真是白费力气？德国为乌克兰支付了数十亿美元，但中国和土耳其却从中赚取了巨额合同。

争夺乌克兰数十亿美元：亚洲竞争对手如何击败德国公司

预计未来十年德国重建项目总需求将高达5240亿美元，其规模远超历史上的类似项目，例如马歇尔计划。德国工业界的不满情绪日益高涨，有人呼吁将援助与授予德国企业的合同更紧密地挂钩——这种做法被称为“捆绑融资”。这种情况迫使德国和欧盟陷入两难境地：一方面要忠于以规则为基础的多边秩序，另一方面又需要在战略性经济民族主义盛行的世界中维护自身利益。这场辩论引出一个根本性问题：欧盟是否应该坚持自由竞争的理想，而其他大国早已将援助作为促进出口的工具？或者，现在是否应该采取一种更加务实的政策，兼顾团结与自身利益？

德国纳税人出资，外国公司承建：乌克兰重建的悖论

欧洲经济史的讽刺之处在于，2025年出现了一个惊人的转折：自2022年2月以来，德国已向乌克兰提供了或承诺提供了约360亿欧元的双边民事援助和约400亿欧元的军事支持，如今却眼睁睁地看着中国、印度和土耳其的公司在基辅抢购利润丰厚的重建合同。对乌克兰的援助正成为一个警示故事，警示我们，在其他国家早已内化战略重商主义规则的世界里，利他主义外交政策的局限性不容忽视。

体面的陷阱

这是一个系统性问题，长期以来，德国的经济利益一直屈从于政治上所追求的道德原则。然而，德国却心甘情愿地落入了这个陷阱。以下分析了利益集团（例如东部委员会或德国工业联合会）迄今为止未能取得多少成就的原因：

原则

德国严格遵守经合组织所谓的“无附加条件援助”规则。这意味着：我们提供资金，但不规定必须用于购买德国产品。这被认为是“良好的”发展援助，旨在避免腐败和裙带关系。

现实

土耳其、中国和法国等国采取更为务实的做法。它们利用灰色地带或双边协议（“附带条件的援助”）来确保资金回流到本国经济。多年来，德国游说团体对此提出抗议，但柏林方面却以“国际规则”和“团结”为由予以驳斥。

官僚主义的乌龙球（5%的障碍）

一个游说者长期碰壁的具体例子是 Hermes 担保（出口信贷担保）。

企业要向战区运送货物，需要政府担保。

问题

德国政府通常要求银行/公司维持5%的免赔额。这在和平时期听起来合情合理，但在战时对企业而言却是灾难性的。由于内部风险监管规定，银行通常被禁止在战区发放违约风险超过5%的贷款。

后果

德国企业渴望交付产品，却苦于无法获得融资。而土耳其企业则往往受到国家更强有力的保护，或承担更高的风险。直到2025年底，东部委员会才会高调要求联邦政府提供100%担保，以消除这一官僚障碍——而这一要求实际上已经晚了两年。

招标中的“奥乐齐原则”

乌克兰（以及国际捐助方）通常通过公开招标授予合同。主要标准往往就是最低价格。

德国供应商（劳动力成本高、环境标准高、合规成本高）几乎总是比土耳其或中国竞争对手更贵。

疏忽之处在于：错失了早期将质量或可持续性标准（例如，“承包商必须遵守欧盟环境标准”）纳入援助方案谈判的机会。这本可以排除一些低成本的中国供应商。德国谈判代表和游说人员要么对此疏忽大意，要么高估了自己的影响力。

这就是我们所谓的“政治专家”的真面目：数十亿援助资金到位之际，德国谈判代表和游说者竟然连确保欧盟的质量和环境标准适用于重建项目都做不到——这本是一个简单的杠杆，可以立即将廉价的中国供应商排除在竞争之外。他们显然没有进行战略性谈判，要么是睡着了，要么是严重高估了自己的影响力。

前所未有的经济项目的规模

重建数据本身就足以说明问题。根据世界银行、联合国、欧盟委员会和乌克兰政府的最新估计，战争造成的直接损失高达1760亿美元。未来十年重建和恢复的总需求预计为5240亿美元，几乎是乌克兰2024年GDP的三倍。仅2025年，第四次快速损失和需求评估就指出需要173.2亿美元的资金。尽管乌克兰政府和国际捐助者已经提供了73.7亿美元，但仍存在近100亿美元的资金缺口。

