国防预算：支出不断增长，但民众持续不满——为什么资金仍然不足？——图片来源：Xpert.Digital
德国军队正在发生变化：这就是为什么现在国防投资额创历史新高的原因。
无底洞？数十亿美元的新国防预算究竟都花到哪里去了？
近年来，德国和众多北约国家的国防预算大幅增长。然而，公众和政界对国防开支水平的不满情绪依然高涨。围绕国防开支以及是否遵守北约2%目标的争论早已超越了预算辩论的范畴，其背后是战略、安全政策和社会发展等多重因素的驱动。在这种情况下，一位中立的观察者会提出以下问题：国防开支为何增长？北约2%目标的依据是什么？增加的资金是否足够？还有哪些问题尚未解决？以下问答部分将系统地探讨这些问题。
国防预算指的是什么？德国的国防预算是如何发展的？
国防预算是联邦预算中分配给德国武装部队和德国军事防御的部分。它包括武装部队的作战、投资、装备更新、人员和研究经费。
在德国，国防预算多年来保持相对稳定或仅略有增长。2021财年，国防预算为469.3亿欧元，较2020年增长约2.8%。此后几年，鉴于俄罗斯入侵乌克兰后安全形势的变化以及北约提出的更高要求，国防预算进一步增加。2024年国防预算为519.5亿欧元，2025年计划预算为624.3亿欧元——这还不包括德国联邦国防军专项基金。若计入该专项基金，2025年德国联邦国防军支出将增至864.9亿欧元。
为什么德国和其他北约国家的国防开支都在增加？
国防开支的增长源于多种因素。在俄罗斯入侵乌克兰之后，许多欧洲国家意识到需要加强国防能力。作为其“时代转型”（Zeitenwende）政策的一部分，德国致力于提升其武装部队的效率和部署准备。
另一个增长的原因是北约2%的目标，该目标规定成员国至少要将国内生产总值（GDP）的2%用于国防开支。联盟内部，特别是美国，对国防开支的期望不断提高，这进一步加剧了这一增长。美国要求其欧洲伙伴国做出更大的贡献。波兰、爱沙尼亚和英国等国的国防开支甚至远超这一比例。2024年，德国政府首次宣布将达到2%的目标，国防开支约为900亿欧元，相当于其GDP的2.12%左右。
2%的目标究竟是什么？为什么它会引起争议？
2%的目标最初是在2014年威尔士北约峰会上作为指导方针商定的，旨在确保所有北约成员国承诺达到最低国防开支水平。该协议最初的约束力较弱，成员国只需“朝着目标努力”。直到2023年维尔纽斯峰会，2%的国防开支才被正式确立为具有法律约束力的最低标准。
这一目标之所以引发争议，主要是因为它只关注支出水平，而忽略了效率或实际安全需求。批评者认为，单凭金额无法体现军事效能或资源的合理利用。
国防预算是如何构建的？哪些领域从中受益最多？
国防预算分为四大类：运营费用、联邦国防军进一步发展运营合同、投资费用和供应费用。
例如，2025年将拨出大量资金用于军事采购。其中最大的单项支出是人员成本，将从2024年的224.7亿欧元增至2025年的238.9亿欧元。军事采购资金将从2024年的152亿欧元跃升至2025年的216.4亿欧元。这将有利于弹药、车辆、飞机的采购、数字化项目以及其他系统重要领域的发展。然而，用于研发和技术的资金将略有下降，从5.65亿欧元降至5亿欧元。
因此，国防预算结构发生了转变，装备和物资投资成为重点。与此同时，还将新增1万多个军事岗位和1000个文职岗位。
专项资金和新型融资工具发挥什么作用？
乌克兰战争爆发后，德国政府设立了国防专项基金，初始规模为1000亿欧元。除常规预算外，德国政府计划在未来几年设立更多国防和基础设施专项基金。预计到2025年，将从该专项基金中拨出约240亿欧元。
此外，自2025年3月起，国防和安全支出的债务限制机制部分暂停。超过GDP 1%门槛的资金可通过借贷融资，因此不受此前预算制度的约束。展望未来，政府计划设立一项高达5000亿欧元的专项基金，用于基础设施项目。
这些变化带来了更大的灵活性，但也引发了关于长期可持续性和偿债能力的担忧，因为所借贷款必须偿还。仅2025年一年，就有332亿欧元被指定用于偿债。
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为什么在资源不断增加的情况下，不满情绪依然持续存在？
