斯图加特21——政治计划失败和对经济现实缺乏了解的象征
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发布日期：2025年11月25日 / 更新日期：2025年11月25日 – 作者：Konrad Wolfenstein
斯图加特21号——政治计划失败和对经济现实缺乏理解的象征——图片来源：Xpert.Digital
115亿欧元的浪费却导致项目停滞：这是项目管理不善、官僚主义盛行和经济误判的教训。
斯图加特21号：德国的杰作沦为行政和远见失败的纪念碑
这则消息已不足为奇，但仍应引起全国的警惕：斯图加特21号线的开通再次无限期推迟。这个最初充满远见的交通项目，如今却沦为无底洞般的资金消耗和行政停滞的象征。然而，斯图加特地铁站的故事远不止于一个建筑工地的失败。它更像是一面放大镜，透过它，整个国家的结构性缺陷显露无疑。
尽管德国工程师的卓越才能享誉全球，但在国内，由于官僚主义盛行、审批流程冗长以及政府部门技术工人严重短缺等诸多不利因素，这些成果的实施却举步维艰。这种对比可谓鲜明：中国等国家在短短几年内就能建成数千公里的高速铁路，瑞士和丹麦等邻国也能按时完成复杂的巨型项目，而德国却深陷于自我设限的繁琐细节之中。
成本从最初的25亿欧元飙升至目前的115亿欧元，但这仅仅是冰山一角。更严重的是国际竞争力的丧失。当一个工业区无力实现自身基础设施的现代化时，它就会成为经济的负担。本文将深入剖析这一失败的根源，并与其他国家进行毫不留情的比较，阐明“斯图加特21”项目为何是威胁德国繁荣根基的危机的一个缩影。
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当一个国家破坏自身实力时
斯图加特21号铁路项目远不止是一个火车站延误的故事。它正逐渐反映出一个曾经以效率、精准和技术卓越著称的国家所面临的结构性危机。尽管德国工程师依然位居世界顶尖行列，德国企业在众多领域也占据全球市场领先地位，但德国政府在基础设施现代化这一根本性任务上却日益失职。斯图加特21号铁路项目并非孤例，而是动摇德国经济根基的系统性弊病最突出的症状。
德国铁路公司新任首席执行官伊芙琳·帕拉决定无限期推迟原定于2026年12月开通的新线路，这仅仅是无休止的延误和成本超支中的最新低点。该项目于1995年启动，最初的预算为25亿欧元，如今已飙升至超过115亿欧元，增幅超过350%。原计划于2019年竣工的线路，现在预计最早也要到2030年才能完工，而专家们甚至认为这个日期都过于乐观。
然而，这些数字不仅仅是统计数据。它们反映了大型公共项目管理中存在的根本性缺陷，这种缺陷远不止于斯图加特，并且正日益导致德国在国际竞争中落后。
失败剖析：百年工程如何变成永久工地
斯图加特21号的故事始于20世纪90年代初，当时富有远见的规划者们构想将斯图加特的终点站改造成一座地下贯通式车站。这个想法巧妙而简洁：通过将铁轨移至地下，可以释放宝贵的市中心空间用于城市发展，同时，一条新的高速铁路将显著缩短斯图加特和乌尔姆之间的旅行时间。
该项目于2010年在049号轨道举行了象征性的开工仪式，正式启动建设。当时，预计竣工日期仍为2019年，从今天的角度来看，这个日期几乎是天方夜谭。然而，自项目启动以来一直困扰着它的种种问题在施工初期就已显现。斯图加特市区地质条件复杂，尤其是易膨胀的硬石膏岩，给隧道建设者带来了相当大的困难。与此同时，针对该项目的诉讼、消防安全和物种保护法规的变更以及繁琐的审批流程，都导致了工期的反复延误。
2010年9月，史称“黑色星期四”，警方在斯图加特宫廷公园针对“斯图加特21”计划反对者的行动升级，导致数百人受伤。这一事件不仅凸显了该计划造成的深刻社会分裂，也暴露了政治沟通的根本失败。民众感到被忽视，抗议活动不断升级，对决策者的信任也遭到永久性破坏。
该项目的成本发展历程堪称管理不善的典型案例。2012年，德国铁路公司承认成本可能高达68亿欧元。到2016年，联邦审计法院的一份审计报告已预测成本将高达100亿欧元。2018年1月，德国铁路公司将预测值修正为82亿欧元。到2022年，预计成本已升至97.9亿欧元。到2025年，预计总成本将达到约115亿欧元。
这些成本增加仅部分归因于外部因素，例如建筑价格普遍上涨或无法预见的地质问题。很大一部分成本增加源于项目规划和管理中的系统性错误、不切实际的初始成本估算、缺乏透明度以及职责模糊、阻碍监督的治理体系。