这些数字凸显了乌克兰重建的迫切需求，并引发了人们对历史的思考。二战后实施的马歇尔计划为几个西欧国家筹集了相当于今天约1500亿美元的资金。而乌克兰所需的资金是马歇尔计划的三倍多。然而，马歇尔计划由一个超级大国协调，并与明确的经济预期挂钩，而乌克兰的国际重建体系却是由利益各异的众多参与者组成的分散网络。

欧盟于2024年3月设立了乌克兰援助机制，该融资工具旨在到2027年提供高达500亿欧元的资金，其中包括330亿欧元的贷款和170亿欧元的赠款。这些资金不仅用于资助乌克兰的紧急重建，还用于支持乌克兰加入欧盟所需的结构性改革。该机制的三大支柱包括：宏观金融稳定和改革实施、投资框架以及技术援助和能力建设。

全球采购竞争中的结构性不对称

德国企业的不满情绪日益高涨。德国东部商业协会总经理迈克尔·哈姆斯一针见血地指出：德国和欧盟向乌克兰提供了大量援助，但由于合同授予完全基于最低报价，中国、印度和土耳其公司却屡屡中标。德国企业现在要求获得更多重建援助资金。

这种诉求在国际发展合作领域并非新鲜事。供应链协议——即以援助资金必须用于捐助国境内的采购合同为条件——已盛行数十年。研究表明，供应链协议的成本平均比通过国际招标授予的合同高出15%至30%，而粮食援助的成本甚至高达40%。因此，发展政策制定者长期以来一直呼吁减少供应链协议的使用。2001年，经济合作与发展组织（OECD）建议取消对最不发达国家援助的供应链协议。

但就乌克兰而言，发展政策的理想与地缘政治现实发生了冲突。其他国家长期以来奉行巧妙的战略保护主义。例如，美国历来将其相当一部分发展援助与购买美国商品和服务的义务挂钩。2025年4月，美乌签署了一项原材料协议，设立了一个联合投资基金，该基金赋予美国优先获取乌克兰自然资源的权利，同时明确维护了美国的经济利益。乌克兰将其原材料许可和销售收入的50%投入该基金，而无需偿还之前的军事援助。这正是安全政策与经济利益交织在一起的一个典型例子。

反过来，中国通过“一带一路”倡议完善了其战略。截至2021年，中国国有银行已向乌克兰提供了约70亿美元的贷款，主要用于基础设施项目。自2008年以来，中国中粮集团已在乌克兰农业领域投资超过2000亿美元，并建立了综合物流中心。中国港湾工程有限责任公司提前三个月完成了南部港口水池疏浚工程，节省了合同金额的10%。

德国企业向政界人士提出的三项要求

东部委员会向德国政府提出了三项具体要求。首先，未来的援助应与德国企业的参与更加紧密地挂钩。其次，商界要求联邦政府为所有贸易交易提供100%的担保。目前，私人银行必须承担一定的免赔额，这使得贷款更加困难。联邦政府已做出回应，将出口信贷担保的免赔额降低至2.5%。通过欧拉-赫尔墨斯出口信贷担保，即使在战争时期，出口也能得到保障；经济和政治风险均得到覆盖。此外，联邦政府还推出了一项特殊条款——乌克兰特别担保，允许为包括战争风险在内的投资提供担保。值得注意的是，乌克兰目前在所有投资担保中占比最大。

第三，问题在于乌克兰招标流程的透明度。许多德国公司抱怨采购程序不透明。这揭示了一个根本性问题：在透明国际发布的2024年全球腐败感知指数中，乌克兰在180个国家中排名第105位，得分为35分。该国在2023年大幅提升3分后，2024年又下降了1分。许多反腐败改革的实施要么只是形式上的，要么被故意拖延。透明国际乌克兰分会强调，近年来取得的进展主要归功于欧盟一体化框架内的国际承诺以及获得的国际财政援助。

公共采购仍然是一个高风险领域。乌克兰建立了公共采购电子平台ProZorro，据称该平台在2017年至2021年间节省了60亿美元。然而，德国企业反映该平台缺乏透明度，且存在扭曲竞争的情况。旨在作为重建项目中央界面的数字平台DREAM，迄今为止未能实现预期的透明度。

援助话语之外的经济现实

尽管面临诸多困难，德乌经济关系仍呈现蓬勃发展态势。2025年上半年，德国对乌克兰的出口额增长30%，达到46亿欧元。这使得乌克兰成为德国在该地区日益重要的贸易伙伴，而俄罗斯则在该地区的地位急剧下降。另一方面，德国从乌克兰的进口额下降了4.5%，至15亿欧元。到2025年10月，德国对乌克兰的出口额增长了14%，即使仅考虑民用商品，这一数字依然如此。

