秘密计划“德国行动计划”：2029年做好战争准备？谁来支付应对潜在紧急情况的准备费用？
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Xpert.Digital bei Google bevorzugenⓘ发布日期：2026年1月30日 / 更新日期：2026年1月30日 – 作者：Konrad Wolfenstein
秘密计划“德国作战计划”：2029年做好战争准备？谁来为最坏情况的准备买单？——图片来源：Xpert.Digital
数十亿美元的漏洞与国防：围绕德国新型安全基础设施的风险争端
谁来支付军队的民事支持费用？德国国防准备经费之争由此引发。
《德国作战计划》（OPLAN DEU）是一份内容详尽、高度机密的文档，旨在使德意志联邦共和国为2029年可能发生的国家紧急情况做好准备。其目标明确：德国必须能够作为北约的后勤枢纽。在危机情况下，这意味着要在几个月内向德国境内部署和补给多达80万盟军士兵及重型装备。.
然而，在军事计划推进的同时，一场关于资金筹措的激烈争论却在幕后悄然上演。这场冲突的核心在于所谓的“文职人员对军队的支持”。从提供大型燃料库和应急避难所，到升级交通路线、提供医疗服务、保护关键基础设施——城市、县和市的任务清单可谓一长串。.
德国联邦内政部坚称，这些措施属于整体威胁预防的一部分，因此联邦政府无权承担相关费用。这引发了德国各地方政府的强烈反对：面对高达250亿欧元的历史性资金缺口和超过2150亿欧元的投资积压，他们认为自己无力独自承担国防准备的重担。围绕对旧联邦与各州协议的解读，一场法律和政治之争已经打响，并开始质疑德国在2029年实现“战备”的宏伟计划能否实现。.
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什么是德国作战计划？为什么需要制定该计划？
德国作战计划是一份超过1400页的全面高度机密文件，是德国应对潜在军事冲突的核心文件。该文件由多个政府部门共同制定，并持续更新。第一版于2024年初完成，第二版预计将于2026年中期定稿。该计划旨在应对欧洲日益恶化的安全局势，尤其是在俄罗斯入侵乌克兰之后，并确保德国在2029年之前为潜在的防御局面做好充分准备。.
该作战计划的核心要素是将国家和集体防御的核心军事组成部分与必要的民事支援服务相结合，以应对和平、混合威胁、危机和战争等不同升级阶段。由于其地处欧洲中心的战略要地，德国作为北约的后勤枢纽发挥着关键作用。在危机情况下，多达80万名士兵及其装备和武器系统必须在短短六个月内完成全国范围内的运输、补给和协调。德国联邦国防军必须能够为这些部队提供持续的后勤、医疗支援和保护。.
具体计划采取哪些民事支援措施？
民事对武装部队的支持涵盖了国家国防正常运转所必需的广泛服务。具体支持措施包括基础设施的保护和安全、交通管理、公路、铁路、海运和机场的运输和转运、部队住宿和餐饮、车辆和设备的加油和维护、医疗保健，甚至法律咨询。只有依靠民事商业伙伴的服务，才能快速且长期地保障这些任务的完成。.
其中一个关键方面是所谓的东道国支援（HNS）服务，即德国作为东道国，负责协调盟军的过境和补给服务。这包括提供休息区、住宿、维修车间、食品、燃料、医疗服务以及防止干扰和破坏的安全保障。这些工作不仅涉及军事部门，还涉及民事部门、应急服务部门和商业企业。.
在市级层面，这意味着具体的要求：例如，县市可能需要建立更大的燃料库、提供应急避难所、升级军事运输基础设施或增强灾害救援能力。实施行动计划还需要加强韧性，并保护能源网络、发电厂和供水系统等关键基础设施。.
为什么现在对这些措施的资金来源存在争议？
冲突的核心在于谁应承担民事后勤服务的费用。德国《明镜周刊》获得的一份文件中，联邦内政部表明的立场引起了地方当局的强烈不满：民事当局对武装部队的全面支持一直是国防的核心支柱，因此联邦政府没有义务承担这些费用。.
根据这种解读，各州作为地方政府的代表，必须就每一项额外支出向联邦政府证明其与国家紧急情况密切相关。然而，灾害预防或救灾措施本身已是各州和地方政府的责任。该部强调，《德国行动计划》的要求并非新增任务，目前正在研究联邦政府、各州和地方政府之间的费用分摊安排。.