技术雄心反而成了绊脚石：斯图加特数字中心
斯图加特21发展史上一个尤为引人注目的篇章，是其力图成为德国首个全面实现斯图加特铁路枢纽数字化的城市。作为斯图加特数字枢纽项目的一部分，长途列车、区域列车和S-Bahn（城市快铁）列车都将采用ETCS数字列车控制系统运行。ETCS是欧洲标准，它通过无线电引导列车并持续监控其速度。
欧洲列车控制系统（ETCS）背后的理念从根本上来说是合理的：减少轨道上的技术投入，提高运力，并实现更灵活的运行。斯图加特铁路枢纽将不再安装传统的信号灯；取而代之的是，列车司机将直接在驾驶室内的显示屏上获取所有相关信息。这项技术理论上具有显著优势，但需要在整个铁路网络中高度复杂地集成软件、硬件和通信技术。
该项目目前失败的原因正是由于这种整合方式。德国铁路公司已正式声明，问题主要出现在外部承包商的实施过程中。监管审批流程的延误也是造成问题的原因之一。这项技术如此大规模的初期应用本身就充满了难以预料的困难，这些困难在规划阶段很难完全预见。
斯图加特 21 的案例尤其清楚地揭示了德国技术政策的悖论：德国拥有杰出的工程师和创新型公司，但由于官僚主义障碍、缺乏协调以及审批机制并非为应对现代大型项目的复杂性而设计，新技术在公共项目中的实施经常失败。
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国际比较：当其他国家建设速度更快、成本更低、质量更好时
当人们将目光投向德国以外的地方时，德国基础设施的失败规模就显得尤为清晰。过去二十年间，中华人民共和国经历了人类历史上前所未有的基础设施革命。如今，中国拥有超过4.8万公里的高速铁路，是世界上最大的高速铁路网络，约占全球高速铁路总里程的70%。2021年至2024年间，中国新增高速铁路里程高达1万公里。其目标是在2025年底前达到5万公里。
相比之下，德国仅有1571公里的ICE高速铁路。在德国，仅此类基础设施的规划和审批流程往往就比中国整个建设过程耗时更长。斯图加特21项目就是一个典型的例子：经过15多年的建设，至今还没有一列火车驶过这座新建的地铁站。
中国特大城市重庆的地铁系统经常被社交媒体拿来与斯图加特21项目进行对比，它生动地展现了两种不同的地铁建设模式。重庆的快速交通网络目前拥有超过500公里的线路，共12条，另有3条线路正在建设中。由于地处长江和嘉陵江交汇处，重庆的地铁建设面临着极其复杂的地形挑战，这里拥有世界上最深的地铁站——红岩村站，位于地下116米处。
中期规划建设一个包含18条线路、总长820公里的铁路网。尽管面临地质挑战，但建设速度在德国是难以想象的。最深的车站——红岩村站——仅用了三年时间就建成，考虑到其复杂性，速度堪称惊人；而在德国，同等规模的建设项目通常需要数十年才能完成。
即使在欧洲内部，德国也落后于德国。瑞士的圣哥达基线隧道全长57公里，是世界上最长的铁路隧道，其技术复杂性和地质挑战与斯图加特21号隧道项目不相上下。关键区别在于：圣哥达基线隧道历时约17年，于2016年开通，比原计划提前了一年。与德国的大型项目相比，其成本超支控制在合理范围内，这归功于议会委员会严格的公众监督以及整个建设过程中的高度透明度。
丹麦也展示了如何更高效地实施基础设施项目。例如，在费马恩海峡隧道（全长18公里，是世界上最长的公路铁路两用隧道）的建设中，丹麦早在2015年就通过议会决议批准了必要的建设许可。而德国方面，审批流程却耗时近五年；直到联邦行政法院驳回所有法律挑战后，规划工作才得以恢复。丹麦方面已在积极推进隧道出口的建设、工业园区开发和区域发展规划，而德国方面却因官僚主义的拖延而阻碍了项目的进展。
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德国作为商业地点的吸引力正在下降：审批流程陷入无休止的循环
系统性原因：德国为何自我封闭
德国大型项目长期延误和成本超支的原因有很多，远非个人判断失误所能解释，其根源在于德国规划和审批体系本身的结构性问题。
一个关键问题是冗长繁琐的规划和审批流程。在德国，建设项目必须应对错综复杂的责任体系，每个项目都要经过多个部门，每个部门都从各自的角度进行审查，审查的深度有时参差不齐，而且没有明确的截止日期。其结果是系统性的停滞不前。通常情况下，没有一个中心联络人来监督整个流程，申请在层层审批中辗转，无人负责统筹协调。