尽管国防经费有所增加，但政治、军事和社会层面仍然普遍对国防开支水平感到不满。原因多种多样：
1. 结构性缺陷及改进需求
许多专家、相关研究，甚至德国联邦国防军的代表都认为，几十年来对军队的忽视无法通过几年的增资来弥补。德国军队缺乏作战装备、现代化基础设施和战略规划。
2. 资源效率和利用
批评不仅针对资金的绝对数额，更重要的是针对资金的使用效率。采购项目往往耗时数年，官僚主义阻碍了现代化进程。
3. 期望与国际比较
从国际比较来看，德国的国防开支直到最近才达到北约成员国的中上游水平。波兰和美国等国的国防投入远高于德国。此外，将国防开支目标从2%提高到3.5%甚至5%的压力也越来越大。
4. 内部和外部挑战
德国联邦国防军面临着诸多复杂任务：从国家和集体防御到网络防御和海外部署。其中许多领域资金不足，而不断调整预算并不能提供可持续的解决方案。
政治辩论中提出了哪些诉求和改革方案？
在德国和其他北约国家，要求进一步增加国防开支的呼声日益高涨。各党派代表和专家团体正在讨论将国防开支目标设定为GDP的3%或更高。例如，今年年初，绿党总理候选人罗伯特·哈贝克曾提出将国防开支目标设定为GDP的3.5%，这意味着国防预算将增加两倍。基社盟则设定了未来十年国防开支占GDP 3%的目标。
与此同时，一些政治举措旨在将国防和安全融资与严格的预算纪律脱钩。改革债务刹车机制并将资金与国家安全需求挂钩是这场辩论的核心内容。
国防预算对德国武装部队的未来和安全意味着什么？
国防预算的持续增长和可持续拨款对于德国武装部队和德国安全体系其他组成部分可靠地履行其职责至关重要。德国迫切需要对装备、弹药储备和基础设施进行现代化改造。增加拨款将有助于关键项目的实施，加快人员扩充，并确保履行联盟义务。增加预算也向国际伙伴发出信号，表明德国在北约内部承担着更大的责任。
然而，仍存在诸多挑战：成效取决于资金的使用方式、改革生效的速度，以及德国是否准备通过进一步增加投入来为国际安全做出贡献。
社会支持和可持续性方面是否仍然存在担忧？
德国公众对增加国防开支的支持度历来低于其他北约国家。围绕社会支出、基础设施和教育投资的争论与加强国防体系的需求相互冲突。一些专家和部分公众对通过新增债务融资持批评态度，因为必须考虑长期成本以及与其他政府职责的冲突。
是否存在历史可比性和国际差异？
历史上，联邦政府在两德统一后对东德重建投入的资金与今天大致相当，这对经济和社会产生了深远的影响。因此，目前的国防和基础设施专项基金并非新举措，而是全球安全形势变化的体现。
北约各国的国防开支差异显著：波兰的国防开支占GDP的4%以上，而美国约为3.4%。爱沙尼亚、希腊、英国和美国长期以来都是国防开支最高的国家，而卢森堡、西班牙和比利时等国则远远落后。直到俄罗斯入侵乌克兰之后，欧洲的投资行为才发生了巨大变化。
未来几年的预测如何？
中期财政计划预计将进一步增加拨款。据德国联邦国防部称，第14项预算预计将从约624.3亿欧元（2025年）增至1528.3亿欧元（2029年）。这将确保德国联邦国防军始终有能力积极履行其义务、任务和联盟承诺。
未来的发展取决于安全形势、政治决策以及当前改革的顺利完成。
提高效率在德国武装部队中扮演着怎样的角色？
国防能力并非仅仅取决于预算规模，而是取决于这些资金在军队结构、现代化和作战准备方面的有效利用。采购、数字化和人员管理方面的优化至关重要。如果财政资源增加，但未能得到有效或及时的利用，往往会引发不满。例如，过去几年，德国联邦国防军就曾多次批评其物资管理流程冗长低效。
国防预算：理想与现实之间
尽管近年来德国国防预算大幅增长，并首次达到北约2%的目标，但人们对国防经费的规模和效率仍然持续不满。政治和社会辩论的焦点同样集中在是否需要进一步增加国防预算以及预算分配的效率上。虽然德国政府正在大幅增加国防资源并建立新的融资机制，但德国国防未来的可持续发展仍然取决于可持续改革、现代化建设和公众支持能否得到落实。
未来几年将证明，已采取的改革措施和预算增加是否真的能带来高效、现代化和以任务为导向的国防，还是结构性赤字和新的挑战会进一步加剧持续的不满。
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