这一观点与地方政府的财政现实相悖。2024年，德国各城市、城镇和地区的财政赤字创历史新高，约为250亿欧元。市政投资缺口在2024年达到创纪录的2157亿欧元，其中学校建筑（678亿欧元）和道路交通基础设施（534亿欧元）的缺口最大。.
各市政府援引了哪些法律依据来支持他们的立场？
各市镇的主要论点基于对1997年联邦与州政府协议的解读。德国农村地区协会（农村地区的伞式组织）认为，根据该协议，只有州最高权力机构才能参与民防应急计划的制定，市镇无权参与。联邦内政部对此解读予以强烈驳斥。.
联邦内政和社区部通过《民用应急计划指令》（ZAPRL）对民用应急计划进行规范。该指令概述了在发生批准、紧张局势、国防、联盟冲突以及外交政策军事危机等情况下，必须通过相应警报启动的各项任务。该指令适用于联邦政府、各州以及原则上也适用于市级政府，并通过应急日历来辅助其实施。.
德国农村地区协会宣布将展开法律审查，并在内部声明中表示，根据其初步评估，尤其需要审查有关成本分摊的笼统表述。这场围绕1997年协议正确解读的法律纠纷，可能对整体国防规划产生深远影响。.
联邦政府与各州之间的宪法权力分配是如何规范的？
《基本法》第115a条至115l条以及其他有关国防的条款规定了国防责任。联邦政府对国防立法，包括保护平民的立法，拥有专属管辖权。军事防御由联邦政府自行负责实施。.
在民防领域，各联邦部委负责其职权范围内的所有民防任务和措施，其中联邦内政和社区部还负责协调工作。各联邦州负责根据联邦政府制定的总体民防方针，规划、准备和实施必要的措施。.
联邦州（Länder）负责监督各项措施的计划制定和实施，直至市级层面。区级行政机关通常负责具体措施的制定和实施，在某些情况下，区级行政机关也负责市级层面的具体措施。在国防事务中，《基本法》第115c条允许联邦法律在联邦议会（Bundesrat）的同意下，对联邦和各州的行政和财政进行不同的规定，同时确保各州、市镇和市镇协会的生存能力，尤其是在财政方面。.
各市的财政资源状况及其投资能力如何？
德国各市镇的财政状况急剧恶化。在经历了十年的盈余之后，2024年所有城市和城镇的财政赤字合计高达248亿欧元。市政支出增长了10个百分点，而收入仅增长了5个百分点。造成这种情况的原因包括高通胀、社会福利支出增加、工资增长及其相关的人员成本，以及能源价格上涨。.
社会支出在两年内增长了四分之一，达到850亿欧元。地方政府承担着广泛的社会责任，这些责任大多由联邦法律规范，但联邦政府的资金投入往往不足。由于通货膨胀，运营支出也有所增加，两年内增长了四分之一。.
高达2157亿欧元的投资缺口清楚地表明，市政当局已不堪重负。学校建筑和道路基础设施方面的情况尤为严峻，56%的市政当局（比例相当高）报告存在显著或严重的投资缺口。此外，未来十年市政基础设施改造所需的投资预计将超过1万亿欧元。.
国防和基础设施方面有哪些可用资源？
近年来，德国政府大幅增加了国防开支。与2024年预算相比，2025年国防预算增加了约100亿欧元，达到约624.3亿欧元。此外，在2022年俄罗斯入侵乌克兰后设立的联邦国防军专项基金，还将为2025年提供240.6亿欧元的额外资金。这使得2025年联邦国防军可支配的总资源超过860亿欧元。.
未来几年的关键数据显示，第14项预算将在2026年增至826.9亿欧元，2027年增至933.5亿欧元，2028年增至1364.8亿欧元，2029年增至1528.3亿欧元。根据计划，预计到2029年，实际国防预算总额将达到1620亿欧元。.
德国政府已批准一项总额达5000亿欧元的投资计划，其中包括基础设施和气候中和专项基金。在这笔资金中，1000亿欧元将分期拨付给各联邦州，各州会将其中很大一部分资金转拨给地方政府。另有1000亿欧元将注入气候与转型基金。预计2026年，基础设施专项基金中将支出约589亿欧元。.
