金的防欺诈措施，并得出了同样令人警醒的结论。成员国的反欺诈体系不一致，常常滞后，且缺乏有效打击欺诈​​所需的严谨性。.

一个关键问题是数据分析工具的使用不足。欧盟委员会向成员国提供了数据挖掘工具Arachne——该系统旨在识别采购数据中的可疑模式。然而，在接受调查的审计和采购机构中，只有65%使用Arachne，16%依赖国家工具，19%未使用任何数据挖掘工具进行欺诈检测。考虑到6500亿欧元的资金规模，这是一个令人担忧的数字。.

自欧洲区域论坛（ARF）项目启动以来，欧洲公共检察官办公室（EPPO）已调查了307起与其相关的欺诈案件。然而，正如审计法院所指出的，由于数据不完整以及成员国之间报告方式缺乏统一性，ARF项目内部欺诈的真实规模无法精确估算。这意味着审计法院和欧盟委员会都不知道究竟发生了多少欺诈行为。欧洲正处于信息不透明的状态。.

OLAF 和 EUStA：反欺诈机构之间存在沟通问题

审计法院于2025年12月发布的另一份特别报告（26/2025）审查了欧盟两大反欺诈机构——欧洲反欺诈办公室（OLAF）和欧洲公共检察官办公室（EPPO）之间的合作。结论令人警醒：尽管双方职责明确，但信息交流方面的不足显著降低了调查的效率和及时性。.

2022年至2024年间，共收到27,000份涉嫌欺诈举报。这听起来像是一个运转良好的系统——但仔细审视其背后的流程就会发现并非如此。现行法规可能导致疑似案件被重复举报。案件应首先向谁举报尚无明确规定。从欧洲反欺诈办公室（OLAF）向欧洲公共检察官办公室（EPPO）转介案件的程序繁琐，信息交换也受到限制。此外，欧盟委员会对欺诈调查结果的后续跟进也不够及时。2024年，法院责令各国当局没收2.32亿欧元的非法所得——但实际追回了多少仍不清楚。.

审计法院建议简化调查系统，建立中央档案库，改进欺诈报告的分析，并加强对实际追回资金的衡量。这听起来合情合理——也正因如此，这项建议直到2025年才被明确提出，才显得尤为重要。.

年度报告：非法支出达60亿欧元

抛开东盟地区论坛（ARF）的背景不谈，审计法院2024年度报告描绘了另一幅令人担忧的景象。报告估计，2024年欧盟支出中的错误率总计达3.6%，相当于约60亿欧元未按照欧盟规则和国家法规使用。一旦违规支出达到2%的阈值，就被视为重大问题。.

这标志着欧盟审计法院连续第六年对欧盟支出出具否定性审计意见。凝聚政策领域受影响尤为严重，错误率高达5.7%。高风险支出（即基于报销的支付）的错误率为5.2%，占总支出的68.9%。最常见的错误原因是支付了不符合规定的费用、项目或受益人，以及违反了公共采购和国家援助规则。.

必须强调的是，这些数据并非直接衡量舞弊行为的指标。错误率涵盖所有未完全符合规定的支出，包括行政错误、错过截止日期和文件不完整等。尽管如此，在近1700亿欧元的总预算中，3.6%的错误率仍然不容忽视，而且这一数字连续六年居高不下，表明存在结构性缺陷，而非偶然的异常值。.

透明度问题：没有人知道钱都花到哪里去了。

2025年5月，审计法院对非洲区域论坛（ARF）进行了全面分析，揭示了问题的另一个层面：资金使用方面缺乏透明度。尽管总预算高达6500亿欧元，期限超过四年，但几乎没有任何关于实际成果的信息，更遑论资助项目的实际成本。.

在欧盟委员会制定的各项里程碑中，有72%在项目到期前一年仍未实现。数千名资金受益者，包括众多公司和财团，身份仍然不明。即使成员国掌握相关数据，欧盟委员会也未收集各项措施实际支付金额的数据。2026年5月，欧洲议会谴责这种情况是丑闻，并威胁要对欧盟委员会采取相应措施。.

在三大ARF受援国中，存在着尤为严重的质疑。在意大利，由于1500亿欧元被大量浪费，ARF被斥为“无底洞”。在法国，据审计人员称，获取有关受援方的准确信息尤其困难。而在西班牙，媒体报道显示，ARF项目中有85亿欧元被挪用——其中包括用于支付养老金和社会福利，而这些支出与复苏基金的投资目的并不相符。.

经济后果：当反常激励机制制度化时

从经济角度来看，已证实的对欧洲区域发展基金（ARF）控制的失败，引发了关于欧洲转移支付项目激励机制的根本性问题。其基本架构造成了一个典型的委托代理问题：欧盟委员会作为委托人，将资金的使用权委托给成员国作为代理人，但缺乏足够的控制机制来确保代理人按照委托人的利益行事。.

