升级的十年：联邦政府在德国（FRG）的咨询支出增加的编年史

Konrad Wolfenstein

6 个月前

十年来的不断攀升：德国联邦政府咨询支出增长史——图片来源：Xpert.Digital

政府咨询费用正在飙升——最新数据显示令人震惊的进展

外部顾问的费用越来越高，德国政府为此付出了越来越多的代价——数十亿的支出引发了争议。

过去十年，德国政府在外部咨询方面的支出大幅增长，并已成为一个备受争议的政治问题。现有数据显示，这一趋势令人担忧，其严重程度远远超出已公布的2022年和2023年数据。

德国联邦政府的结构

根据《基本法》第62条，联邦政府由联邦总理和各联邦部长组成。自2025年5月6日起，在联邦总理弗里德里希·默茨（基民盟）的领导下，联邦政府共设有17个部委。这些部委作为联邦最高权力机构，是联邦行政部门的领导机构，负责各个政策领域，也称为“部门”。

联邦各部委承担着几项关键任务：它们负责立法起草和向政府提供咨询。此外，它们还履行着重要的政治领导职能，同时构成联邦政府的最高管理机构。每位联邦部长在联邦总理的指导下独立领导各自的部门。

矛盾的发展趋势：员工人数增加，但对顾问的依赖却日益加深

鉴于联邦政府的人员编制水平，咨询支出的发展似乎尤其成问题。近年来，联邦政府规模稳步增长，目前拥有约30万名员工，其中许多是高素质的公务员和专家。在不到十年的时间里，联邦政府的员工人数增加了约5万人。

尽管联邦各部委和机构拥有庞大的人力资源和现有的专业知识，但聘请外部公司和律师事务所担任顾问的趋势依然没有改变。据估计，目前每天约有2600名外部顾问为联邦政府工作。如果这些顾问拥有自己的部门，那么就人员规模而言，这将是德国最大的部门之一。

咨询支出现状

最新数据显示问题的严重性：2023年，咨询支出达到创纪录的2.394亿欧元，比上一年（2022年）大幅增长5380万欧元。与此同时，咨询合同数量也从2022年的765份增加到2023年的816份。

联邦审计法院对这一发展趋势提出了严厉批评，发现自2020年以来，政府在外部咨询和支持服务方面的支出增加了39%。鉴于当前的预算危机，许多社会项目正面临预算削减，这种成本激增尤其值得关注。

来自联邦审计法院的批评以及缺乏策略

德国联邦审计法院在其最新审计报告中批评德国政府不断增加外部顾问的支出，甚至放弃了一些核心行政职能。报告指出，尤其令人担忧的是，政府既缺乏改变现状的战略，也缺乏向议会透明的报告机制。

迄今为止，德国政府尚未制定减少对外部顾问依赖的战略。此外，许多外部机构提供的服务，尤其是在信息技术领域，不再受报告要求的约束，从而导致议会缺乏有效的监督。

各部委顾问支出概览

以下详细分析表明，各部委的咨询支出大幅增长，并揭示了这一问题如何渗透到整个联邦政府的运作体系中。显然，受影响的不仅是个别部门，而是德国联邦政府内部存在着亟需根本性解决方案的系统性问题。

联邦内政部（BMI）

联邦内政部（BMI）在纳税人资金用于外部咨询的支出榜单中位居榜首——图片来源：Xpert.Digital

联邦内政部（BMI）是纳税人资金用于外部咨询服务的最大消耗者。2019年，在咨询服务重新定义之前，其支出达到峰值1.543亿欧元。重新定义后，支出大幅下降，2020年降至5010万欧元。然而，在随后的几年里，支出又稳步回升：2021年达到5690万欧元，2022年维持在5690万欧元的高位，随后在2023年再次增长至5970万欧元，较2020年增长19%。

