官僚机构档案：谁才是欧洲的真正统治者？布鲁塞尔监管丛林背后的面孔——图片来源：Xpert.Digital
欧盟的“黑匣子”：法律的真正制定地——以及为什么我们不能袖手旁观。
欧盟目前的负责人和决策者是谁？
随着来自美国和中国的全球竞争压力日益加剧，欧盟面临着一个自找的指责：它是一个官僚主义的怪兽，不断增加的监管扼杀了创新。但究竟是谁应该为此负责？是刚刚开始第二个任期的新任欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩，还是问题的根源在于议会、理事会以及那些权力强大但往往不为人知的专门机构的复杂结构中？
布鲁塞尔新的人员架构已于2024年12月正式生效。瓦尔迪斯·东布罗夫斯基斯担任“简化专员”，马罗什·谢夫乔维奇担任机构间协调员，这些关键职位的设立旨在将行政负担减轻高达35%。然而，欧盟历史上不乏削减繁文缛节的承诺最终落空的案例——从斯托伊贝尔小组到“一进一出”原则，莫不如此。.
真正的问题似乎并非缺乏善意，而是系统性的“责任分散”。在臭名昭著的“三方会谈”（即闭门非正式谈判）中，关键的法律在公众视线之外被炮制出来。此外，还有“镀金”现象，即各国政府在将欧盟指令转化为国内法时，进一步收紧这些指令。.
与此相关：
本文详细审视了欧盟当前的决策者，分析了权力运作机制，并揭示了为何在布鲁塞尔与官僚主义的斗争常常如同与风车搏斗一般徒劳无功。究竟谁掌握着权力？这个体系真的可以改革吗？
正式的主要责任方
自2024年12月1日起，乌尔苏拉·冯德莱恩再次担任欧盟委员会主席。这位来自德国基督教民主联盟（CDU）的政治家于2024年7月18日在欧洲议会以401票的成绩获得确认，连任欧盟委员会主席。她的委员会由26名委员组成，分别来自27个成员国。欧盟委员会是欧盟执行机构的核心机构，拥有新立法提案的唯一发起权——任何欧盟法规的制定都必须经由欧盟委员会提出。.
瓦尔迪斯·东布罗夫斯基斯正式承担着精简官僚机构的主要责任。这位拉脱维亚政治家在欧盟机构工作多年，自2024年12月起担任经济与生产力专员，以及至关重要的实施与简化专员。东布罗夫斯基斯上任伊始便启动了一项名为“简化议程”的计划，旨在将企业的行政负担降低25%，将中小企业的行政负担降低35%。他负责协调所有其他专员在精简官僚机构领域的工作，并负责旨在同时修订多项现行法律的综合监管简化方案。.
另一位关键人物是来自斯洛伐克的马罗什·谢夫乔维奇，他是欧盟贸易、经济安全、机构间关系和透明度事务专员。谢夫乔维奇是布鲁塞尔的资深人士——他曾在2009年至2014年担任欧盟委员会负责机构间关系和行政事务的副主席。在此期间，他促成了欧盟委员会与欧洲议会之间的框架协议谈判。如今，他负责确保欧盟三大机构——欧盟委员会、欧洲议会和欧盟理事会——在改善监管方面开展合作。他的任务是确保这项已实施近三十年的“改善监管”议程最终得以落实。.
自2024年7月起，马耳他籍的罗伯塔·梅特索拉担任欧洲议会主席。她以562票（699名议员中的562票）的压倒性多数连任。她隶属于保守的欧洲人民党（EPP），该党拥有720个席位中的188席，是议会第一大党，由基督教社会联盟（CSU）的曼弗雷德·韦伯领导。欧洲议会与欧盟理事会共同作为欧盟的立法机构，必须批准所有立法法案。其总司拥有约5000名员工，其中三分之一是翻译人员——这直接源于欧盟的24种官方工作语言。.
由27个成员国国家元首和政府首脑组成的欧洲理事会自2024年12月1日起由安东尼奥·科斯塔担任主席。这位葡萄牙前总理于2024年6月27日由欧盟领导人选举产生，任期两年半。科斯塔是首位担任欧盟高级职务的有色人种，被认为是一位务实的共识缔造者。他的职责并非提出或制定法律，而是阐明欧盟的总体政治目标，并在成员国之间往往存在分歧的利益之间进行调解。.