结果可想而知：如果成员国在未经合规审查的情况下获得资金，即使发现违规行为也不会给欧盟预算带来任何经济收益，那么就会出现结构性的道德风险问题。如果因违规行为而被追究责任的可能性很低，那么各国财政部长又何必费力建立昂贵且在政治上不便的监管体系呢？

其后果是欧洲法律原则在预算政策领域逐渐受到侵蚀。如果欧盟资金资助的公共合同的授予不能始终遵循欧盟采购法，就会扭曲内部市场，使合规企业处于不利地位，并为出于政治动机的资金分配、腐败和裙带关系创造机会。.

此外，缺乏透明度会造成严重的经济后果。如果欧盟委员会和成员国都无法准确说明这6500亿欧元项目所取得的经济成果，那么基于证据的评估就无从谈起。决策者既无法衡量投资回报，也无法从中汲取经验教训用于未来的项目。这尤其成问题，因为欧盟委员会计划在未来的预算和项目中继续沿用军备竞赛模式，甚至计划将其应用于一项预算高达1500亿欧元的新军备项目。.

审计法院的建议——以及委员会正在采取的行动

特别报告 09/2025 包含了审计法院的五项具体建议，这些建议共同描绘了必要的改革措施的全貌。.

首先，对于未来采用非成本挂钩资金机制的工具，委员会应从一开始就制定成员国控制和审计体系的具体要求，包括覆盖范围、质量、时间表、文件记录和纠正措施等方面的细节。其次，在《东盟地区框架协议》（ARF）剩余期限内，委员会应明确告知成员国，必须在提出付款申请前提供关键风险控制措施的证据。第三和第四，委员会自身的控制措施也应得到加强，具体措施包括：提高报告透明度、采用更清晰的风险评估方法，以及对已发现关键问题的系统进行更高的风险等级划分。第五，应制定统一的采购违规补救措施，并由所有成员国平等适用。.

自2023年中期以来，欧盟委员会一直在逐步改进其审计战略，并推出了针对成员国公共采购和国家援助体系的专项审计清单。截至2024年5月，欧盟委员会已在14个成员国应用了这些清单。这固然是一项进步，但根据审计法院的说法，这仍然不够：审计并未涵盖所有相关的采购领域，样本规模定义不明确，而且在许多情况下，审计启动时间过晚，无法纳入可靠性评估。.

历史背景：控制作为一种永久的弱点

将上述问题视为“非洲区域论坛”（ARF）特有的弊病是错误的。相反，它们是欧洲预算控制长期存在的缺陷的一部分。根据审计法院的说法，违反公共采购和国家援助规则是凝聚力政策和其他欧盟预算支出领域长期存在的问题。ARF与其前身计划的区别不在于问题的性质，而在于问题的规模之大——这是由于该基金前所未有的规模以及刻意优先考虑速度而非控制所致。.

2023年欧盟支出错误率仍高达5.6%，创多年来新高。2024年降至3.6%，审计法院认为这是一个进步，但同时也批评错误率仍然过高。欧盟预算连续六年收到负面审计意见，表明这些并非偶然的异常值，而是根深蒂固的制度结构性问题。.

从历史角度来看，令人惊讶的是，欧洲似乎并未完全吸取过去几十年结构基金丑闻的教训。其根本机制——要求过于模糊、监管不力、恢复机制薄弱以及过度授权给缺乏最低质量标准的国家体系——与上世纪90年代和本世纪初导致大量资金流向可疑项目的机制如出一辙。.

对未来欧盟大型项目的警示

在对“欧洲军备竞赛基金”（ARF）进行分析后，审计法院明确警告未来：绝不能以这种形式重蹈“新冠疫情基金”的覆辙。然而，这正是欧盟委员会的计划。在2026年3月通过的欧洲重整军备议程中，欧盟委员会打算再次举债，并按照与“欧洲军备竞赛基金”相同的融资模式，向成员国分配高达1500亿欧元的资金，且无需接受议会的强制性监督。.

由此产生的问题并非技术问题，而是政治问题：欧洲为了行动速度愿意牺牲多少控制权？欧洲区域论坛（ARF）的政治构想是展现欧洲的行动能力。然而，其在控制方面的失败表明，缺乏健全治理结构的快速行动并非实力的体现，而是疏忽的表现。.

欧洲面临着一个根本性的两难困境：欧盟项目规模越大、推进速度越快，缺乏或薄弱的监管措施可能造成的损害就越大。与此同时，项目日益复杂化也提高了对监管体系的要求——因此，人们很容易以此为借口，忽视监管工作。.

明智的经济之道并非放弃欧盟的大规模项目，而是在数十亿资金拨付之前，持续投资于治理能力建设。在东盟地区论坛（ARF）评估中表现相对优异的成员国证明了这一点——只要具备政治意愿和制度能力，运转良好的监管体系与资金的快速拨付并非不可兼得。.

欧洲审计院的报告发挥着一项基本的民主职能：它迫使欧洲正视自身的制度现实。问题在于，政治决策者能否从中得出正确的结论——或者，他们是否像过去那样，仅仅认可这些建议，然后就着手下一个重大项目，而没有真正解决监管失灵的结构性根源。.