仅在2017年至2021年间，德国联邦内政部（BMI）就花费了4.929亿欧元用于外部咨询。其中很大一部分支出用于“跨部门项目，例如IT整合”。
德国联邦政府正面临前所未有的挑战：过去十年间，外部咨询支出大幅增长，引发了人们对公共行政效率和独立性的根本性质疑。这一趋势并非局限于个别部门，而是遍及整个联邦政府及其17个部委。

联邦财政部（BMF）

联邦财政部用于外部咨询的纳税人支出呈上升趋势——图片来源：Xpert.Digital

联邦财政部（BMF）的支出呈现显著上升趋势。这一趋势波动较大：支出从2017年的2400万欧元增至2019年的5270万欧元，并在2020年达到峰值7240万欧元。2022年支出大幅下降至3110万欧元后，2023年又回升至3820万欧元。财政部支出持续上升背后的驱动因素，仍然是评估其财政管理的关键所在。

联邦交通和数字基础设施部/交通运输部 (BMDV)

联邦交通和数字基础设施部 (BMVI) 一直是联邦预算中支出最大的项目之一——图片来源：Xpert.Digital

联邦交通和数字基础设施部（BMVI）一直是联邦预算中支出最大的项目之一。2017年，该部支出高达2800万欧元，其中仅与货车通行费相关的咨询服务就花费了1540万欧元。此后几年，支出稳步增长：2019年达到4770万欧元，2020年达到6320万欧元。2017年至2021年期间，交通部的总支出达到1.969亿欧元。

联邦卫生部（BMG）

卫生部数据显示，外部顾问的使用成本出现了显著增长——图片来源：Xpert.Digital

联邦卫生部 (BMG) 在聘请外部顾问方面的支出出现了尤为显著的增长。支出从 2014 年的 13 万欧元稳步上升：2015 年 37 万欧元，2016 年 46 万欧元，2017 年 101 万欧元，2018 年 291 万欧元，2019 年 1750 万欧元，最终在 2020 年达到 4190 万欧元。BMG 的咨询费用激增尤其值得关注：从 2014 年的 134,654 欧元飙升至 2020 年的 4100 多万欧元，增长了 300 倍。在新冠疫情期间，仅一家咨询公司就获得了 2100 万欧元的“运营管理服务费，用于支持采购人员”。

联邦国防部（BMVg）

联邦国防部 (BMVg) 使用外部顾问的成本编制——图片来源：Xpert.Digital

国防部作为“咨询顾问丑闻”的核心，其支出模式令人瞩目。2019年上半年，国防部支出1.55亿欧元，几乎相当于其他13个部委支出总和。更令人惊讶的是，它是2020年上半年唯一一个没有报告任何支出的部委。2017年至2021年期间，国防部仅报告支出3250万欧元，而且由于相关合同当时仍在审查中，这些数据并不完整。

其他部门

联邦经济事务和气候行动部（BMWK）

2021年12月至2023年4月：外部法律咨询费用1650万欧元

联邦劳动和社会事务部（BMAS）

2020年：70万欧元
2017-2021年：250万欧元

联邦总理府

2017-2021年：330万欧元

增长历程：联邦政府咨询支出总体发展情况

增长历程：德国联邦政府咨询支出总体发展情况 – 图片来源：Xpert.Digital

德国政府咨询支出增长的时间线揭示了一个令人担忧的整体支出趋势。2014年，咨询支出为3210万欧元，2015年初期增长较为温和，达到3820万欧元，增幅为19%。然而，2016年却出现了戏剧性的转折，支出激增至1.011亿欧元，较上年增长了惊人的165%。

这一上升趋势在接下来的几年里持续不断：2017年，支出达到1.455亿欧元（增长44%），2018年进一步增长至1.814亿欧元（增长25%）。咨询费用在2019年达到绝对峰值2.967亿欧元，再次大幅增长64%。