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德国的国防计划：联邦政府制定应急计划，而地方政府则负责支付费用。
为什么现有资金不足以用于市政当局的国防准备？
尽管国防和基础设施领域拨出了大量资金，但专项基金的资金并非专门用于满足“德国作战计划”的要求。专项基础设施基金主要用于交通运输、能源基础设施、数字化、科研、医疗卫生、社会服务和教育等领域的总体投资，例如学校和医院的翻新。与军事相关的发展和军事基地市政基础设施的扩建，以及为落实“德国作战计划”的要求而进行的额外投资，必须由专项基金以外的联邦资金提供。.
市政投资壁垒进一步加剧了这一局面。并非所有计划中的投资都能得到落实：预计到2024年，各市政当局的投资支出仅为300亿欧元，而此前计划的总额为470亿欧元。造成这种差距的原因在于投资壁垒，这些壁垒未必与财政状况直接相关，还包括建筑部门人员配备不足、文件要求繁琐以及审批流程冗长等。.
德国各州的财政状况差异显著。东德70个市镇中，只有8个达到全国平均水平的税收收入。巴伐利亚州和黑森州的城镇超过40%的预算来自税收，而东德的这一比例不到25%。这种差距会导致各地区在实施市政国防融资方面的可行性存在显著差异。.
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民防和灾害救援在这场辩论中扮演什么角色？
区分民防和灾害救援对于资金筹措至关重要。在德国，灾害救援是各州的职责，通常由各市镇负责实施。在发生特别大规模的灾害时，各州可以向其他州或联邦政府请求援助。只有在战争时期，联邦政府才直接负责民防，此时称为民防。.
在德国，联邦政府负责民防事务；各州（包括市镇）代表联邦政府行事。联邦民防和灾害救援局（BBK）负责执行民防和灾害救援领域的联邦任务。BBK的经费来自联邦预算。.
根据现行的联邦装备方案，联邦政府按照《民防法》（ZSKG）第13条的规定，为各州的灾害救援机构采购和维护车辆及辅助设备。联邦政府为各州的灾害救援设备提供补充，以用于民防目的。各州的灾害救援经费主要通过多种模式筹集，其中大部分来自消防税。.
德国联邦内政部目前认为，用于预防灾害或救灾的措施应由各联邦州和地方政府负责。然而，德国作战计划中的许多措施并未明确区分这一责任范围：既可用于军事用途又可用于民用救灾的基础设施就处于灰色地带。尽管该计划明确规定了民防和救灾双重用途的原则，但这却使得明确划分财政责任变得复杂。.
德国武装部队的援助是如何运作的？费用由谁承担？
德国联邦国防军在灾害和紧急情况下的援助受《基本法》第35条的约束。所有联邦和州级政府机构均有义务提供互助，德国联邦国防军也不例外。德国联邦国防军的部署必须事先获得其他机构的请求。德国联邦国防军仅使用现有人员和装备提供援助，不提供特殊装备或培训，但前提是其自身任务允许。.
请求方承担全部责任，并在事后报销费用。德国联邦国防军提供的行政协助费用差异很大。根据《基本法》第35条，行政协助的费用可能从几千欧元到超过一百万欧元不等，具体取决于德国联邦国防军是否将此次部署声明为训练措施并仅收取材料费，还是收取全部运营费用。.
2024年，德国联邦国防军向十个德国州申请报销共计2,203,006.50欧元的行政援助费用。这笔金额看似不多，却体现了一个原则：民事当局必须为联邦国防军提供的支持买单。在“德国行动”框架下开展的更大规模行动中，费用将会显著更高。.
《联邦绩效法》授权联邦政府在国防需要时以及为国防做准备时，采购实物服务并向自然人和法人请求服务。需要服务的实体和程序由联邦政府的法令确定。该法包含补偿条款；然而，市政当局是否以及如何获得必要准备措施的补偿仍是一个悬而未决的问题。.
融资纠纷可能带来哪些政治和实际后果？
关于谁来承担费用的争论有可能危及整个国防规划进程。值得注意的是，尽管政客们大张旗鼓地批准了5000亿欧元的专项基金用于基础设施和国防，但在实际执行阶段，他们却将成本转嫁给各个层级。本就资金匮乏的市政当局，还要从本已捉襟见肘的财政中拿出数百万欧元，用于建设燃料库、应急避难所和其他国防基础设施。.