这些数据展现了乌克兰经济惊人的韧性。尽管俄罗斯加大了对关键基础设施的攻击力度，乌克兰经济在2024年仍增长了约4%。分析人士预计，2025年的增长将更为温和，介于1.6%至4.3%之间。欧盟委员会在其秋季预测中，预计2025年和2026年乌克兰经济增长率分别为1.6%和1.5%，远低于六个月前的预测。由于预计持续的重建工作将带来经济增长的推动作用，2027年的增长预期被上调至4.7%；然而，如果战争持续下去，这一预测仍存在很大的不确定性。

预计2025年私人消费将增长5.6%，此后仍将是重要的增长动力。在国防开支高企和国内国防工业发展的推动下，固定资本形成总额正加速增长。重建计划旨在修复被毁的基础设施和住房，同时对物流进行投资，并将生产能力从前线地区转移到乌克兰西部更安全的地区，这些都进一步促进了增长。

行业机遇与战略定位

关键重建领域为国际行动者提供了多种机遇。住房领域最需要援助，金额高达837亿美元。约13%的住房存量遭到破坏或损毁，影响超过250万户家庭。能源领域在冲突中遭受的损失最为严重，需要470亿美元。截至2024年12月，能源领域的损失较上年翻了一番多，达到205.1亿美元。

德国企业已在多个领域积极开展合作。西门子医疗自2025年7月起与德国国际合作机构（GIZ）合作，共同培养医疗技术领域的专业人才。该项目由德国联邦经济合作与发展部的“发展PPP”（DevelopPPP）发展政策计划提供资金支持。在国防领域，德国初创公司Quantum Systems已与乌克兰公司Frontline Robotics达成协议，将在德国生产乌克兰无人机。德国政府已向国防企业间的双边合作提供了超过5亿欧元的资金支持。

基础设施行业为在中欧和东欧设立分支机构的公司提供了机遇。像Ferrovial（其子公司Budimex是波兰的主要基础设施开发商）和Acciona（该公司于2019年在基辅附近建成了一座57兆瓦的太阳能发电厂）这样的欧洲基础设施开发商，都展现了其长期发展的承诺。建材巨头CRH近期收购了Buzzi在乌克兰的水泥业务，并正着眼于长期重建。

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重建政策的政治经济学

德国工业界对加强供应链联系的要求触及了国际经济秩序的根本问题。一方面，德国秉持以规则为基础的多边秩序传统，反对全球贸易中的歧视，坚持自由竞争原则。欧盟已将这些原则写入其公共采购法。另一方面，大多数其他援助国长期以来奉行战略性经济民族主义逻辑，将发展援助视为促进出口和维护长期经济关系的工具。

在2025年12月举行的德乌商业论坛上，德国联邦经济部长卡特琳娜·赖歇宣布，东部委员会的要求完全合理。然而，她强调，德国企业届时也必须具备快速交付的能力。这带来了一个关键挑战：德国经济正面临着技术工人短缺、能源成本高企、官僚主义障碍以及由中国政府补贴加剧的日益激烈的国际竞争等诸多问题。德国经济历来以出口为导向，但如果保护主义和脱钩趋势导致未来必须依靠本地生产来满足当前的出口市场需求，那么这一优势可能会变成劣势。

德国政府制定了一项与乌克兰合作的十点计划，其中包括在柏林设立乌克兰国防工业联络处、增加德国驻基辅大使馆武官处的人员配备，以及确定联合研发和生产的旗舰项目。此外，德国还将继续并扩大国防工业合资企业的战略推进。德国还计划与欧洲伙伴合作，为乌克兰联合采购国防装备。

欧盟一体化作为一项变革性框架

乌克兰于2022年6月获得欧盟候选国地位，入盟谈判于2024年6月正式启动。欧盟委员会向乌克兰提交了一份包含七项全面改革方案的清单，其中包括司法体系的改进和反腐败工作。2023年11月初，欧盟委员会得出结论，乌克兰已满足超过90%的入盟要求。然而，要达到哥本哈根标准——包括制度稳定、民主、法治、人权、运转良好的市场经济以及采纳欧盟法律——仍然是一个漫长的过程。