在德国，公众参与这项基本民主权利的实现却非常晚。项目开发商与公民之间最深入的交流通常只发生在规划审批过程中依法举行的公众听证会上，而此时一些根本性的决策早已做出。在其他欧洲国家，公众参与则要早得多，在规划调整尚未进行太多改动的阶段即可实施。
此外，诉讼权范围广泛，使得人们可以在建设项目的任何阶段提起诉讼。这种可能性导致工程反复中断和诉讼程序旷日持久，因为每次诉讼都可以提出新的论点和专家意见。专家批评称，环境保护领域的诉讼权实际上已经演变为阻止建设的权利，鉴于住房严重短缺和基础设施建设严重滞后，这种做法不能一直持续下去。
另一个关键因素是公共部门技术工人严重短缺。目前公共部门约有57万个职位空缺，比去年增加了约2万个。未来十年，预计将有近三分之一的行政人员退休，从而产生约130万个职位空缺。工程师的处境尤为严峻：在德国西南部，每100名失业工程师中，就有388个职位空缺，这些职位来自私营部门和受影响尤为严重的公共部门。
劳动力市场专家报告称，公共部门员工正面临人手短缺的困境。尽管翻新和道路建设资金充足，但问题在于缺乏管理和分配这些资金的人员。审批机构本已不堪重负，难以应对现代大型项目的复杂性。其结果是延误、错误频出，以及长期积压的工作。
赫尔梯治理学院的一项研究分析了自1960年以来德国的170个大型项目，得出了一个令人警醒的结论：大型公共项目的平均成本比计划高出73%。造成这一现象的原因错综复杂，包括技术、经济、政治和心理等多方面因素，例如无法预见的技术难题、利益冲突、误导性计算以及战略欺骗等。
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德国病：从柏林爆炸案到易北爱乐音乐厅
斯图加特21号项目绝非德国大型项目失败的唯一案例。柏林勃兰登堡机场、汉堡易北爱乐音乐厅、Toll Collect卡车收费系统：预算和工期严重超支的基础设施项目清单不胜枚举，令人羞愧。
柏林勃兰登堡机场（BER）原计划于2011年启用，耗资约20亿欧元。但实际上，历经13年的建设和9年的延期，直到2020年10月才正式启用。总成本接近71亿欧元，超支超过250%。规划失误、工期延误以及施工缺陷，尤其是消防系统方面的缺陷，使得该机场成为德国历史上造价最高的建筑项目。
汉堡易北爱乐音乐厅如今已成为著名的建筑地标，最初的预算为7700万欧元。最终，该项目耗资超过8.5亿欧元，是最初预算的11倍多。此外，Toll Collect卡车收费系统也额外增加了约69亿欧元的成本，增幅高达1150%。
这些项目并非个例，而是普遍现象。它们揭示了一种系统性缺陷，远非个别管理失误所能解释。其根源在于诸多因素的综合作用，包括过于乐观的初始估算、缺乏透明度、责任不明确，以及审批制度无法应对现代基础设施项目的复杂性。
经济后果：基础设施故障如何危及德国的经济竞争力
基础设施长期落后对德国经济地位的影响十分严重，且日益显现。在IMD世界竞争力排名中，德国已跌至第24位，较2014年的第六位出现了前所未有的下滑。在基础设施实力方面，德国的排名也从第14位下降至第20位。此外，在政府提升竞争力的效率方面，德国的排名也从第27位下降至第32位。
联邦政府所有的铁路网络目前投资缺口高达1100亿欧元。经评估，超过一半的网络资产状况平庸、较差或不合格。近年来，由于缺乏足够的资金进行现代化改造，铁路基础设施状况持续恶化。
德国工业正遭受基础设施老化以及其他结构性问题的困扰，例如能源成本高昂、官僚主义盛行、技术工人短缺以及人口老龄化。德国工业企业的收入已连续八个季度下滑。预计到2025年底，继2024年该关键行业约7万个工作岗位流失之后，还将有10万个工业岗位消失。
鉴于德国工业企业面临诸多严峻挑战，越来越多的企业开始在海外进行新的投资。生产转移将对就业产生影响，而贸易战风险的加剧也进一步强化了这一生产海外化的趋势。
官僚主义作风严重、审批流程缓慢以及数字化进程滞后被认为是人们缺乏对德国作为商业中心可持续发展能力信心的主要原因。2012年至2023年间，德国政府对公共基础设施的投资远低于其他欧盟国家，仅占GDP的2.35%至3.03%。
政治层面：改革承诺与制度惰性之间
针对基础设施灾难的政治应对措施充斥着改革承诺，但由于体制现实的限制，这些承诺往往难以兑现。联邦政府多次宣布加快审批流程的措施，也通过了旨在加快规划和审批程序的法律，但当局内部的实际情况却鲜有改变。