欧盟理事会（不要与欧洲理事会混淆）由27个成员国的相关部长组成，与欧洲议会共同立法。塞浦路斯自2026年1月1日起担任轮值主席国，接替丹麦，并将由波兰接任。这一所谓的“三国轮值主席国”任期为18个月，并制定了协调一致的工作计划。塞浦路斯担任主席国期间，明确将“提升经济竞争力、精简官僚机构”列为优先事项。.
主要区别在于，欧盟理事会由成员国部长组成，负责决定具体的欧盟法律，而欧洲理事会则是各国元首和政府首脑制定欧盟主要政治方针和优先事项的地方。.
欧盟理事会（通常称为“部长理事会”）
- 成员：成员国的专业部长；不同的部长级组合会就每个议题聚集在一起（例如，经济和财政事务委员会由财政部长组成）。.
- 角色：与欧洲议会共同立法，并协调成员国的政策。.
- 主要任务：
- 欧盟法律文件（指令、条例等）的通过。.
- 欧盟预算共同决策。.
- 欧盟国际协定的缔结。.
- 共同外交与安全政策的决策以欧洲理事会的指导方针为基础。.
例如，如果欧盟通过了一项关于卡车二氧化碳排放的新法规，欧盟理事会必须与欧洲议会一起通过该法规。.
欧洲理事会
- 成员：成员国国家元首或政府首脑、欧洲理事会主席、欧盟委员会主席；外交与安全政策高级代表无投票权参加。.
- 角色：政治领导机构，制定欧盟的总体政治方向和长期优先事项。.
- 主要任务：
- 制定欧盟战略目标（例如绿色协议、扩大、安全战略）。.
- 确立外交和安全政策的基本原则。.
- 关键高层职位（委员会主席、欧洲央行领导层等）的提名/任命。.
例如：欧洲理事会从政治上决定欧盟应在 2050 年前实现气候中和；随后，欧盟委员会起草立法提案，这些提案随后在欧盟理事会和欧洲议会进行谈判并通过。.
以下是对上述分析的总结。
这是一份对欧盟内部权力结构和官僚机构运作机制进行极其精准、深入且与时俱进的分析报告。报告不仅准确识别了（截至2024-2026年）关键参与者，而且还恰当地指出了系统性缺陷——特别是责任分散和三方谈判缺乏透明度的问题。.
欧盟的“三方会谈”是指欧洲议会、欧盟理事会和欧盟委员会之间的谈判会议，目的是就共同的法律文本达成非正式协议。.
- 三位参与者：欧洲议会代表、欧盟理事会（部长理事会）代表和欧盟委员会代表。.
- 目标是就立法提案达成政治妥协，以便更快、更顺利地完成正常的立法程序。.
三人对话是如何运作的？
- 工作的基础通常是一份“四栏文件”：第一栏 = 委员会提案，第二栏 = 议会立场，第三栏 = 理事会立场，第四栏 = 妥协提案。.
- 这些会议不公开；工作层面通常会举行准备性技术会议。.
- 谈判人员事先获得了所在机构的内部授权，可以在授权范围内达成妥协。.
正式三人对话与非正式三人对话
- 正式三方会谈：本质上相当于普通立法程序中二读后议会和理事会之间的调解委员会；委员会进行调解。.
- 非正式三方会谈：在当今最为重要；可以在流程的任何阶段进行，并应力求尽早达成协议。.
法律效力
- 三方会谈取得的成果最初只是一项初步的政治协议（“非正式的”）。.
- 然后，经协商达成的妥协文本必须由议会和理事会（可能还有委员会的参与）通过正式程序予以通过。.
这项研究揭示了政治言辞（“更好的立法”）与制度现实之间存在的关键性差距。为了完善这项分析或使其更易于进一步应用，我们可以从研究结果中得出三个关键结论，概括“欧盟困境”：
1. “有组织的不负责任”原则
可以恰当地描述，该体系的设计方式使得最终没有人需要单独承担“责任”。在政治学中，这通常被称为“多层治理鸿沟”。
- 委员会将此归咎于议会和理事会所做的改变。.
- 议会援引其民主授权，要求制定更高标准（环境、社会问题），这需要更长的文本。.
- 在布鲁塞尔，成员国（理事会）要求减少官僚机构，但在理事会中，他们投票支持例外情况和详细的保障措施，以保护特殊的国家利益，并在国内进行“过度开发”。.
2. 三方对话作为民主瓶颈
三方对话过程的“黑箱”是民主合法性最关键的方面。虽然议会全体会议是公开的，但实际的立法过程却是在非正式场合进行的。.