政治信誉岌岌可危。联邦内政部长南希·费瑟和国防部长鲍里斯·皮斯托里乌斯多次强调各级政府之间密切合作以及军事和民防紧密结合的必要性。然而，如果资金问题悬而未决并转嫁给地方政府，则可能导致财政状况较差和较差地区的项目实施出现严重延误和不均衡。.
地方政府面临两难境地：在学校破败不堪、道路年久失修、投资缺口高达2150亿欧元的情况下，是否应该投资国防基础设施？政治优先事项的问题由此转化为地方行动能力的问题。如果地方税收增加或对其他重要领域的投资被忽视，最终买单的还是民众。.
因此，专家们呼吁明确融资问题。贝塔斯曼基金会警告说，鉴于目前的财政状况，各市无法独自筹集转型和基础设施建设所需的资金。基础设施和气候中和专项基金也只能部分满足这些需求，因此需要进一步的长期融资方案。目前正在讨论设立联邦和州政府联合专项基金，或公私合作的未来转型基金。.
其他地区的民防经费是如何筹集的？
联邦内阁于2024年通过的《全面防御框架指南》阐述了在危机和冲突时期维护德国独立和主权所必需的措施和架构。全面防御框架下，民防得到根本性加强，其目标之一是确保为武装部队提供民事和后勤支持。.
为了保护关键基础设施，德国联邦政府通过了《关键基础设施保护法》（Kritis-Dachgesetz）。该法首次建立了一套全国统一的框架，用于保护重要的物资供应设施。相关企业和医院现在有义务制定更严格的安全方案和应急预案。虽然最初费用由受影响的企业和机构承担，但各方越来越呼吁制定相应的法规和先决条件，为这些新的安全系统提供资金。.
德国各州呼吁联邦政府投资100亿欧元，用于保护民众免受灾害和危机的影响。这笔资金应在未来十年内到位，此外各州还应在灾害救助方面投入资金。这表明，在其他层面，如何为防护措施提供充足的资金也是一个备受关注的话题。.
融资问题对2029年之前的运营计划的实施意味着什么？
德国的作战计划规定，到2029年，德国应做好战争准备并具备持续作战能力。该计划于2025年3月启动，预计将于2025年秋季完成。作战计划的第三阶段将于2026年春季最终确定，该阶段将涉及安全措施的实施。.
如果融资问题得不到解决，这项雄心勃勃的计划时间表将面临失败的风险。如果联邦政府能否以及在多大程度上提供资金仍不明朗，各市将无法对燃料储存设施、防护基础设施、运输路线和其他配套服务进行必要的投资。德国农村地区协会已宣布将仔细审查有关成本分摊的笼统声明，并要求对其进行法律审查。.
德国联邦国防军已走访地方官员，建议他们做好应对德国本土战争威胁的准备。然而，这项准备工作只有在获得必要的财政资源后才能成功。联邦政府必须尽快找到既能兼顾地方实际情况，又能确保国防措施在德国全国范围内统一实施的解决方案。.
解决冲突的前景如何？
解决资金冲突有几种可行的方案。首先，联邦政府可以设立一个专门的专项基金，用于实施“德国行动计划”，并从中为必要的市政投资提供资金。这将借鉴德国联邦国防军专项基金的做法，并明确凸显这些措施的国防意义。.
其次，联邦政府、各州和地方政府可以达成一项具有约束力的协议，明确规定哪些措施必须由联邦政府出资以及出资额度。修订或澄清1997年关于民事应急计划的协议是一种可行的方法。但这需要充足的预算资源支持。.
第三，可以扩大混合融资原则的适用范围，即联邦政府承担基本份额，各州和地方政府承担补充份额。但是，必须确保财政状况较弱的地方政府不会处于不利地位，并确保德国全国的国防能力达到统一标准。.
第四，可以考虑让私营部门更多地参与进来，例如通过公私合营模式开展某些基础设施项目。然而，这样做存在关键国防基础设施落入私人手中、国家控制力减弱的风险。.
德国政府必须认识到融资问题的紧迫性并迅速采取行动。欧洲的安全形势要求德国切实履行其作为北约枢纽的职责。只有各级政府都有足够的财政能力为整体国防做出贡献，才能实现这一目标。否则，国防计划将沦为纸上谈兵，最终因地方财政状况的限制而无法付诸实施。.
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