乌克兰政府的《2024-2027年乌克兰计划》概述了其改革和投资战略，并与欧盟的“乌克兰援助基金”紧密相关。该文件提出了重建措施的中期愿景，这些措施与加入欧盟所需的关键结构性改革相衔接。其目标是将重建与经济现代化相结合，并为乌克兰加入欧盟奠定坚实的基础。专家认为，乌克兰最早也要到2030年才能实现加入欧盟，前提是乌克兰能够满足有关民主、法治和反腐败的要求，并将欧盟法律体系转化为国内法。

欧盟自身在接纳乌克兰之前仍需进行重大改革。这些改革主要涉及简化决策程序和农业政策。欧盟正在重新审视取消许多政策领域的统一性原则，以确保其能够与更多成员国有效合作。

辅助建筑的结构困境

重建辩论揭示了几个结构性难题。首先，对自由竞争和成本效益的规范性要求与让受援国自身经济从援助中受益的政治愿望相矛盾。与特定物资交付挂钩的援助显然成本更高，但它能在捐助国赢得政治支持，并保障当地就业。

其次，重建的紧迫性与必要的体制改革之间存在冲突。乌克兰必须同时进行战争、维持经济运转、修复被毁的基础设施并实施影响深远的结构性改革。这项艰巨的任务超出了国家的能力范围。改革很可能只是为了获得国际援助而流于形式，而实际执行却无法落实。

第三，预计的资金需求与实际调动的资源之间存在巨大缺口。即使所有承诺的公共资金都到位，也只能满足需求的一小部分。私人投资对于弥补这一资金缺口至关重要。据估计，私人资本可以满足总需求的大约三分之一。然而，私人投资者需要稳定的环境、法律确定性、反腐败措施以及可预见的和平前景。只要战争持续，即使有政府担保和保险，投资风险仍然高得令人望而却步。

比较视角：以马歇尔计划为背景

将乌克兰重建与常被视为重建蓝图的马歇尔计划相提并论，经仔细审视便会发现问题所在。东欧研究中心的东欧问题专家海科·普莱内斯强调，马歇尔计划与其说是蓝图，不如说是一种象征。其中有三点尤为重要：首先，马歇尔计划的资金规模相对较小，按今天的物价计算，大约为1500亿美元，用于援助多个国家。比具体金额更重要的是，该计划向外国投资者传递了一个信号：他们可以期待稳定的环境。其次，马歇尔计划完全由美国主导，而对乌克兰的援助则来自众多利益各异的国家和组织。第三，马歇尔计划的首笔援助款项于1948年发放，即战争结束三年后。而乌克兰的重建必须与战争同步进行。

此外，还应考虑到马歇尔计划的受援国拥有完整的制度结构、运转良好的行政机构和法治文化。而乌克兰则几十年来一直饱受结构性腐败、制度薄弱和寡头政治的困扰。德国经济部长路德维希·艾哈德当时认为，推动德国经济奇迹的并非美国援助，而是货币改革。事实证明，制度和监管改革比巨额援助更为关键。

地缘经济层面和地缘政治动荡

乌克兰的重建并非孤立进行，而是在日益激烈的地缘经济竞争环境下进行的。中国正系统性地利用“一带一路”倡议来巩固其经济影响力。乌克兰地处欧亚大陆交汇的战略要地，曾被北京视为通往欧洲的潜在门户。俄罗斯的侵略战争挫败了这些计划，但中国仍在密切关注重建机遇。欧盟和美国试图阻止中国企业参与安全关键型基础设施项目，但在商业领域，中国企业凭借低价优势成功参与竞争。

在特朗普政府时期，美国于2025年2月基本停止了对乌克兰的发展援助项目——美国国际开发署（USAID），此举对乌克兰造成了沉重打击。2024年，USAID仍向乌克兰的项目提供了54亿美元的资金。援助的突然终止造成了相当大的不确定性。2025年4月签署的双边商品协议标志着双方关系从传统的援助模式转向交易型经济关系。特朗普总统强调，美国将从中获得远超其投入的回报。

机构碎片化和协调不足

众多参与方导致了严重的协调问题。世界银行、国际货币基金组织、欧盟委员会、欧洲投资银行、欧洲复兴开发银行、双边捐助方、私人基金会和非政府组织各自追求自身的目标和优先事项。基辅的乌克兰政府制定了全国性的优先事项，但每个地区的需求和潜力各不相同。重建方案必须灵活，并充分考虑各地区的具体情况。

2022年至2025年间，每年在卢加诺、伦敦、柏林和罗马举行的乌克兰重建会议确立了以下指导原则：乌克兰应主导重建工作，确保重建过程透明，并让国际捐助者和民间社会参与其中。然而，这些原则的实际落实面临诸多挑战。分散的组织结构与中央协调的需求相冲突，透明度与行政效率也存在矛盾。