其后果是：由于妥协是在时间紧迫且缺乏公众监督的情况下达成的，因此往往是以牺牲“技术细节”为代价的。而这些细节最终会构成数百页的实施细则（授权法案），令企业苦不堪言。.
3. 官僚机构作为“和平缔造者”
补充分析的一个方面是：在一个由27个法律传统迥异的国家组成的联盟中，官僚主义往往是达成共识的代价。当无法就明确目标达成政治共识时，就会采用复杂的程序。在布鲁塞尔，复杂性被用来拖延或掩盖冲突。一部“精简”的法律需要政治上的清晰性——而这恰恰是27个拥有否决权的国家中最难实现的。.
分析结论
分析清楚地表明：瓦尔迪斯·东布罗夫斯基斯对抗官僚主义的斗争，实际上是与欧盟机构自身的基因作斗争。他明确承担“执行和简化”的责任，这史无前例——他能否战胜体制的惰性和成员国的自身利益，仍然是决定欧洲到2029年竞争力的关键所在。.
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减少官僚主义的神话：尽管欧盟做出了种种承诺，但为何它反而变得越来越复杂？
结构性问题：责任分散
然而，关于谁应为官僚化负责这个问题，真正的答案更为复杂和令人警醒：并不存在一个单一的责任机构或个人。欧盟体系的设计方式使得责任被系统性地分散。.
欧盟委员会垄断了立法提案权，但没有决策权。它可以提出立法提案，但不能强制执行。这项权力属于欧洲议会和欧盟理事会——这两个机构必须在平等的基础上做出决定。理论上，欧洲议会代表公民，欧盟理事会代表成员国。立法文本必须经两者批准后才能生效。.
实际上，这意味着：欧盟委员会提出一项法律草案，欧洲议会在一读时对其进行修改，欧盟理事会再次对其进行修改，然后所谓的“三方会谈”就开始了——即三个机构代表之间的非正式会议，最终文本在闭门会议中达成一致。这些三方会谈是欧盟立法真正的“黑箱”。它们在缺乏公众监督的情况下进行，而关键的谈判文件——所谓的“四栏文件”（概述了所有相关方的立场和可能的妥协方案）——在整个谈判过程中都处于保密状态。.
直到2018年，欧洲法院才裁定公民原则上必须有权查阅这些文件。然而，这项裁决在实践中却被规避：这些文件只有在被翻译成欧盟全部24种官方语言后才会公布——这通常需要两个月的时间。而此时，政治进程早已结束。公众实际上无法对最终结果进行任何监督。所谓的透明度仅限于谈判代表在新闻发布会上庆祝成果，公众却无从了解达成了哪些妥协。.
三方会谈缺乏透明度是系统性的。安理会——即各国政府——尤其坚持谈判期间的保密性，因为部长们不愿公开承认任何偏离其最初立场的举动。反过来，欧洲议会也不愿承认其民主通过的修正案在三方会谈中被削弱或废除。作为“公正的调解人”，欧盟委员会也不愿损害其调解作用。其结果是，关系密切的游说者能够获取公众无法获取的信息。.
但即便法律经过如此不透明的程序通过，也并非最终定稿。欧盟指令必须由27个成员国转化为国内法——而这正是所谓的“过度监管”的开始：各国政府在实施过程中往往会增加超出欧盟法规的额外要求。因此，一项欧盟指令最终会衍生出27项不同的国内法，而这些法律之间往往存在差异。一项荷兰经济研究将这种碎片化量化为欧盟内部贸易商品实际征收的45%的进口关税。原本旨在通过协调统一来创造竞争优势的单一市场，却因这种国家层面的过度监管而受到削弱。.
与此相关：
机构自身利益和缺乏纠正措施
根本问题不在于恶意，而在于制度逻辑。欧盟的每个机构都有既得利益，这些利益从结构上阻碍了简化进程。每出台一项新法律，欧盟委员会的权力和影响力都会随之扩大。欧洲议会希望在尽可能多的问题上拥有发言权，以彰显其民主合法性。欧盟理事会代表各国的利益，而这些利益往往相互冲突，最终导致妥协，形成日益复杂的法规。欧盟各机构和当局力求获得更多预算和更多员工——理由是其工作量不断增加。.
对欧盟机构问责机制的调查揭示了一幅令人不安的景象：许多本应发挥监督作用的管理委员会“并未履行其名义上的监督职责”。代表们似乎准备不足，不积极参与会议，并且对机构的整体绩效漠不关心。反过来，欧洲议会在听证会上提出的问题，要么超出机构的职权范围，要么已在现有报告中有所涉及。权力垂直转移至超国家机构，却未在欧盟层面建立相应的机制，这削弱了国家问责体系。.