2020年，由于重新定义，支出大幅下降至1.722亿欧元，降幅达42%。然而，这种下降只是暂时的，2021年成本再次上升至2.092亿欧元（增长21%）。2022年短暂回落至1.855亿欧元（下降11%）后，2023年咨询支出再次达到2.392亿欧元，增幅达29%。

多年来数十亿美元

总金额尤其令人震惊：仅在2017年至2021年间，德国政府在外部顾问上的支出就超过10.73亿欧元。过去十年，这些支出总额已超过16亿欧元。

问题发展和批评点

改变定义作为一种烟幕弹策略

一个尤为关键的方面是2020年“咨询服务”定义的变更。这导致支出表面上减少了40%以上，尽管实际雇用的咨询顾问人数并未减少。在回应议会质询时，德国联邦政府表示2020年的咨询费用为4.335亿欧元，而官方咨询报告显示仅为1.72亿欧元——两者相差超过2.6亿欧元。

日益增长的依赖性

据估计，德国联邦政府每天约有2600名顾问。如果设立一个专门的顾问部门，其人员规模将是德国最大的部门之一。早在2020年，预算委员会就曾表示担忧，联邦政府可能会过度依赖外部顾问，从而丧失自身的专业能力。

缺乏透明度

大多数咨询合同仍然不透明，因为咨询公司必须同意公开合同内容。这严重阻碍了议会监督和公众问责。

联邦政府无视预算委员会的要求，动用纳税人的钱进行外部咨询。

过去十年，德国政府的咨询支出增长了八倍，从3210万欧元飙升至近2.4亿欧元。尽管预算委员会多次要求“大幅削减”咨询支出，但政府始终未能实现可持续的削减。2023年，咨询支出甚至达到了有记录以来的第二高水平。这一发展引发了人们对联邦政府效率以及纳税人资金使用责任的根本性质疑。

重新定义咨询服务：一种掩盖咨询成本上涨的会计伎俩。

2020年所谓的“咨询服务重新定义”是围绕德国政府咨询费用飙升的争论中最具争议的方面之一。这种看似技术性的术语变化，实际上是一个巧妙的会计伎俩，旨在缓解政治压力并掩盖外部咨询的实际支出。

重新定义具体意味着什么？

在 2019 报告年度之前，年度咨询报告均基于联邦财政部 (BMF) 提供的定义，该定义自 2007 年开始报告以来基本保持不变。最初的定义将外部咨询服务定义为“一种付费服务，其目的是为客户在特定决策情况下制定和评估切实可行的行动建议”。

2021 年，预算委员会决定，顾问报告应基于“顾问”一词的修订定义，并追溯至 2020 年。新定义表面上是为了“提高报告的透明度”，现在还包括“具有重大咨询服务特征，因而可能受到外部影响”的支持服务。

关键在于：某些IT服务已明确不再被视为外部咨询服务。具体而言，“用于开发IT（专业）流程或提供能力和专业知识的运营型IT服务”不再受报告要求的约束。

重新定义的政治背景

来自预算委员会的压力

这一重新定义并非凭空而来，而是直接回应了巨大的政治压力。早在2020年，德国联邦议院预算委员会就要求联邦政府采取措施，“大幅减少外部顾问和外部支持人员的使用”。这一要求被正式写入一项指令，对各部委具有约束力。

舒尔茨拒绝真正降低成本

尤其值得关注的是时任联邦财政部长奥拉夫·朔尔茨的立场。在回应绿党政治家斯文-克里斯蒂安·金德勒要求提交报告的请求时，财政部早在2020年11月底就表示“没有计划”减少咨询合同的数量。朔尔茨还认为没有必要对之前使用外部专家的情况进行评估。