欧洲投资银行联合欧洲复兴开发银行和欧盟委员会启动了“乌克兰优先发展计划”（Ukraine FIRST），该计划提供3000万欧元资金，用于可行性研究、技术评估和采购规划。这些举措旨在改进项目准备工作，并支持乌克兰将其重建优先事项转化为具体投资。然而，规划目标与实际操作之间仍然存在显著差距。

中期情景和战略选择

德国企业和政界人士有多种战略选择。第一种选择是维持现状，继续提供财政支持，但不附加任何严格的交付承诺。这种做法虽然符合自由竞争原则，但会导致其他国家系统性地获益。如果德国公众意识到数十亿欧元的援助并没有为国内企业带来实质性的合同，那么这种战略的政治可持续性就值得怀疑。

第二个方案是东方委员会提出的适度供应挂钩。德国的援助将部分与乌克兰购买德国商品和服务挂钩。这将增加成本，但能确保在国内获得政治支持。难点在于如何找到一种平衡点，既能满足援助需求，又不被视为利用乌克兰的困境。

第三种方案是在欧洲层面推行“欧盟优先”策略。欧盟整体将坚持优先向欧盟成员国企业授予由欧盟资金资助的项目，而不是限制各国的供应。这既能加强欧洲单一市场，又能避免被指责为狭隘的民族主义。然而，这种做法会与第三国产生紧张关系，并可能违反全球贸易规则。

第四种方案侧重于招标中的定性而非定量标准。除了最低价格之外，还可以纳入可持续性、劳工标准、技术转让、本地价值创造和长期维护等标准。这将使在这些领域通常更具优势的德国和欧洲企业更具竞争力，同时又不显得带有明显的保护主义色彩。

对欧洲经济秩序的长期影响

围绕乌克兰重建的辩论触及了未来欧洲经济秩序的根本问题。如果乌克兰最终加入欧盟，它将成为欧盟面积最大的国家，拥有巨大的农业潜力和丰富的自然资源。这个农业大国的融入将从根本上改变共同农业政策。西欧农民担心来自乌克兰大型农场的竞争。由于乌克兰是欧洲最贫穷的国家之一，需要巨额资金转移，因此结构基金的融资方式必须重新谈判。

与此同时，乌克兰也蕴藏着巨大的战略机遇。该国有望成为重要的能源生产国，在太阳能、风能以及绿色氢能生产方面拥有巨大潜力。现代农业技术的应用将进一步巩固乌克兰作为欧洲粮仓的地位。乌克兰的信息技术产业高度发达，首都基辅更是被誉为数字化中心。低廉的劳动力成本使该国成为劳动密集型生产的理想之地，而受过良好教育的人口则为机械工程和高科技产业的发展提供了广阔的空间。

乌克兰地处亚洲十字路口，其战略位置使其成为潜在的物流枢纽。投资建设现代化交通基础设施和多式联运走廊，可以将乌克兰打造成为连接亚欧大陆的货物转运中心。然而，这一切的前提是实现持久和平，并解决与俄罗斯的冲突。

利他主义与利己主义之间

乌克兰的重建标志着欧洲经济和发展政策的一个转折点。利他主义援助与利己主义贸易政策之间的传统二元对立正在瓦解。其他大国长期以来奉行战略性经济民族主义，将援助视为促进出口和确保长期经济影响力的工具。德国和欧盟必须决定，是继续坚持自由竞争的理想，眼睁睁地看着其他国家坐享其慷慨的果实，还是采取一种更加务实的做法，将合理的经济利益与团结精神相结合。

德国工业界的要求不仅可以理解，也反映了国际经济关系的现实。与此同时，乌克兰绝不能沦为各方经济利益博弈的棋子。乌克兰需要的是高效且经济的重建方案，而不是主要惠及捐助国的昂贵且以交付为导向的援助。如何在捐助国的合理经济利益与乌克兰的需求之间找到平衡，将是未来几年的核心挑战。

归根结底，这不仅仅关乎金钱和合同。它关乎欧洲在21世纪想要构建怎样的经济秩序：是建立在规则之上、透明公开、竞争激烈且以公共利益为导向的秩序，还是充斥着权力政治和民族利己主义、每个参与者都试图从他人的不幸中攫取最大利益的秩序？欧洲如何参与乌克兰的重建，将在未来几十年里解答这个问题。

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