根本问题在于结构性因素：德国的规划体系是为不同的时代设计的，那时大型项目并不常见，基础设施需求也相对简单。联邦政府、各州和各市之间的协调不足，公共行政的数字化进程远远滞后，公务员队伍长期面临人员短缺的问题。
交通部长温弗里德·赫尔曼严厉批评了斯图加特21号线项目无限期推迟开通的决定。他要求德国铁路公司新任负责人展现真正的透明度和诚实，而不是继续拖延。然而，即使在国家层面，也缺乏有效解决结构性问题的必要手段。
德国的联邦制结构本身是公民友好和地区自治的保障，但同时也给大型基础设施项目带来了额外的障碍。不同的职责、不同的审批流程以及各级政府之间缺乏协调，导致了集中式体制下不会出现的摩擦损失。
来自国外的经验教训：德国可以从其他国家学到什么
其他国家成功实施重大项目的经验对德国具有宝贵的借鉴意义。瑞士的圣哥达基线隧道项目就证明了，公民积极参与的民主制度同样能够成功实施复杂的基建项目。关键在于公民早期参与、严格的议会监督和高度透明的结合。
丹麦的例子表明，在项目决策初期采取较为简化的规划方式，可以提高灵活性并减少延误。在丹麦，建筑规范的颁布构建了一个包含退出条款的政治框架。随后，在后续的规划阶段，项目与当地法规的兼容性得到保障。正如一位专家精辟地指出，德国人每次去餐厅和酒店都会提前计划，而丹麦人则更倾向于随性而行，但始终目标明确。
中国采取了一种截然不同的发展模式，以中央计划、精简的审批流程和大规模投资为基础。这种模式不能直接照搬到民主社会，但它展现了在持续的政治优先排序和充足资源支持下所能取得的成就。规划、融资、建设和运营都由中央统一控制，审批流程也十分严格。
这些成功模式的共同之处在于：明确的基础设施建设政治优先地位、充足的规划和实施资源、有效的协调机制，以及兼顾速度和质量的审批制度。而德国则存在职责分散、规划部门长期资金不足以及法律体系阻碍而非推进的问题。
观点：在无奈与改革希望之间
斯图加特21号的未来仍然充满不确定性。新的开业日期可能要等到明年年中，待切实可行的项目完工方案出炉后才能公布。否则，该公司表示，他们将面临进一步损害公众信任的风险。
但斯图加特21不仅仅是一个建设项目。它已成为一个象征，代表着德国是否有能力进行自我改革、实现基础设施现代化并确保未来的竞争力。
形势喜忧参半。一方面，人们对问题的紧迫性认识不断提高。基础设施专项基金和规划中的铁路基础设施基金为未来几年减少投资缺口提供了契机。里德铁路的首次大规模改造表明，投资是有效的，路网状况可以得到改善。
另一方面，结构性问题根深蒂固，无法在短期内解决。公共行政数字化、公务员队伍技能人才招聘、规划法改革：所有这些都需要多年持续不断的努力和政治意愿，跨越立法周期和政府更迭。
工业卓越与行政失灵之间
斯图加特 21 体现了当今德国作为商业中心所面临的根本矛盾：一方面，拥有世界一流的技术专长和创新实力；另一方面，行政和规划体系却跟不上 21 世纪的需求。
参与圣哥达基线隧道、费马恩海峡隧道以及无数其他国际项目的德国工程师们，每天都在展现着他们的专业技能。德国企业在众多领域都处于全球市场领先地位。问题不在于缺乏能力，而在于现行体制阻碍了这种能力的充分发挥。
问题不在于德国是否有能力建设；它有这个能力。问题在于德国是否允许自己进行建设。而这个问题的答案，并非在建筑工地和隧道中就能找到，而是在政府机关、法庭和议会中才能找到。
斯图加特21号线终将竣工。届时，地铁站将投入运营，列车将穿梭于新建的隧道，新腾出的轨道区域也将焕发新的活力，融入都市生活。然而，这一工程的竣工究竟标志着一个转折点，还是仅仅成为德国基础设施失败史上的又一插曲，取决于我们能否从中吸取正确的教训。
斯图加特21的教训并非在于大型项目过于困难或成本过高，而在于一个国家如果深陷官僚主义泥潭、无法明确优先事项、忽视行政管理，最终必将毁掉自己的未来。仅仅拥有卓越的工业实力是不够的，还需要一个能够赋能而非阻碍工业发展的政府框架。
德国正处于十字路口。一条路通往基础设施现代化、行政改革和重振竞争力的未来；另一条路则通往又一个十年的停滞、成本上升和逐渐衰落。《斯图加特21》必将作为里程碑载入史册，但它指向何方，仍掌握在今天做出决定的人们手中。
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