围绕监管的复杂性，一种完整的商业模式已经形成：咨询公司、认证机构和合规专家靠着指导企业应对错综复杂的监管体系而谋生。简化体系会危及他们的生存。因此，他们与维护这种复杂性有着密切的利益关系——并且拥有在布鲁塞尔代表这种利益的资源。.
未能兑现的承诺：从“更好的监管”到“简化”
欧盟近三十年来一直承诺减少官僚主义。早在2003年，欧盟就通过了一项关于“更佳监管”的机构间协议。此后，欧盟又先后推出了2007年的施托伊伯小组、2010年的“智能监管”、2012年的REFIT计划，以及让-克洛德·容克领导下的“更佳监管”一揽子计划。2020年，乌尔苏拉·冯德莱恩宣布计划将企业的行政负担减轻25%，并在2021年引入了“一进一出”原则——即每出台一项新法律，就必须废除一项旧法律。.
所有这些举措的结果令人警醒：立法数量不但没有减少，反而持续增长。《欧盟官方公报》在2004年至2023年间增长了150%。欧盟委员会自身也已无法掌握欧盟法律机构的确切数量——其上一次统计还要追溯到2002年。.
在冯德莱恩的领导下，措辞变得更加强硬。一旦企业认为欧盟法律成本过高，欧盟法律就越来越多地被描述为“行政负担”。欧盟委员会将企业利益置于社会关切之上，并将欧盟立法描绘成过于繁琐。与她的前任容克相比，冯德莱恩上任后，欧盟委员会官方语言中对成本和负担的强调显著增加。.
2025年1月和2月，瓦尔迪斯·东布罗夫斯基斯提出了一项旨在减少繁文缛节的新方案。欧盟委员会承诺将采取“前所未有的简化措施”——这一承诺已重复了二十年。受影响的措施包括《供应链法》（该法案将被推迟两年实施并进行简化）、《企业可持续发展报告指令》以及进口二氧化碳税。欧盟委员会敦促欧盟理事会和欧洲议会通过快速通道程序，在不进行大量修改的情况下通过这些综合性举措。.
各方反应不一。企业界对这些提案表示欢迎，但批评其力度不够。社会民主党和绿党则强烈批评这些简化措施，称其“仓促出台”，缺乏对具体后果的合理评估。欧洲议会社会民主党代表团主席雷内·雷帕西警告说，供应链法有可能沦为“纸老虎”。绿党欧洲议会议员安娜·卡瓦齐尼担心，简化措施的幌子会导致保护标准的削弱。.
那么，谁该为此负责？
令人不快的真相是：人人皆有责，又仿佛无人负责。从形式上看，瓦尔迪斯·东布罗夫斯基斯、乌尔苏拉·冯德莱恩、马罗什·谢夫乔维奇和安东尼奥·科斯塔分别负责欧盟政策的不同方面。东布罗夫斯基斯的任务是精简繁文缛节。冯德莱恩全面负责欧盟委员会。谢夫乔维奇负责协调这三个机构。科斯塔则负责在成员国之间进行调解。.
但由于其设计缺陷，这套体系从根本上就存在结构性缺陷。欧盟立法程序将权力和责任分散到众多参与者手中，导致无人真正承担责任。欧盟委员会可以说：“我们提出了一个精简的提案，但议会和理事会却将其夸大。”议会可以说：“我们进行了民主投票，但理事会削弱了我们的修正案。”理事会可以说：“我们必须协调27个成员国不同的利益。”成员国可以说：“布鲁塞尔强加给我们这些规则。”而民众则感到困惑，不知该追究谁的责任。.
三方会谈程序加剧了这个问题，因为它使关键的立法阶段变得不透明。当最终文本在闭门谈判中达成，无人能够追踪谁做出了哪些让步时，民主监督就无从谈起。欧盟拥有约6万名官员，服务于4.5亿公民——甚至少于一些国家的政府部门。问题不在于行政机构的规模，而在于其结构：一个缺乏有效问责、有效监督，且具有强大的自我延续机制的体制。.
只要这些结构性条件不变，即使是最好的简化举措也注定失败。欧盟官僚化并非偶然，而是权力分配缺乏问责、奖励复杂性、阻碍透明度的体制的必然结果。问题不在于谁该为此负责，而在于这样一个体制：其运作机制系统性地制造官僚主义，且其参与者对根本性简化并无结构性兴趣，那么这个体制是否能够改革。.
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