舒尔茨为聘用昂贵的顾问进行了详尽的辩护，他认为，只有当联邦政府数千名公务员中没有个别项目所需的专业知识时，才会聘用外部顾问。

算术技巧及其戏剧性后果

数字本身就能说明一切。

重新定义的影响既显著又发人深省。2019年至2020年间表面上的成本降低并非基于实际支出减少，而是“一个简单的伎俩：联邦政府改变了咨询服务的定义”。

从以下数据可以清楚地看出这个数学技巧的规模：

根据官方顾问报告：2020 年预算为 1.72 亿欧元
根据议会调查，同年的数字为 4.335 亿欧元。
不同之处在于：隐瞒的金额超过2.6亿欧元。

系统性地排除高成本地区

尤其令人愤慨的是，IT行业被刻意排除在报告要求之外。IT项目、专家意见、研究报告等等，不再被视为咨询服务，而是被归类为“实施服务”。考虑到IT和数字化项目在咨询顾问的支出中占据相当大的比例，这种做法尤其令人愤慨。

联邦财政部公开承认了这种混淆视听的做法：列出的支出大幅减少“很大程度上”是由于新的定义。

对议会控制的影响

民主控制的障碍

定义的改变对议会监督产生了巨大影响。曾任绿党预算委员会委员长达15年的斯文-克里斯蒂安·金德勒批评道：“定义的改变使得联邦政府能够继续逃避外部咨询服务支出方面的透明度。”

实际影响十分显著：“报告中没有包含的信息，我们现在必须通过其他途径获取，例如议会质询。这意味着我们的工作量将大大增加。”这严重阻碍了议会的民主监督职能。

丧失可比性

2020年新定义的追溯性应用也破坏了多年来数据的可比性。根据新定义，预算项目06（联邦内政部）的支出“下降了三分之二以上，从2019年的1.543亿欧元降至次年的5010万欧元”，与报告的总支出一样下降了。

评估：一场数字游戏，而非真正的改革

用晦涩难懂代替透明

对现有文件和声明的分析清楚地表明，重新定义咨询服务主要被用作掩人耳目的幌子。联邦政府在财政部长朔尔茨的领导下，没有落实大幅减少对咨询顾问依赖的必要措施，而是选择了走数字掮客的道路。

联邦审计法院对这一事态发展提出了严厉批评，并警告称，顾问的使用缺乏透明度。在一份内部审计报告中，联邦审计法院的审计人员向预算委员会表达了他们对拟议法规的批评，并表示他们对“财政部列举的任何报告要求的例外情况”都不信服。

问题发展的延续

2020年后的数据表明，重新定义并未改变根本问题。自2020年以来，根据新定义，支出再次增长了39%，到2023年将接近2.4亿欧元。这表明，重新定义仅仅是为了缓解政治压力而进行的表面上的修正。

联邦政府欺骗公众：如何通过会计手段掩盖咨询费

2020年所谓的“咨询服务重新定义”不过是德国政府试图掩盖其对咨询公司日益增长的依赖的拙劣伎俩。政府没有像预算委员会要求的那样进行真正的改革并大幅削减咨询成本，而是选择了弄虚作假的会计手段。

这种会计伎俩不仅削弱了议会的监督权，还误导了公众，让他们对政府依赖顾问的真实程度产生误解。尽管声称有所“削减”，但实际上每天仍有约2600名顾问为联邦政府工作，这彻底暴露了所谓“减少”的本质：以牺牲民主透明度和纳税人资金的合理使用为代价的烟幕弹。

影子官僚机构：外部顾问如何在德国纳税人和否决该州采取行动的能力。

阴影官僚机构：外部顾问德国纳税人和如何破坏该州行动能力 - 图片：xpert.digital.digital

分析表明，爆炸成本不是由于个人案件，而是归因于公共行政和采购中的结构性赤字。部长，特别是内政部（BMI）和联邦财政部（BMF）的部长，越来越多地由核心任务存储，尤其是在战略上关键的IT领域。尽管有多年的紧急，紧急且在很大程度上忽略了联邦审计办公室的警告，但这种情况还是发生了这种情况，该警告认为危险中的“政府完整性”。

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